對(duì)中國(guó)住房市場(chǎng)的再定位
鄒琳華(中國(guó)社科院財(cái)經(jīng)戰(zhàn)略研究院,經(jīng)濟(jì)學(xué)博士)
■居住屬性是住房的基本屬性,投資投機(jī)屬性屬于住房的派生屬性。離開了居住屬性,住房的投資屬性要么不復(fù)存在,要么只能對(duì)社會(huì)產(chǎn)生負(fù)面效應(yīng)。投資屬性作為派生屬性,必須服務(wù)于基本屬性。
“房子是用來住的,不是用來炒的”“要準(zhǔn)確把握住房的居住屬性”,這兩大提法是立足國(guó)情和住房政策的實(shí)踐教訓(xùn),對(duì)住房市場(chǎng)的科學(xué)再定位。
從城鎮(zhèn)福利分房與配給制到住房市場(chǎng)化
我國(guó)對(duì)住房屬性的認(rèn)識(shí),經(jīng)歷了一個(gè)曲折過程。從新中國(guó)成立后到改革開放以前,人們主要關(guān)注的是住房的基本居住屬性,住房政策的主要目標(biāo)是保障城鎮(zhèn)居民基本住房需求,城鎮(zhèn)住房分配實(shí)行的是福利分房與配給制。這一階段雖有效保障了城鎮(zhèn)居民的基本住房需求,但由于缺乏資金且資源配置效率較低,城鎮(zhèn)居民住房水平提高緩慢。到1978年,城鎮(zhèn)人均住房建筑面積僅為6.7平方米。
改革開放以后,隨著人民收入水平不斷提高,城鎮(zhèn)居民家庭對(duì)住房居住水平也提出了更高要求,以市場(chǎng)化為導(dǎo)向的住房制度改革開始逐漸摸著石頭探索前行。自1978年改革開放以來,住房市場(chǎng)化改革先后經(jīng)歷了探索試驗(yàn)售房(1978~1985)、提租補(bǔ)貼(1986~1990)、以售帶租(1991~1993)、全面推進(jìn)(1994~1998.6)、取消福利分房、實(shí)行貨幣分房(1998-)等階段的改革。1998年6月,國(guó)務(wù)院發(fā)布《關(guān)于進(jìn)一步深化城鎮(zhèn)住房改革加快住房建設(shè)的通知》(國(guó)發(fā)〔1998〕23號(hào)),提出“1998年下半年開始停止住房實(shí)物分配,逐步實(shí)行住房分配貨幣化”“停止住房實(shí)物分配后,新建經(jīng)濟(jì)適用住房原則上只售不租”“發(fā)展住房金融,培育和規(guī)范住房交易市場(chǎng)”“擴(kuò)大個(gè)人住房貸款的發(fā)放范圍,所有商業(yè)銀行在所有城鎮(zhèn)均可發(fā)放個(gè)人住房貸款。取消對(duì)個(gè)人住房貸款的規(guī)模限制,適當(dāng)放寬個(gè)人住房貸款的貸款期限”。這些標(biāo)志著沿襲數(shù)十年的福利住房政策為住房商品化所取代,確立了以經(jīng)濟(jì)適用房為主的多層次城鎮(zhèn)住房供應(yīng)體系。
隨著住房市場(chǎng)化改革的推進(jìn),被壓抑的住房需求不斷得以釋放,住房市場(chǎng)規(guī)模持續(xù)擴(kuò)大,到2001年,全國(guó)商品住宅投資達(dá)4216.68億元,占全國(guó)城鎮(zhèn)住宅投資的67.34%,城鎮(zhèn)人均住房建筑面積達(dá)20.8平方米。但直至21世紀(jì)初,由于城鄉(xiāng)居民家庭收入水平仍然較低,住房潛在需求釋放仍然緩慢,住房改革艱難推進(jìn)。
使普通商品房成為市場(chǎng)的供應(yīng)主體
2002年以來,在快速城鎮(zhèn)化與工業(yè)化浪潮的強(qiáng)力推動(dòng)下,住房市場(chǎng)形勢(shì)發(fā)展提出了住房進(jìn)一步商品化的要求,住房的投資投機(jī)屬性也開始為多數(shù)人所認(rèn)識(shí)。這一時(shí)期,大量農(nóng)村人口涌入城市,形成巨大的住房剛性需求;工業(yè)大發(fā)展、經(jīng)濟(jì)起飛所帶來的國(guó)民家庭收入快速增長(zhǎng),也必然催生大量改善家庭原有居住條件的訴求。2003年8月,原建設(shè)部《關(guān)于促進(jìn)房地產(chǎn)市場(chǎng)持續(xù)健康發(fā)展的通知》(18號(hào)文)將經(jīng)濟(jì)適用房由“住房供應(yīng)主體”修改成“具有保障性質(zhì)的政策性商品住房”,確立了房地產(chǎn)為國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展的支柱產(chǎn)業(yè),使普通商品房成為市場(chǎng)的供應(yīng)主體。在這一階段,大多數(shù)城鎮(zhèn)居民家庭都擁有了一套以上商品住房,還有不少家庭開始擁有多套商品住房;很多進(jìn)城務(wù)工農(nóng)民家庭,也在其流出地縣城或地級(jí)市購(gòu)置了一套以上商品住房。到2010年,城鎮(zhèn)人均住房建筑面積達(dá)31.6平方米。但這一階段在住房大發(fā)展的同時(shí),也產(chǎn)生了房?jī)r(jià)飛漲、住房投機(jī)盛行及泡沫堆積等問題。
保障房補(bǔ)課
隨著住房全面商品化和城鎮(zhèn)房?jī)r(jià)持續(xù)飛漲,不僅低收入階層無力購(gòu)房,還產(chǎn)生了大量介于高收入與低收入階層之間的住房困難的“夾心層”,人們開始重新意識(shí)到保障房建設(shè)的重要意義。不少人認(rèn)為,中低收入住房困難階層應(yīng)由政府提供住房保障,其他收入階層可通過市場(chǎng)購(gòu)買商品房;政府只要提供了完善的住房保障,無論商品房?jī)r(jià)格如何漲跌都不會(huì)影響經(jīng)濟(jì)社會(huì)穩(wěn)定,政府無須再干涉商品房市場(chǎng)運(yùn)行。在此思路指導(dǎo)下,住房政策進(jìn)入保障房補(bǔ)課的新階段。2011年“‘十二五’規(guī)劃綱要”中,正式提出此間建設(shè)3600萬套保障房的目標(biāo)任務(wù),標(biāo)志著“保障房補(bǔ)課”思想正式付諸政策實(shí)踐。
住房市場(chǎng)的深層次矛盾
然而,近年實(shí)踐證明,“商品住房”的商品(投資)屬性和民生(居?。傩圆荒芎?jiǎn)單割裂開來。完全依賴市場(chǎng)機(jī)制,不僅不能解決住房市場(chǎng)的根本矛盾,還將進(jìn)一步扭曲經(jīng)濟(jì)社會(huì)結(jié)構(gòu)。當(dāng)前,住房市場(chǎng)的深層次矛盾主要體現(xiàn)在以下兩點(diǎn):
一是土地市場(chǎng)高度壟斷導(dǎo)致商品房?jī)r(jià)格長(zhǎng)期畸高。我們的住房用地由地方政府獨(dú)家出讓,對(duì)土地市場(chǎng)的高度控盤必然造成房?jī)r(jià)居高難下,收入分配扭曲。
從需求側(cè)看,高房?jī)r(jià)使城鎮(zhèn)居民家庭負(fù)擔(dān)過重,消費(fèi)增長(zhǎng)乏力,房地產(chǎn)經(jīng)濟(jì)有淪為“房奴經(jīng)濟(jì)”的隱憂。居民家庭好不容易擁有了住房所有權(quán),卻一不小心成為“房奴”,下半輩子將為銀行、開發(fā)商等打工。高額的按揭本息使得“房奴”們緊縮消費(fèi)、不敢失業(yè),消費(fèi)水平與幸福指數(shù)雙下降。購(gòu)房者實(shí)際可支配收入較低,也使得社會(huì)經(jīng)濟(jì)內(nèi)需不足,產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)乏力。
從供給側(cè)看,高房?jī)r(jià)決定了政府投資必須在經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)中起主導(dǎo)作用。在土地由政府獨(dú)家出讓的條件下,政府通過高房?jī)r(jià)集中的這部分社會(huì)財(cái)富,必須通過政府投資的方式再花出去,才能維持國(guó)民經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的宏觀平衡。在公共基礎(chǔ)設(shè)施水平較低的條件下,政府投資能夠顯著提高經(jīng)濟(jì)效率,推動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。但隨著公共基礎(chǔ)設(shè)施水平不斷提高,政府投資的經(jīng)濟(jì)效率不斷遞減,低效浪費(fèi)現(xiàn)象凸顯。
二是區(qū)域結(jié)構(gòu)性矛盾突出,結(jié)構(gòu)性過剩與結(jié)構(gòu)性短缺并存。由于現(xiàn)階段人口向大城市流動(dòng),大城市收入和就業(yè)機(jī)會(huì)均要優(yōu)于中小城市,從而造成特大城市和大城市住房短缺局面將在很長(zhǎng)一段時(shí)期內(nèi)存在。而對(duì)于廣大中小城市而言,住房總體供大于求的局面也將在較長(zhǎng)時(shí)期內(nèi)存在。在這種條件下,縱容投資投機(jī)者利用金融杠桿炒高大城市房?jī)r(jià)必將惡化供求矛盾,妨礙居民住房水平的提高;而縱容金融資本對(duì)中小城市房?jī)r(jià)的炒作,則會(huì)加劇住房相對(duì)過剩。
住房的投資投機(jī)屬性必須服務(wù)于居住屬性
從本質(zhì)上看,住房必然同時(shí)具有兩種天然屬性,一是作為耐用消費(fèi)品的居住屬性,二是作為金融投資品的投資屬性,這兩種屬性一般同時(shí)并存且不可分割。但是,這兩種屬性存在一個(gè)主次關(guān)系。其中,居住屬性是住房的基本屬性,投資投機(jī)屬性屬于住房的派生屬性。離開了居住屬性,住房的投資屬性要么不復(fù)存在,要么只能對(duì)社會(huì)產(chǎn)生負(fù)面效應(yīng)。投資屬性作為派生屬性,必須服務(wù)于基本屬性。住房投資投機(jī),必須以節(jié)約資源、提高居民居住水平為目標(biāo)。如果派生屬性脫離了基本屬性,要么形成大量無人居住的“鬼城”,最后只能賣給投機(jī)者或單純套取銀行貸款,從而對(duì)社會(huì)資源造成極大浪費(fèi);要么把房?jī)r(jià)不斷炒高,少數(shù)人擁有大量住房,而多數(shù)人住房負(fù)擔(dān)沉重。
各級(jí)政府不僅需要提供基本住房保障,還有責(zé)任擔(dān)負(fù)維持商品住房市場(chǎng)平穩(wěn)健康運(yùn)行的重任。各地方政府應(yīng)采取有效措施保障居民合理住房需求、抑制住房投機(jī)和平抑住房?jī)r(jià)格。