【摘要】優(yōu)化區(qū)域經(jīng)濟布局保障高質(zhì)量發(fā)展和高水平安全，要明晰區(qū)域發(fā)展差距的動態(tài)演變及其驅(qū)動因素，在此基礎上通過要素流動、統(tǒng)一市場建設、財政轉移支付等舉措縮小差距。具體而言，要優(yōu)化“3＋N”主體功能分區(qū)體系，推動功能區(qū)動態(tài)調(diào)整與復合功能協(xié)同，并強化沿海地區(qū)作為經(jīng)濟增長極的引領作用，促進京津冀、長三角、粵港澳大灣區(qū)等區(qū)域科創(chuàng)產(chǎn)業(yè)融合。此外，通過培育都市圈同城化發(fā)展、打造省際交界地區(qū)新增長極、重構地方競爭機制、增強次區(qū)域韌性等路徑，構建更均衡、安全的空間格局。

【關鍵詞】區(qū)域經(jīng)濟布局 高質(zhì)量發(fā)展 高水平安全 區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展 主體功能區(qū)

【中圖分類號】F127 【文獻標識碼】A

【DOI】10.16619/j.cnki.rmltxsqy.2025.04.002

【作者簡介】劉云中， 國務院發(fā)展研究中心發(fā)展戰(zhàn)略和區(qū)域經(jīng)濟研究部研究員、研究室主任。研究方向為經(jīng)濟發(fā)展、區(qū)域經(jīng)濟和城市經(jīng)濟。主要論文有《改革開放以來我國區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略的邏輯演進》《發(fā)展區(qū)域經(jīng)濟增長極的國際經(jīng)驗》《我國縣級城市的發(fā)展模式研究》《“絲綢之路經(jīng)濟帶”建設的戰(zhàn)略構想》《基于要素流動、區(qū)域協(xié)調(diào)視角的最優(yōu)政策區(qū)域選擇研究》等。

推動區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展是國家的重要戰(zhàn)略，需要充分發(fā)揮各地區(qū)比較優(yōu)勢，優(yōu)化重大生產(chǎn)力布局，建設“更高水平、更有效率、更加公平、更可持續(xù)、更為安全”的區(qū)域發(fā)展格局，保障高質(zhì)量發(fā)展和高水平安全。更高水平，是指新時代的區(qū)域發(fā)展不是低水平均衡，而是一種高水平的全面協(xié)調(diào)；更有效率，是指充分發(fā)揮有效市場和有為政府的合力，鼓勵創(chuàng)新，優(yōu)化資源配置，形成基于區(qū)域比較優(yōu)勢的多樣化發(fā)展路徑，提升整體經(jīng)濟效率，在實現(xiàn)高效率的過程中全方位推進區(qū)域發(fā)展；更加公平，是指賦予各地區(qū)平等的發(fā)展機會和權益，更加強調(diào)公共資源均衡配置和發(fā)展成果共享，加快實現(xiàn)基本公共服務均等化和居民收入均衡化，逐步縮小區(qū)域差距；更可持續(xù)，是指堅持生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展，促進各地區(qū)人與自然和諧共生，推動人口、經(jīng)濟發(fā)展與資源環(huán)境承載能力相適應，實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展；更為安全，是指強化區(qū)域安全機制，應對地緣政治風險，能夠有效地維護國家經(jīng)濟安全、社會安全和環(huán)境安全。

縮小區(qū)域發(fā)展差距

中國經(jīng)濟的空間分布呈現(xiàn)顯著的地帶性特征，最典型的是東中西部之間因自然地理條件差異而形成的經(jīng)濟發(fā)展梯度。衡量區(qū)域經(jīng)濟差異的指標很多，包括人均GDP絕對水平的差距，也包括其離散程度的相對差距。大量研究表明，改革開放以來中國區(qū)域發(fā)展水平的相對差距經(jīng)歷了“縮小-擴大-縮小-小幅擴大”的波動過程（張紅梅等，2019；安樹偉等，2023）。雖然我國南北方的經(jīng)濟發(fā)展差異并沒有東西部那么大——如按照安樹偉等（2023）的計算，2021年，南北方人均GDP比值為1.25∶1，而東西部之間差距為1.67∶1，但近年來，南北經(jīng)濟發(fā)展的差異擴大逐步取代過去的東西部差距，成為研究的新焦點（王家庭等，2023）。從地區(qū)生產(chǎn)總值看，“十四五”以來，南北方差距有趨穩(wěn)傾向，2008～2020年，北方地區(qū)在全國GDP的占比從40.6%持續(xù)下降至35.1%，2020～2023年各年占比分別為35.1%、35.2%、35.4%、35.1%。從人均GDP看，“十四五”以來，北方地區(qū)人均GDP維持在南方地區(qū)人均水平的80%左右，2023年北方是南方的80.4%。從居民收入看，2020年南北方人均可支配收入差距相對穩(wěn)定，2020年北方地區(qū)下降至南方地區(qū)的85.7%，2023年略微下降至84.5%。[1]

顯然，自然稟賦、要素流動、市場需求和區(qū)域政策均會影響中國的區(qū)域發(fā)展差距，而“條件收斂”理論為分析此類差異提供了經(jīng)典框架（Barro, 1997; 2004）。人均產(chǎn)出增長率隨初始人均產(chǎn)出水平的上升而下降，隨穩(wěn)態(tài)值的上升而上升，并與初始水平同穩(wěn)態(tài)值的差距正相關。其中穩(wěn)態(tài)值（目標值）由一系列決策變量和環(huán)境變量所決定，私人的決策變量包括儲蓄率、閑暇以及出生率等，政府的決策變量包括稅率、政府開支等，環(huán)境變量則包括貿(mào)易規(guī)則、市場化水平、執(zhí)法環(huán)境等。學界對國內(nèi)區(qū)域發(fā)展差距的類似收斂性分析不勝枚舉，也曾提出了縮小區(qū)域發(fā)展差距的對策措施（許召元等，2006）。在南北差距逐步成為焦點話題的情形下，[2]地域文化對區(qū)域發(fā)展的影響也日益受到關注，例如，有學者提出，儒家文化沿著地域文化與非正式制度影響創(chuàng)新生態(tài)和營商環(huán)境的作用路徑，進而對區(qū)域發(fā)展差距產(chǎn)生影響（黃少安等，2023）。

政府行為尤其是地方政府的行為差異會導致本地的效率差異（Acemoglu and Melissa, 2010）。長期以來，人們習慣于用制度差異來解釋國家間的收入差異，認為制度是國家性的，卻很少用其解釋國內(nèi)的區(qū)域差異。實際上，一國內(nèi)部的體制因素同樣具有巨大差異。但是，精準量化地方政府對區(qū)域差距的影響仍面臨挑戰(zhàn)。通常用來表示地方政府行為的代理變量，如財政支出、稅率等，并不能充分刻畫地方政府的行為，因此有待研究的內(nèi)容還有很多。因此，從政策實踐的角度，縮小區(qū)域發(fā)展差距既需要加強國內(nèi)外通行的做法，如鼓勵要素流動、建立統(tǒng)一大市場、加強財政轉移支付的支持作用等；也需要加強具有中國特色的做法，如東西部、南北方之間的對口援助以及央企與地方的合作，強化中國區(qū)域經(jīng)濟的共享特性。

優(yōu)化區(qū)域主體功能

優(yōu)化區(qū)域主體功能是促進區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的重要措施。2006年國家“十一五”規(guī)劃要求編制全國主體功能區(qū)規(guī)劃，明確主體功能區(qū)的范圍、功能定位、發(fā)展方向和區(qū)域政策，把全國國土空間分為優(yōu)化開發(fā)、重點開發(fā)、限制開發(fā)、禁止開發(fā)四類主體功能區(qū)?！度珖黧w功能區(qū)規(guī)劃》于2010年發(fā)布，2017年中共中央、國務院印發(fā)《關于完善主體功能區(qū)戰(zhàn)略和制度的若干意見》，2024年自然資源部發(fā)布《主體功能區(qū)優(yōu)化完善技術指南》，在農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)、重點生態(tài)功能區(qū)、城市化地區(qū)三類主體功能區(qū)基礎上，統(tǒng)籌能源安全、文化傳承、邊疆安全等空間安排，疊加劃定能源資源富集區(qū)、邊境地區(qū)、歷史文化資源富集區(qū)等其他功能區(qū)，形成了“3＋N”的主體功能分區(qū)體系。

主體功能區(qū)戰(zhàn)略的科學基礎與地域功能理論密切相關。地域功能是指各個地域單元，在國土空間某個整體范圍內(nèi)（如市域、省域、國域），按照實現(xiàn)某一個目標（如全面建成社會主義現(xiàn)代化強國、實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展、繪制一幅美麗中國藍圖等目標）的要求，所發(fā)揮的作用、所扮演的角色，而主體功能區(qū)戰(zhàn)略以及空間規(guī)劃則是對不同的地域功能在空間上進行合理優(yōu)化配置（樊杰，2007；樊杰等，2023）。隨著地域功能的動態(tài)演化以及國家構建新發(fā)展格局的要求，在主體功能區(qū)建設上需要高度關注三個方面的事項。

第一是主體功能的變化以及對復合功能的綜合考慮。從建設全國統(tǒng)一大市場、構建新發(fā)展格局的新要求出發(fā)，主體功能區(qū)應由強調(diào)區(qū)域特色主體功能分工向以特色主體功能分工為基礎轉變，促進要素流動和區(qū)域一體化轉型升級，統(tǒng)籌各類功能區(qū)，實現(xiàn)經(jīng)濟-生態(tài)-社會效益同步提升、縮小地區(qū)間發(fā)展水平差距。應豐富城市化地區(qū)和農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)的功能。城市化地區(qū)由以往大規(guī)模人口集聚和工業(yè)化地區(qū)的功能定位，調(diào)整為科技創(chuàng)新資源高度集聚、新質(zhì)生產(chǎn)力和新型工業(yè)化重點布局、更多履行科技創(chuàng)新策源地和新質(zhì)生產(chǎn)力發(fā)展高地的功能定位。農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)的定位應順應大眾消費結構升級和大食物觀的變化規(guī)律，由以往重點強調(diào)糧食安全生產(chǎn)和保障基地建設的功能定位，調(diào)整為農(nóng)林牧漁等農(nóng)產(chǎn)品規(guī)模化、商品化生產(chǎn)地區(qū)。

第二是做好不同空間尺度的連接?！度珖黧w功能區(qū)規(guī)劃》提出，主體功能區(qū)規(guī)劃主要適用于全國和省域大空間尺度，此后的省級主體功能區(qū)規(guī)劃確定了縣域的主體功能，但并未細化到更基層的空間單元，例如鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級的行政單元確立覆蓋全域的主體功能。在當前空間信息采集分析技術快速進步和治理精細化的形勢下，應在“3＋N”主體功能分區(qū)框架下，承接上一級空間單元主體功能的要求，向更基層的空間單元確立主體功能，并配套相應的支持政策。

第三是主體功能區(qū)空間布局的優(yōu)化。實施主體功能區(qū)戰(zhàn)略以來，“兩橫三縱”的城市化發(fā)展格局、“七區(qū)二十三帶”的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)格局以及“兩屏三帶”的生態(tài)安全格局基本形成。在堅持主體功能區(qū)戰(zhàn)略基本格局的前提下，應優(yōu)化主體功能區(qū)布局，鞏固農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)格局，筑牢重點生態(tài)功能區(qū)格局，完善以“兩橫三縱”、19個城市群和若干都市圈為骨架的城市化地區(qū)格局，充分發(fā)揮主體功能區(qū)建設對區(qū)域發(fā)展的戰(zhàn)略性和基礎性作用。

發(fā)揮沿海地區(qū)的動力源作用

沿海地區(qū)是國家區(qū)域重大戰(zhàn)略多重疊合地區(qū)，京津冀協(xié)同發(fā)展、粵港澳大灣區(qū)建設、長三角區(qū)域一體化發(fā)展、長江經(jīng)濟帶發(fā)展、黃河流域生態(tài)保護和高質(zhì)量發(fā)展、海南全面深化改革開放等“3＋2＋1”六大區(qū)域戰(zhàn)略對高質(zhì)量發(fā)展發(fā)揮了引領作用。其中，京津冀、長三角、粵港澳大灣區(qū)再加上山東、福建、遼寧三省2023年的GDP占全國GDP的57.6%。國家戰(zhàn)略的多重疊合不是戰(zhàn)略的簡單堆積，而是通過多個戰(zhàn)略疊加提高戰(zhàn)略的系統(tǒng)性、協(xié)調(diào)性，推動資源的高效配置，從而進一步增強沿海地區(qū)經(jīng)濟增長極的帶動作用。

沿海地區(qū)要瞄準國際經(jīng)濟技術前沿、增強國際競爭力和國際影響力。京津冀協(xié)同發(fā)展、粵港澳大灣區(qū)建設、長三角區(qū)域一體化發(fā)展自戰(zhàn)略實施之初，其重要定位均是建設具有國際競爭力的世界級城市群。而海南自由貿(mào)易港則是對標國際高水平經(jīng)貿(mào)規(guī)則，聚焦貿(mào)易投資自由化便利化，將海南自由貿(mào)易港打造成為引領我國新時代對外開放的重要門戶，力爭到21世紀中葉，全面建成具有較強國際影響力的高水平自由貿(mào)易港。

京津冀、長三角、粵港澳大灣區(qū)是我國科教資源最為密集的地區(qū)，各自具有顯著的特點和優(yōu)勢。京津冀擁有懷柔綜合性國家科學中心，集中了最多的國家級科研機構和實驗室；長三角地區(qū)擁有上海張江、安徽合肥兩個綜合性國家科學中心，以及眾多國家大科學裝置和國家級實驗室；粵港澳大灣區(qū)擁有粵港澳大灣區(qū)國家技術創(chuàng)新中心、大灣區(qū)量子科學中心，在生物醫(yī)藥、新材料、新能源、信息技術等領域具有很強的研發(fā)實力。要聚焦沿海城市群、重點都市圈和資源富集地做強制造業(yè)基地，引領新質(zhì)生產(chǎn)力向城市群都市圈集中布局，將環(huán)渤海、長三角、粵港澳大灣區(qū)作為產(chǎn)業(yè)升級的核心載體，發(fā)揮高知人群集聚的優(yōu)勢，培育創(chuàng)新發(fā)展的引擎，大力發(fā)展高科技產(chǎn)業(yè)，促進東部地區(qū)三大區(qū)域重大戰(zhàn)略的科創(chuàng)產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展，大幅提升國家在科技經(jīng)濟領域的國際影響力。同時，發(fā)揮新型舉國體制優(yōu)勢，整合沿海地區(qū)的發(fā)改、科技、工信、國資、教育等部門力量，瞄準芯片、軟件、材料等卡脖子環(huán)節(jié)，面向未來產(chǎn)業(yè)，制定任務清單，確定龍頭企業(yè)、重點實驗室和攻堅方向，做到方向明確、方案可行，全方位配套人才、資金、國際交流與合作等有關政策，并建立各層級、各領域常態(tài)化的交流協(xié)作機制，推動科技成果轉化和區(qū)域創(chuàng)新合作。

發(fā)揮粵港澳大灣區(qū)、海南自由貿(mào)易港、北部灣地區(qū)的區(qū)位優(yōu)勢、政策優(yōu)勢，加強粵港澳大灣區(qū)與北部灣地區(qū)之間的產(chǎn)業(yè)合作、設施互聯(lián)和戰(zhàn)略互動，提升戰(zhàn)略地位，增強區(qū)域?qū)嵙?，形成粵港澳大灣區(qū)-海南自由貿(mào)易港-北部灣地區(qū)-東盟地區(qū)之間產(chǎn)業(yè)轉移國際合作布局，共同打造中國“灣區(qū)”合作發(fā)展典范。

讓都市圈發(fā)揮更大作用

城市群和都市圈是城鎮(zhèn)化的主要空間形態(tài)，構建和發(fā)展都市圈是推動超大特大城市加快轉變發(fā)展方式的主要措施。目前學術界對于都市圈的界定依然存在諸多爭議和探討。國外對都市圈的空間范圍界定通常依賴于通勤指標，而國內(nèi)缺乏對通勤指標的統(tǒng)計，且直接準確表征地域功能聯(lián)系的其他指標數(shù)據(jù)也較為匱乏，因此可采用以人口數(shù)據(jù)為基礎、以縣為基本空間單元的間接方法進行界定。這種方法既避免了對通勤等聯(lián)系數(shù)據(jù)的過度依賴，也能夠較好地反映外圍地區(qū)自下而上的鄉(xiāng)村城鎮(zhèn)化過程，是符合中國現(xiàn)實的合理方法。使用2020年第七次全國人口普查數(shù)據(jù)，按照確定具備都市圈中心城市規(guī)模實力的城市、都市圈中心城市的空間范圍、都市圈外圍地區(qū)的空間范圍以及結合實際情況進行空間范圍控制和調(diào)整的四步劃分法，對中國都市圈進行間接意義上的識別與界定，最終界定得到全國32個都市圈，東部、中部、西部及東北地區(qū)分別有15個、6個、7個和4個都市圈（劉云中、劉嘉杰，2020、2023）。

優(yōu)化城鎮(zhèn)空間結構，要加大力度推行都市圈同城化發(fā)展。按照通勤便捷高效、產(chǎn)業(yè)梯次配套、生活便利共享的目標培育一批同城化程度高的現(xiàn)代化都市圈，引導大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展、集約緊湊布局。加強都市圈交通設施建設和管理，推動干線鐵路、城際鐵路、市域（郊）鐵路、城市軌道交通“四網(wǎng)融合”發(fā)展，實現(xiàn)“零距離”換乘和一體化服務，提升城際通勤效率，為都市圈同城化打下堅實的硬件基礎。順應產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)律、推動中心城市與周邊城市形成“總部＋基地”“研發(fā)＋生產(chǎn)”“生產(chǎn)＋服務”的協(xié)作，構建中心至外圍梯次分布、鏈式配套的產(chǎn)業(yè)格局。加快公共服務共建共享和市場一體化建設，有序疏解超大特大城市過度集中的高等教育和優(yōu)質(zhì)醫(yī)療資源，與周邊城市開展優(yōu)質(zhì)中小學、三級醫(yī)院等多模式合作辦學辦醫(yī)，為都市圈同城化創(chuàng)造良好的人文環(huán)境。

更好發(fā)揮都市圈作用，要縮小社會保障差距，加快城鄉(xiāng)區(qū)域融合發(fā)展。在社會保障方面，城鄉(xiāng)區(qū)域間的統(tǒng)籌機制基本完善，2014年國務院印發(fā)的《關于建立統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險制度的意見》，標志著我國統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保障體系正式建立。2016年國務院印發(fā)的《關于整合城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)療保險制度的意見》，實現(xiàn)了城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)療保險的制度融合。與此同時，社會保障水平在城鄉(xiāng)區(qū)域以及保障類型適用方面仍然存在較大差異，就全國平均水平而言，2023年城鄉(xiāng)居民的人均基本養(yǎng)老金與城鎮(zhèn)職工的人均基本養(yǎng)老金差距明顯，前者僅為后者的5.7%，也就是有17倍的差距。據(jù)估算，2023年參加城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險的5.45億人中，只有約1億人為城鎮(zhèn)居民，4.45億人為農(nóng)村居民，農(nóng)村居民占參加城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險人數(shù)的比重為81.7%，城鎮(zhèn)居民的比重僅為18.3%（劉云中，2024）。未來，城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老的實際保障水平差異會演化為保障種類即城鎮(zhèn)職工和城鄉(xiāng)居民基本保障之間的差異，因此迫切需要縮小保障水平的差距，更好地促進城鄉(xiāng)區(qū)域融合，降低要素流動成本。

把有條件的省際交界地區(qū)打造成新的區(qū)域增長極

我國的省際交界地區(qū)一直是發(fā)展的難點地區(qū)。在自然地理條件方面，省際交界地區(qū)往往位于山地、丘陵或高原等復雜地形區(qū)域，開發(fā)難度較大，基礎設施建設成本高；在行政管理方面，省際交界地區(qū)受到行政區(qū)劃限制，容易出現(xiàn)政策、資源、市場的分割和碎片化，難以形成有競爭力的產(chǎn)業(yè)鏈條；在交通區(qū)位方面，省際交界地區(qū)距離中心城市或經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)較遠，通常較難獲得中心城市的輻射帶動，而本地的資源和人才向中心城市流動較多。省際交界地區(qū)的發(fā)展也一直是國家區(qū)域政策的重要關注點，2018年中共中央、國務院發(fā)布了《關于建立更加有效的區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展新機制的意見》，明確提出加強省際交界地區(qū)合作，建立健全跨省城市政府間聯(lián)席會議制度，完善省際會商機制。經(jīng)過多年的努力，省際交界地區(qū)的發(fā)展條件發(fā)生了顯著的變化。一方面，在交通基礎設施和數(shù)字基礎設施建設上取得了顯著進展，包括高速公路、鐵路、航空、寬帶網(wǎng)絡、數(shù)據(jù)中心等在內(nèi)的多種設施的完善，提高了省際交界地區(qū)的便利性和通達性，同時，便捷地接入數(shù)字基礎設施為這些地區(qū)的轉型發(fā)展提供了有力支撐。另一方面，隨著省域內(nèi)中心城市經(jīng)濟實力的增強，原來處于經(jīng)濟吸引力斷裂點位置的省際交界地區(qū)，可能成為多個中心城市輻射帶動的交叉重疊地區(qū)，匯聚多重優(yōu)勢。在實踐中也可以看到，部分省份推行了省域副中心城市的模式，如河南的南陽、江西的贛州、湖南的衡陽等，通過推動除省會城市之外的城市發(fā)展，帶動省域經(jīng)濟的協(xié)同發(fā)展，這也為省際交界地區(qū)的發(fā)展帶來了機遇。因此，非常有必要把有條件的省際交界地區(qū)打造成新的區(qū)域增長極，積累省際合作經(jīng)驗，促進經(jīng)濟發(fā)展，提高區(qū)域發(fā)展的平衡性、協(xié)調(diào)性和包容性。以兩個具體的省際交界地區(qū)發(fā)展為例。

一是粵湘贛交界地區(qū)?；浵孚M三省交界的韶關、贛州、郴州三市2023年的國內(nèi)生產(chǎn)總值近萬億元，面積約7.6萬平方公里。這一地區(qū)關鍵戰(zhàn)略資源豐富，江西離子型稀土資源儲量占全國同類稀土資源保有儲量的60%以上，而贛州儲量就占江西全省90%以上；郴州是“中國有色金屬之鄉(xiāng)”，白銀產(chǎn)量全國第一；韶關凡口鉛鋅礦是我國乃至亞洲已探明地質(zhì)儲量和鉛鋅精礦生產(chǎn)量最大礦山之一。三市都是國家老工業(yè)城市，制造業(yè)基礎較好，又都是全國革命老區(qū)振興發(fā)展的重要地區(qū)，客家文化、嶺南文化、湖湘文化等積淀深厚，文脈相通?？梢曰浵孚M三省交界的韶關、贛州、郴州為空間載體構建跨省級行政區(qū)合作區(qū)，打造新的區(qū)域增長極。二是蘇魯豫皖交界區(qū)域。這主要包括徐州、棗莊、濟寧、菏澤、商丘、亳州、淮北、宿州等八個地級市，面積超過7萬平方千米，2023年地區(qū)生產(chǎn)總值達到3萬億元。蘇魯豫皖交界區(qū)域受多個區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略覆蓋，疊加效應強，可深度融入長三角一體化發(fā)展、中部崛起、中原城市群等國家區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略。位于蘇魯豫皖交界區(qū)域的各市有豐富的歷史文化資源，如徐州是楚漢文化的中心，濟寧是孔孟之鄉(xiāng)、儒家文化的發(fā)祥地，商丘擁有豐富的漢代文化、古城文化和紅色文化，菏澤是“牡丹之都”。蘇魯豫皖交界區(qū)域的重要產(chǎn)業(yè)如煤炭、化工、紡織、機械等，在其轉型升級過程中，也需要加強區(qū)域內(nèi)各城市的協(xié)同。可積極推動蘇魯豫皖交界區(qū)域城市間的合作，建成新的區(qū)域增長極。

省際交界地區(qū)的發(fā)展需要細致的政策設計。首先，要探索完善區(qū)域產(chǎn)業(yè)合作機制，可以推廣借鑒廣東等省份在省內(nèi)不同城市共建產(chǎn)業(yè)園的經(jīng)驗做法，同時在較為發(fā)達和不夠發(fā)達的城市共建產(chǎn)業(yè)園區(qū)，按照協(xié)商比例分享稅收和產(chǎn)值，鼓勵產(chǎn)業(yè)轉出地和承接地合作共建園區(qū)的新路徑。其次，要著力推動交界區(qū)域要素市場一體化，推動交界區(qū)域高質(zhì)量發(fā)展，建立統(tǒng)一高效、優(yōu)勢互補的要素市場，如人才的資格互認、發(fā)展規(guī)劃和空間規(guī)劃的省際協(xié)調(diào)等。最后，對省際交界地區(qū)的發(fā)展提供財政金融等政策支持，如設立財政專項支持資金以及省際交界區(qū)域合作發(fā)展種子基金等。

建立良性的地區(qū)競爭機制

地區(qū)競爭機制被認為是中國經(jīng)濟高速增長的重要動力源泉（張五常，2017；科斯和王寧，2013）。事實上，這一機制并非事先設計，而是當市場經(jīng)濟大潮涌來后，因政府角色逐步演變而出現(xiàn)，如果說企業(yè)家是生產(chǎn)要素的組合者，地方政府則是生產(chǎn)要素平臺的搭建者。地方政府通過加強基礎設施建設、提供公共服務、改善投資環(huán)境，吸引生產(chǎn)要素到本地聚集并優(yōu)化配置，以帶動本地經(jīng)濟總量、就業(yè)、財政收入等增長，即所謂的“政府搭臺、企業(yè)唱戲”。而中央政府按照不同時期的情況設定目標，調(diào)整中央和地方政府間的財權事權關系，從而滿足參與者的參與約束和激勵約束，這被視為政府間財政關系能夠推動經(jīng)濟增長的重要原因（呂冰洋、胡深，2024）。

當中國經(jīng)濟從高速增長轉入高質(zhì)量發(fā)展階段后，需要重構地方競爭機制以促進高質(zhì)量發(fā)展。實現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展，既包含一個意愿問題，即想不想的問題，還包含一個能力問題，即會不會的問題。推動高質(zhì)量發(fā)展的能力、辦法或模式從哪里來？頂層設計的關鍵在于“指方向、劃底線”，說清楚大的方向、目標，什么事情能做，什么事情不能做，什么樣的局面要避免。在此前提下，究竟什么樣的辦法符合實際，能夠有效推動高質(zhì)量發(fā)展，這不是事先計劃好的，不是坐在辦公室里想出來的，而是源于市場經(jīng)濟一線的探索、試錯、比較、競爭。因此，仍然需要強調(diào)地方競爭機制的重要性。與高速增長期相比，地方競爭的內(nèi)容也有調(diào)整，包括促進產(chǎn)業(yè)轉型升級的營商環(huán)境的競爭，培育創(chuàng)新環(huán)境、聚集創(chuàng)新資源、成為區(qū)域創(chuàng)新中心和創(chuàng)新型城市的競爭，吸引中高級生產(chǎn)要素、形成不同類型勞動者合理分工結構的競爭，搭建具有創(chuàng)造性、包容性、穩(wěn)定性內(nèi)在一致的社會治理方式等。當前，地方政府受到的約束發(fā)生了很大變化，如地方財政收入結構的變化，土地出讓金收入減少、土地財政依賴度降低，一般性財政收入尤其是工商企業(yè)稅收和個人所得稅等稅收收入的重要性提高，同時對財政轉移支付的依賴度提高，等等。這意味著地方政府發(fā)展產(chǎn)業(yè)、提升競爭力的壓力和動力都在上升。而伴隨《公平競爭審查條例》的實施，地方政府過去慣常使用的補貼、優(yōu)惠等措施面臨著更加嚴格的審查。

建設能力強、意愿足、易監(jiān)督的區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展機構應把握好以下兩個方面。中央層面的區(qū)域協(xié)調(diào)機構負責制定國家戰(zhàn)略和政策，統(tǒng)籌跨部門、跨區(qū)域的合作，并對政策實施情況進行監(jiān)督。省級區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展機構負責根據(jù)國家級政策和規(guī)劃，制定省級的區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展具體方案，協(xié)調(diào)省內(nèi)各地市的發(fā)展工作，解決省內(nèi)跨區(qū)域的協(xié)調(diào)問題，促進省內(nèi)區(qū)域的均衡發(fā)展。深化財稅改革，保障穩(wěn)健的地方財政，優(yōu)化地方稅收體系，賦予地方更多的主體稅種權限，如部分消費稅和環(huán)境保護稅，建立穩(wěn)定、可持續(xù)的地方稅收收入體系，增強地方財政能力，同時完善中央與地方的稅收分享機制，動態(tài)調(diào)整稅收分享比例。

增強次區(qū)域韌性，構筑空間安全格局

在未來一段時間內(nèi)，國際環(huán)境和經(jīng)濟發(fā)展不確定性加大，我國區(qū)域經(jīng)濟結構日益多元和復雜，需要建設戰(zhàn)略腹地、做好產(chǎn)業(yè)備份和區(qū)域風險管控。理論上，這要求明確何謂安全的區(qū)域空間格局，如何科學表達復雜結構下的區(qū)域發(fā)展韌性。這涉及多個維度，如經(jīng)濟結構、社會結構、生態(tài)系統(tǒng)等，需要構建包含多個要素的評估區(qū)域發(fā)展韌性的指標體系，開發(fā)適用于復雜經(jīng)濟結構的區(qū)域經(jīng)濟持續(xù)增長測度方法。區(qū)域經(jīng)濟韌性的相關文獻表明，雖然現(xiàn)在已經(jīng)有可以較為清晰地描述區(qū)域在受到貿(mào)易、自然災害以及重大疫情等多種沖擊后靜態(tài)表現(xiàn)的觀察指標，但區(qū)域經(jīng)濟韌性可能仍然是待討論且含混的詞語（Arcidiacono, 2023）。

區(qū)域經(jīng)濟安全有兩個視角，第一個是單區(qū)域的經(jīng)濟社會恢復能力，也就是單個區(qū)域經(jīng)濟的韌性，這主要是與區(qū)域自身的經(jīng)濟社會結構密切相關；第二是區(qū)域經(jīng)濟網(wǎng)絡的韌性，這就需要在復雜網(wǎng)絡的條件下，利用大數(shù)據(jù)、復雜網(wǎng)絡、系統(tǒng)修復等多種方法模擬復雜網(wǎng)絡受到?jīng)_擊后的反應。我國地域廣闊、區(qū)域差異較大，是典型的多中心網(wǎng)絡化空間結構，區(qū)域經(jīng)濟安全的兩個視角都不可或缺。需要從理論和實證上更加精準地分析我國未來區(qū)域和城鎮(zhèn)空間的韌性，避免局部風險引發(fā)系統(tǒng)性危機，從而更好地推進我國戰(zhàn)略腹地和戰(zhàn)略空間的建設與調(diào)整。

在多層次的空間結構中構建戰(zhàn)略腹地，主要任務是增強次區(qū)域韌性。次區(qū)域的劃分首先需要明確東、中、西、東北四大板塊的細分，其次是要結合城市群的分布格局，關鍵在于確定好特定區(qū)域和城市群的經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)發(fā)展冗余量，使之具備較快修復的能力。同時，還要有利于國際發(fā)展空間的拓展，形成相對均衡的區(qū)域格局，做好次區(qū)域間的網(wǎng)絡化連接。由于我國區(qū)域發(fā)展不平衡依然存在，戰(zhàn)略腹地和產(chǎn)業(yè)備份需要在中西部地區(qū)和轉型困難地區(qū)培育新的增長極，促進形成更均衡的區(qū)域空間格局。

注釋

[1]中國內(nèi)地南北方通常以“秦嶺—淮河”線為分界線、以省級行政單元劃分，南方包括安徽、江蘇、浙江、上海、湖北、湖南、四川、重慶、貴州、云南、廣西、江西、福建、廣東、海南、西藏，共16個省級行政區(qū)；北方包括北京、天津、內(nèi)蒙古、新疆、河北、甘肅、寧夏、山西、陜西、青海、山東、河南、遼寧、吉林、黑龍江，共15個省級行政區(qū)。

[2]如國家發(fā)展改革委發(fā)展戰(zhàn)略和規(guī)劃司2024年發(fā)布的“十五五”規(guī)劃前期研究第二批研究課題列有“在扭轉南北分化趨勢的主攻方向和任務舉措研究”。

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Safeguard High-Quality Development and High-Level Security Through Optimizing Regional Economic Layout

Liu Yunzhong

Abstract: In order to safeguard high-quality development and high-level security through optimizing regional economic layout, it is necessary to clarify the dynamic evolution of regional development gap and its driving factors, and narrow the gap through measures such as factor flow, unified market construction and financial transfer payment. Specifically, it is necessary to optimize the "3+N" main functional zones system, promote the dynamic adjustment of functional zones and the coordination of composite functions, strengthen the leading role of coastal areas as economic growth poles, and promote the integration of science and innovation industries in the Beijing-Tianjin-Hebei region, the Yangtze River Delta, and the Guangdong-Hong Kong-Macao Greater Bay Area. In addition, a more balanced and secure spatial pattern should be built through the cultivation of urban development of metropolitan areas, the creation of new growth poles in inter-provincial border areas, the reconstruction of local competition mechanisms, and the enhancement of subregional resilience.

Keywords: regional economic layout, high-quality development, high-level security, regional coordinated development, main functional zones

責 編∕桂 琰 美 編∕梁麗琛