住房既具有商品的屬性，又具有公共物品的屬性，這決定了國(guó)家在住房政策中，要兼而考慮經(jīng)濟(jì)發(fā)展與權(quán)利保障雙重的因素。因此，正如《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于促進(jìn)房地產(chǎn)市場(chǎng)平穩(wěn)健康發(fā)展的通知》（國(guó)辦發(fā)〔2010〕4號(hào)）文中所總結(jié)的那樣，我國(guó)現(xiàn)階段住房政策是為了“實(shí)現(xiàn)保增長(zhǎng)、擴(kuò)內(nèi)需、惠民生”的目標(biāo)，一方面要考慮維持住房產(chǎn)業(yè)的繁榮，拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，保持內(nèi)需，另一方面要避免住房市場(chǎng)過(guò)度膨脹帶來(lái)公民居住生活的侵害，進(jìn)行適當(dāng)?shù)母深A(yù)，在保障的同時(shí)還寄希望于保障房建設(shè)也能拉動(dòng)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。同一項(xiàng)手段中往往包含著多重的政策目標(biāo)。這種多元目標(biāo)指導(dǎo)下的住宅政策，如何衡量手段選擇和政策目的之間的匹配，就成為非常專業(yè)的經(jīng)濟(jì)學(xué)、社會(huì)政策研究的問(wèn)題，需要進(jìn)行嚴(yán)格的分析和評(píng)估，, 在政策設(shè)計(jì)上必須依賴專業(yè)的政策評(píng)估以實(shí)現(xiàn)專業(yè)性的經(jīng)濟(jì)目標(biāo)，在制度形成過(guò)程中必須依靠多元的利益表達(dá)機(jī)制，來(lái)賦予“目的”正當(dāng)性、合理性，并使多元的目的得到均衡的實(shí)現(xiàn)。

此外，由于住房保障無(wú)論是實(shí)物還是金錢上的補(bǔ)助，都需要花費(fèi)大量金錢，對(duì)國(guó)家財(cái)政壓力巨大，但現(xiàn)代國(guó)家已經(jīng)認(rèn)識(shí)到，社會(huì)的弱者很多是來(lái)自于現(xiàn)代資本主義經(jīng)濟(jì)制度本身的結(jié)構(gòu)性問(wèn)題，所以人們大多認(rèn)同，作為人之為人的基本尊嚴(yán)，應(yīng)通過(guò)對(duì)其他納稅人施加金錢上的負(fù)擔(dān)，來(lái)使這一部分生活弱者的權(quán)利得到保障，滿足“基本住房需要”。但是，最基本的需要之上，國(guó)家使用全體納稅人的稅收來(lái)保障一部分人權(quán)利，保障到何種程度，如何平衡納稅人的財(cái)產(chǎn)限制與被保障者的權(quán)利，以及政府權(quán)力膨脹與市場(chǎng)自由效率之間的矛盾，應(yīng)當(dāng)依靠政策形成過(guò)程的多元利益表達(dá)機(jī)制來(lái)實(shí)現(xiàn)，必須使納稅人的代表、不同層次住房保障需求人群、經(jīng)濟(jì)政策領(lǐng)域的專家等通過(guò)民主的程序來(lái)實(shí)現(xiàn)最佳的政策結(jié)果。

其實(shí)，這正是社會(huì)法治國(guó)家的基本原理所要求的。為了實(shí)現(xiàn)社會(huì)國(guó)家的目標(biāo)，國(guó)家權(quán)力往往急劇擴(kuò)張，民主制則是約束國(guó)家權(quán)力侵犯基本人權(quán)的良方。君主專制時(shí)期和社會(huì)主義國(guó)家時(shí)期，以君主權(quán)力和國(guó)家權(quán)力自上而下實(shí)現(xiàn)“全體主義式社會(huì)國(guó)家”，在實(shí)現(xiàn)全民福利的同時(shí)，也侵害了公民的自由權(quán)?，F(xiàn)代福利國(guó)家僅以憲法上的基本權(quán)、在違憲審查中對(duì)立法者形成義務(wù)的審查、以及對(duì)行政機(jī)關(guān)行政裁量的限制，難以達(dá)到真正法治的精神，而以必須配置以規(guī)范、合理、實(shí)質(zhì)的民主制來(lái)制約社會(huì)國(guó)國(guó)家權(quán)力的濫用。

具體而言，民主制原理要求制定住房保障政策的過(guò)程必須是全國(guó)公民的政治過(guò)程，而不能由國(guó)家專斷。住房保障屬于社會(huì)中弱者的少數(shù)派的利益，憲法所確立的立法程序不僅應(yīng)明確多數(shù)派的位置，而且也要保障少數(shù)派的位置。民主制的政治過(guò)程中必須留有追求多樣政治目標(biāo)的余地，不僅以多數(shù)派的政治支配為根據(jù)，而且要保障多數(shù)派少數(shù)派之間變動(dòng)的可能性。

而我國(guó)現(xiàn)今住房保障制度的形成中，權(quán)力機(jī)關(guān)的執(zhí)行機(jī)關(guān)國(guó)務(wù)院和地方各級(jí)人民政府及其建設(shè)部門起到了主導(dǎo)作用?？v觀1998年住房制度改革至今的住房保障政策的出臺(tái)，無(wú)一不是由國(guó)務(wù)院通過(guò)國(guó)務(wù)院文件的形式或通過(guò)國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議確立主要的政策方向和內(nèi)容，各地方人民政府再結(jié)合地方具體情況貫徹執(zhí)行。而國(guó)務(wù)院所主導(dǎo)的政策制定過(guò)程中，國(guó)家將房地產(chǎn)業(yè)作為重要經(jīng)濟(jì)支柱，長(zhǎng)期主導(dǎo)政策的方向，國(guó)務(wù)院的各部委中主導(dǎo)經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)的部門在政策制定中也占據(jù)更重要的位置，即使在以保障為主要方向的政策制定中，也是由住房與城鄉(xiāng)建設(shè)部負(fù)責(zé)，主持福利工作的民政部門和勞動(dòng)社會(huì)保障部門卻顯有發(fā)言權(quán)，而住房與城鄉(xiāng)建設(shè)部的職責(zé)分配中，盡管2008年《住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部主要職責(zé)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)和人員編制規(guī)定》中將承擔(dān)保障城鎮(zhèn)低收入家庭住房的責(zé)任作為首要職責(zé)，但與其承擔(dān)的城鄉(xiāng)規(guī)劃和房地產(chǎn)市場(chǎng)秩序監(jiān)管等職能相比較，住房保障所帶來(lái)的部門利益明顯要少，因此，建設(shè)部門內(nèi)部對(duì)住房保障工作可能也少有積極性。地方人民政府作為住房保障政策的制定者，土地出讓財(cái)政收入的利益和房地產(chǎn)產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)貢獻(xiàn)的利益對(duì)政策的內(nèi)容起著主導(dǎo)作用。從而，在行政機(jī)關(guān)內(nèi)部決策的前提下，平衡不同部門的發(fā)言權(quán)、加強(qiáng)住房保障機(jī)構(gòu)的利益表達(dá)機(jī)制也許是改善我國(guó)城市居民“基本住房需要以上”的住房權(quán)利的現(xiàn)實(shí)之徑。

四、結(jié)語(yǔ)

綜上所述，面對(duì)2004年以來(lái)我國(guó)住房市場(chǎng)的高度市場(chǎng)化和住房?jī)r(jià)格高漲現(xiàn)象，中央和各地方政府出臺(tái)了一系列調(diào)控政策試圖對(duì)住房市場(chǎng)進(jìn)行規(guī)制，同時(shí)強(qiáng)化了保障性住房供給的制度。然而這些政策往往由不同的行政部門分別決策，并隨著國(guó)家經(jīng)濟(jì)形勢(shì)的變化不斷調(diào)整，臨時(shí)而且分散。毫無(wú)疑問(wèn)，住房本身的商品性質(zhì)決定了對(duì)住房市場(chǎng)的干預(yù)是典型的經(jīng)濟(jì)政策選擇，而居住保障作為基本人權(quán)又賦予了其福利政策的特征，從而，國(guó)家對(duì)住房市場(chǎng)的規(guī)制，無(wú)論是消極的干預(yù)還是積極的提供，都復(fù)雜地融合了不同的政策目的，這也使政策的決策者在“綜合考慮經(jīng)濟(jì)和社會(huì)因素——基本人權(quán)法定保障”、“廣泛裁量（政策形成自由）——羈束”之間徘徊。本文試圖通過(guò)“基本生活”、“基本住房需要”的概念，打通住宅政策設(shè)計(jì)的裁量性與住房權(quán)利保障的隔閡，確立國(guó)家最低限度的保障義務(wù)，并提出政策決策過(guò)程中民主要素是解決基本住房需要以上中低收入群體住房保障問(wèn)題的根本途徑。

論國(guó)家住房保障義務(wù)的構(gòu)成_凌維慈.pdf

注釋:

本文為上海哲學(xué)社會(huì)科學(xué)規(guī)劃課題“給付行政背景下中國(guó)住房保障法律制度研究”（2011BFX008）的研究成果之一。

[1] 住宅價(jià)格的高漲以及針對(duì)低收入者公共住宅的缺乏導(dǎo)致住宅消費(fèi)的支出成為中低收入城市居民沉重的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)，并帶來(lái)了就業(yè)人員創(chuàng)造力下降、銀行不良貸款增加、耕地資源減少、乃至社會(huì)貧富差距進(jìn)一步擴(kuò)大等一系列嚴(yán)重的社會(huì)問(wèn)題。

[2] 經(jīng)濟(jì)適用房和廉租房的準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)時(shí)有調(diào)整，但標(biāo)準(zhǔn)與保障目的之間的關(guān)系并不明確。例如上海市長(zhǎng)韓正在報(bào)告市政府2010年度上半年工作情況時(shí)透露，2010年下半年上海將再次放寬廉租房住房準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)。收入標(biāo)準(zhǔn)在人均月收入960元的基礎(chǔ)上，放寬到1100元，力爭(zhēng)全年新增廉租受益家庭2.1萬(wàn)戶。

[3] 1988年《國(guó)務(wù)院住房制度改革領(lǐng)導(dǎo)小組關(guān)于在全國(guó)城鎮(zhèn)分期分批推行住房制度改革的實(shí)施方案》文件中所確立的住房制度改革目標(biāo)。

[4] 1998年國(guó)務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于進(jìn)一步深化城鎮(zhèn)住房制度改革加快住房建設(shè)的通知》中明確提出“停止住房實(shí)物分配”，至2000年，根據(jù)當(dāng)時(shí)建設(shè)部部長(zhǎng)俞正聲在國(guó)務(wù)院新聞辦公室舉辦的記者招待會(huì)上的通報(bào)，他認(rèn)為以《在京中央和國(guó)家機(jī)關(guān)進(jìn)一步深化住房制度改革實(shí)施方案》8月出臺(tái)為標(biāo)志，幾十年的住房實(shí)物分配制度被畫上了句號(hào)。

[5] 以上海為例，到2008年，根據(jù)上海統(tǒng)計(jì)局年鑒的數(shù)據(jù)，每百戶城市居民家庭房屋產(chǎn)權(quán)構(gòu)成中，盡管有37.8%的住房屬于“房改私房”，但仍有17.4%的住房為“租賃公房”。

[6] 以此體系為主線的住房保障制度以外，還有集中成片棚戶區(qū)的改造、舊住宅區(qū)綜合整治農(nóng)民工居住條件的改善等補(bǔ)充的保障措施以及未私有產(chǎn)權(quán)化的公房租賃、公積金、房產(chǎn)交易稅收等穩(wěn)定住房?jī)r(jià)格的政策同樣也具有居住保障的目的和功能。

[7] 例如2011年《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于進(jìn)一步做好房地產(chǎn)市場(chǎng)調(diào)控工作有關(guān)問(wèn)題的通知》中提出了住房限購(gòu)措施，并進(jìn)而在2012年、2013年得到強(qiáng)化。2011年1月28日，上海市和重慶市分別制定征收房產(chǎn)稅的實(shí)施細(xì)則。

[8] 參見(jiàn)2008年中國(guó)人民銀行新聞發(fā)言人對(duì)記者提問(wèn)調(diào)整貸款政策背景的回答：“當(dāng)前國(guó)際金融市場(chǎng)劇烈動(dòng)蕩，世界經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)明顯放緩，國(guó)際經(jīng)濟(jì)環(huán)境中不穩(wěn)定因素明顯增多。為應(yīng)對(duì)國(guó)際金融危機(jī)對(duì)我國(guó)可能產(chǎn)生的影響，支持?jǐn)U大內(nèi)需，提高對(duì)居民購(gòu)買普通自住房的金融服務(wù)水平，保障民生，按照黨中央、國(guó)務(wù)院的統(tǒng)一部署，人民銀行對(duì)商業(yè)性個(gè)人住房信貸政策適時(shí)進(jìn)行了調(diào)整”，登載于http://www.chinanews.com.cn/cj/kong/news/2008/10-22/1421974.shtml，2010年5月26日訪問(wèn)。

[9] 人民銀行2006年發(fā)布的信貸政策規(guī)定，從2006年6月1日起，商業(yè)銀行（含農(nóng)村合作銀行、城鄉(xiāng)信用社，下同）發(fā)放的住房貸款（不包括住房公積金貸款）首付款比例不得低于30%；二是對(duì)購(gòu)買套型建筑面積90平方米以下而且是自住房的住房貸款最低首付款比例仍執(zhí)行20%的規(guī)定。然而在2008年又將商業(yè)性個(gè)人住房貸款利率的下限擴(kuò)大為貸款基準(zhǔn)利率的0.7倍，最低首付款比例調(diào)整為20%。

[10] 中國(guó)社科院2010《房地產(chǎn)藍(lán)皮書(shū)》指出，2009年商品房?jī)r(jià)格增長(zhǎng)23.6%，商品住宅的價(jià)格增長(zhǎng)25.1%，遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)了城鎮(zhèn)居民人均可支配收入9.8%的增長(zhǎng)速度。

[11] 這一學(xué)說(shuō)來(lái)自于堀木訴訟上訴審的判決，并被若干下級(jí)審的判決所沿用，但最高法院的判例并未采用。參見(jiàn)蘆部信喜：《憲法》，林來(lái)梵、凌維慈、龍絢麗譯，北京大學(xué)出版社，2006年版，第233-234頁(yè)。

[12] 張雪蓮：《經(jīng)濟(jì)社會(huì)權(quán)利“最低核心義務(wù)”的概念分析》，《學(xué)術(shù)交流》，2009年第10期，第51頁(yè)。

[13] “基本住房需要”是“基本生活”在“住”的方面的體現(xiàn)，《城鎮(zhèn)最低收入家庭廉租住房管理辦法》第1條目的規(guī)定就提出了“為……保障城鎮(zhèn)最低收入家庭的基本住房需要”這一概念。正在立法階段的《住房保障法》的專家建議稿第1條也明確提出“滿足城鄉(xiāng)居民的基本住房需要”，確立“?；?rdquo;的原則。參見(jiàn)起草專家組成員申衛(wèi)星的訪談，登載于http://www.dinju.com/news/news_show_9754.html，2010年8月30日最后訪問(wèn)。

[14] 例如，以上海市為例，2010年剛調(diào)整的最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)是每月人均450，以三口之家計(jì)算每月每戶為900元補(bǔ)助，租賃市場(chǎng)低端的一室戶房屋，月租金也在1500元左右。

[15] 韓君玲：《我國(guó)最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)的法制現(xiàn)狀與完善》，《法學(xué)雜志》2008年第1期第93頁(yè)。

[16] 例如《青島市城市居民最低生活保障工作規(guī)定》第40條規(guī)定了分類救助的項(xiàng)目，其中第5項(xiàng)就是“對(duì)符合《青島市城鎮(zhèn)最低收入居民家庭住房保障管理辦法》規(guī)定的城市低保家庭，通過(guò)發(fā)放租金補(bǔ)貼、提供配租廉租住房和減免現(xiàn)住公房租金等方式，實(shí)施基本住房保障。”

[17] 經(jīng)濟(jì)適用房的定位在住房保障體系中的確存在問(wèn)題，經(jīng)過(guò)修正的經(jīng)濟(jì)適用房管理辦法以低收入群體為保障對(duì)象，但其采用購(gòu)買產(chǎn)權(quán)的方式，使大量真正的低收入群體無(wú)法負(fù)擔(dān)房屋價(jià)格。例如上海市經(jīng)濟(jì)適用房試點(diǎn)中出現(xiàn)購(gòu)房者難以申請(qǐng)到銀行貸款的難題，新推出的準(zhǔn)入資格提高申請(qǐng)者收入標(biāo)準(zhǔn)，將人均月可支配收入限額由試點(diǎn)的2300元放寬至2900元，人均財(cái)產(chǎn)限額由7萬(wàn)元放寬至9萬(wàn)元，有經(jīng)濟(jì)學(xué)者陳杰就指出，根據(jù)經(jīng)適房保障低收入人群住房的想法，這些家庭不應(yīng)算是受保障對(duì)象，與原始目標(biāo)有所偏離，其公平性值得商榷。其背后的問(wèn)題也在于保障“基本住房需要”的與經(jīng)濟(jì)適用住房相匹配的廉租住房準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)是否過(guò)低問(wèn)題。

[18] 2005年4月建設(shè)部等部委發(fā)布《關(guān)于做好穩(wěn)定住房?jī)r(jià)格工作的意見(jiàn)》首次提出：“為了合理引導(dǎo)住房建設(shè)與消費(fèi)，大力發(fā)展省地型住房，在規(guī)劃審批、土地供應(yīng)以及信貸、稅收等方面，對(duì)中小套型、中低價(jià)位普通住房給予優(yōu)惠政策支持。”。

[19] 2006年國(guó)務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)建設(shè)部等部門《關(guān)于調(diào)整住房供應(yīng)結(jié)構(gòu)穩(wěn)定住房?jī)r(jià)格意見(jiàn)》的通知中提出“自２００６年６月１日起，凡新審批、新開(kāi)工的商品住房建設(shè)，套型建筑面積９０平方米以下住房（含經(jīng)濟(jì)適用住房）面積所占比重，必須達(dá)到開(kāi)發(fā)建設(shè)總面積的７０％以上。直轄市、計(jì)劃單列市、省會(huì)城市因特殊情況需要調(diào)整上述比例的，必須報(bào)建設(shè)部批準(zhǔn)。”

[20] 上海市經(jīng)濟(jì)適用房準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)2009年為人均可支配收入27600元，人均財(cái)產(chǎn)70000元，2010年提高到人均可支配收入34800元，人均財(cái)產(chǎn)9萬(wàn)元，2011年又提高到人均可支配收入39800元，人均財(cái)產(chǎn)12萬(wàn)元。