美國(guó)區(qū)域霧霾管理的做法及借鑒價(jià)值

首先，美國(guó)霧霾管理?xiàng)l例既包含具體的污染控制目標(biāo)，又有實(shí)現(xiàn)這些目標(biāo)的詳細(xì)的政策措施，每一項(xiàng)條款都界定清晰，可操作性很強(qiáng)。例如，對(duì)于BART要求，條例將所有技術(shù)歸為26大類，各項(xiàng)主要指標(biāo)都列示得非常清楚。相比之下，“大氣十條”更多是綱領(lǐng)性、方向性的政策。在實(shí)際工作中，國(guó)家環(huán)保部或相關(guān)部門(mén)應(yīng)當(dāng)監(jiān)督各地區(qū)制定出符合地域特點(diǎn)的實(shí)施細(xì)則，并向全社會(huì)公開(kāi)，以保障目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

第二，美國(guó)EPA在實(shí)施區(qū)域霧霾管理中注重?cái)?shù)據(jù)監(jiān)測(cè)、定量化分析和效果評(píng)估。例如，EPA曾要求各州于2008年1月前制定切實(shí)可行的霧霾管理實(shí)施方案。2009年1月，EPA對(duì)各州的方案和初步成效做了系統(tǒng)性核查，對(duì)于在規(guī)定期限內(nèi)未能完成方案的各州給予強(qiáng)制性管理，并提供各種技術(shù)支持。而且，在實(shí)施BART排放控制過(guò)程中，EPA重視監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)，運(yùn)用綜合規(guī)劃模型對(duì)電力行業(yè)針對(duì)二氧化硫和氮氧化物的污染控制政策做了定量化分析，及時(shí)評(píng)估政策效果。

中國(guó)在實(shí)施“大氣十條”過(guò)程中也應(yīng)重視定量化的分析與效果評(píng)價(jià)，衡量是否實(shí)現(xiàn)了預(yù)期的政策目標(biāo)；而且，在實(shí)施環(huán)節(jié)也要有定期的信息反饋，以修訂不符合發(fā)展現(xiàn)狀的政策。例如，建立污染源排放清單，定量分析大氣污染物排放的地域和部門(mén)特征，研究產(chǎn)生PM2.5的排放源，掌握各類污染排放源的貢獻(xiàn)比例。同時(shí)，加強(qiáng)新排放源研究評(píng)估，如燃油含硫量偏高、餐飲煙氣排放揮發(fā)性有機(jī)化合物等都對(duì)PM2.5 有不可忽略的貢獻(xiàn)，需要加強(qiáng)監(jiān)測(cè)和評(píng)估，確定源頭后才能制定應(yīng)對(duì)措施，取得事半功倍的效果。

第三，強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)和經(jīng)濟(jì)激勵(lì)措施并用，是現(xiàn)階段美國(guó)環(huán)境政策的重要特征。美國(guó)EPA基于《清潔空氣法》于1999年提出了區(qū)域霧霾管理?xiàng)l例，于2005年提出了利用排放交易項(xiàng)目來(lái)配合BART排放控制措施，應(yīng)用靈活、多樣化的手段來(lái)改善空氣質(zhì)量?？梢钥闯?，美國(guó)的環(huán)境保護(hù)政策經(jīng)歷了由強(qiáng)制性措施逐步轉(zhuǎn)向由市場(chǎng)手段和行政措施并用的歷程。鑒于污染防治問(wèn)題的復(fù)雜性，中國(guó)在實(shí)施空氣質(zhì)量管理時(shí)要因地制宜，在市場(chǎng)化程度高的地區(qū)可探索施行污染聯(lián)控政策，以達(dá)到區(qū)域減排目標(biāo)。

第四，美國(guó)EPA在政策制定和實(shí)施中重視公眾意見(jiàn)和企業(yè)的參與度。在制定BART標(biāo)準(zhǔn)（即排放源覆蓋范圍）時(shí)，EPA先后舉行了兩次大規(guī)模聽(tīng)證會(huì)來(lái)吸納公眾建議。一些州政府部門(mén)還為企業(yè)提供免費(fèi)的能耗審計(jì)與能效提高方案。雖然中美在決策機(jī)制上存在差異，但利益相關(guān)方參與的重要性毋庸置疑，而且被越來(lái)越多的中國(guó)官員和專家所認(rèn)可。因此，設(shè)計(jì)為國(guó)內(nèi)企業(yè)、公眾所接受的參與渠道尤為重要。例如，政府利用監(jiān)測(cè)與核查數(shù)據(jù)，為企業(yè)提供污染減排和技術(shù)改造方案，并視情況提供資金支持，改變以往政府環(huán)保部門(mén)與企業(yè)對(duì)立的局面，使政府、企業(yè)、公眾之間形成合力，尋求共贏策略，來(lái)改善空氣質(zhì)量。

最后，美國(guó)EPA 注重各州之間的協(xié)調(diào)管理，以解決跨州的區(qū)域空氣污染問(wèn)題。以氮氧化物管理為例，處于下風(fēng)向的州可以向聯(lián)邦EPA 提出管理要求，EPA 將據(jù)此針對(duì)處于上風(fēng)向的各州制定污染物排放限額和濃度標(biāo)準(zhǔn)，以改善區(qū)域環(huán)境質(zhì)量。“大氣十條”中提出了要建立區(qū)域協(xié)作機(jī)制，該措施應(yīng)進(jìn)一步細(xì)化，首先建立有效的對(duì)話與協(xié)商機(jī)制，制定和實(shí)施污染聯(lián)控政策，以達(dá)到區(qū)域的減排目標(biāo)。

綜上所述，美國(guó)區(qū)域霧霾管理的經(jīng)驗(yàn)對(duì)于中國(guó)空氣質(zhì)量管理具有借鑒意義。與此同時(shí)，我們更要結(jié)合國(guó)情來(lái)設(shè)計(jì)、實(shí)施和改進(jìn)污染防控政策，在保障經(jīng)濟(jì)持續(xù)發(fā)展的同時(shí)，逐步改善空氣質(zhì)量，探索出一條經(jīng)濟(jì)與環(huán)境共贏的道路。■ ?

作者于卿嬋為全球環(huán)境研究所能源與氣候變化項(xiàng)目官員，Zach Friedman為美國(guó)氣候戰(zhàn)略中心專家