習(xí)近平總書記指出，“要在推動(dòng)社會(huì)保障事業(yè)高質(zhì)量發(fā)展上持續(xù)用力，織密社會(huì)保障安全網(wǎng)，為人民生活安康托底。”高質(zhì)量發(fā)展成為新時(shí)代社會(huì)保障事業(yè)發(fā)展的重要目標(biāo)，這既是國家發(fā)展進(jìn)入到新階段的必然要求，也是由社會(huì)保障體系的綜合經(jīng)濟(jì)社會(huì)功能與制度發(fā)展的客觀規(guī)律所決定的。

社會(huì)保障事業(yè)高質(zhì)量發(fā)展的理論內(nèi)涵

社會(huì)保障事業(yè)高質(zhì)量發(fā)展的理論含義體現(xiàn)在外部和內(nèi)部兩個(gè)層面上。社會(huì)保障制度既要處理好與其他基本制度以及重大公共政策之間的關(guān)系，實(shí)現(xiàn)良性互動(dòng)和彼此增能；也要遵循自身內(nèi)在發(fā)展規(guī)律，提高內(nèi)部的系統(tǒng)性與協(xié)調(diào)性。

從外部層面看，社會(huì)保障制度應(yīng)適應(yīng)外部經(jīng)濟(jì)社會(huì)環(huán)境的變化，處理好與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的關(guān)系，積極應(yīng)對(duì)人口結(jié)構(gòu)與就業(yè)形態(tài)的變化。首先，處理好社會(huì)保障與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的關(guān)系，摒棄社會(huì)保障支出是經(jīng)濟(jì)發(fā)展拖累的錯(cuò)誤觀念。社會(huì)保障制度作為重要的再分配手段，遵循共建共享的基本原則，具有覆蓋人群廣、涉及全生命周期的基本特點(diǎn)。在構(gòu)建新發(fā)展格局的背景下，社會(huì)保障對(duì)于消費(fèi)具有顯著拉動(dòng)效應(yīng)。其次，積極應(yīng)對(duì)人口結(jié)構(gòu)的變化。一方面，理性分析人口老齡化對(duì)社會(huì)保障制度帶來的挑戰(zhàn)，既要看到人口撫養(yǎng)比快速升高帶來的壓力，也要看到經(jīng)濟(jì)發(fā)展使得“撫養(yǎng)力”提升所帶來的對(duì)沖效應(yīng)；另一方面，更加關(guān)注人戶分離帶來的人口區(qū)域分布結(jié)構(gòu)的變化，以居住方式為主要表現(xiàn)的家庭實(shí)際規(guī)模和家庭保障能力的變化，以及農(nóng)村剩余勞動(dòng)力流動(dòng)規(guī)模、方向和動(dòng)力的變化，使社會(huì)保障等公共服務(wù)的資源分配方式與人口的實(shí)際分布相匹配。還應(yīng)看到社會(huì)保障制度對(duì)生育意愿和決策的影響，考察其對(duì)人口規(guī)模及分布的反作用。再次，主動(dòng)適應(yīng)就業(yè)方式的變化。當(dāng)前我國以社會(huì)保險(xiǎn)為主體的社會(huì)保障體系是與傳統(tǒng)工業(yè)化時(shí)代較為穩(wěn)定和單一指向的勞動(dòng)關(guān)系相匹配的。隨著互聯(lián)網(wǎng)等現(xiàn)代信息技術(shù)的發(fā)展及勞動(dòng)者自主性的提高，以平臺(tái)用工為主要形式的新就業(yè)形態(tài)日趨普遍。對(duì)此需從整體而非個(gè)體的層面理解勞資互助與責(zé)任分擔(dān)機(jī)制，提高社會(huì)保障制度對(duì)新就業(yè)形態(tài)的適應(yīng)性。最后，理性回應(yīng)國民福利需求的變化。伴隨經(jīng)濟(jì)發(fā)展和生活水平的提高，人民群眾期待更高的福利水平、更豐富的福利內(nèi)容、更便利的福利遞送方式與服務(wù)等。應(yīng)遵循多元責(zé)任分擔(dān)的原則，完善多層次多支柱的社會(huì)保障體系，不斷滿足人民群眾日益增長的美好生活需要。

從內(nèi)部層面看，社會(huì)保障體系要提高系統(tǒng)性和協(xié)調(diào)性，優(yōu)化內(nèi)部結(jié)構(gòu)，強(qiáng)化頂層設(shè)計(jì)和聯(lián)動(dòng)改革，積極回應(yīng)人民群眾在民生領(lǐng)域的迫切需求和重大關(guān)切，在扎實(shí)推進(jìn)共同富裕方面發(fā)揮顯著作用。習(xí)近平總書記明確指出，我國社會(huì)保障制度改革已進(jìn)入系統(tǒng)集成、協(xié)同高效的階段。要準(zhǔn)確把握社會(huì)保障各個(gè)方面之間、社會(huì)保障領(lǐng)域和其他相關(guān)領(lǐng)域之間改革的聯(lián)系，提高統(tǒng)籌謀劃和協(xié)調(diào)推進(jìn)能力，確保各項(xiàng)改革形成整體合力。首先，處理好不同社會(huì)保障項(xiàng)目之間的關(guān)系，提升項(xiàng)目之間的有機(jī)協(xié)同。其次，處理好不同社會(huì)保障給付方式之間的關(guān)系?，F(xiàn)金給付和服務(wù)給付是社會(huì)保障的兩種主要給付方式，二者既有互補(bǔ)效應(yīng)也有替代效應(yīng)，應(yīng)根據(jù)需求者的特點(diǎn)加以協(xié)調(diào)。最后，處理好不同社會(huì)保障改革全流程中不同階段改革措施之間的關(guān)系。對(duì)于參保者而言，社會(huì)保障是從履行繳費(fèi)責(zé)任到享受福利待遇的全過程；對(duì)于管理者而言，社會(huì)保障涉及基金籌集、管理、投資運(yùn)營和支付監(jiān)督等多個(gè)環(huán)節(jié)，需要多措并舉，發(fā)揮綜合效力。

社會(huì)保障事業(yè)高質(zhì)量發(fā)展的重點(diǎn)方向

實(shí)現(xiàn)社會(huì)保障事業(yè)高質(zhì)量發(fā)展，需要在以下方向做出努力。

一是從單純強(qiáng)調(diào)資源約束轉(zhuǎn)變?yōu)樵谫Y源約束下最大限度滿足國民福利需求。把握好“盡力而為”和“量力而行”的關(guān)系，前者是目標(biāo)，后者是約束條件，要調(diào)動(dòng)一切可以調(diào)動(dòng)的資源來滿足人民群眾的美好生活需要，并將其作為衡量社會(huì)保障制度發(fā)展質(zhì)量的核心指標(biāo)。在具體操作層面，以需求為導(dǎo)向，從傳統(tǒng)“以收定支”的思路轉(zhuǎn)變?yōu)?ldquo;以支定收”；提高公共資源分配的有效性和精準(zhǔn)性，按照常住人口分布而非行政區(qū)劃來配置福利資源，在準(zhǔn)確甄別個(gè)體需求及其差異性的基礎(chǔ)上，實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)供給；通過公共資源的投入更好地撬動(dòng)社會(huì)資源投入，用多層次社會(huì)保障體系來更好滿足人民群眾多樣化的福利需求。

二是從以拓展覆蓋面為主的數(shù)量擴(kuò)張轉(zhuǎn)變?yōu)槿嫣嵘贫鹊挠行?。進(jìn)入21世紀(jì)以來，我國通過新建制度和擴(kuò)面參保等方式，逐步建立起覆蓋全民的社會(huì)保障體系，受益面的擴(kuò)大成為中國社保體系建設(shè)最耀眼的成就，也奠定了提高社保制度質(zhì)量的堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。今后需進(jìn)一步打破重點(diǎn)城市參保的戶籍地限制，實(shí)現(xiàn)常住地參保；進(jìn)一步加快社會(huì)保障法制建設(shè)，使之更好地適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)環(huán)境的變化；進(jìn)一步理順社會(huì)保障管理體制，提高社會(huì)保障制度的運(yùn)行效率和服務(wù)水平。

三是從局部的試驗(yàn)性改革向基于頂層設(shè)計(jì)的全域統(tǒng)一推進(jìn)轉(zhuǎn)變。社會(huì)保障等公共政策雖然可以在改革初期為探索目標(biāo)模式而進(jìn)行試點(diǎn)，但一旦目標(biāo)明確、制度定型，就必須強(qiáng)調(diào)統(tǒng)一性和公平性。今后需要根據(jù)社會(huì)保障制度新的戰(zhàn)略目標(biāo)和功能定位，針對(duì)重要項(xiàng)目進(jìn)一步完善頂層設(shè)計(jì)。

四是從基本社會(huì)保障項(xiàng)目拓展到補(bǔ)充保障項(xiàng)目，實(shí)現(xiàn)多層次多支柱的社會(huì)保障體系架構(gòu)。以責(zé)任分擔(dān)為原則建立多層次多支柱的社會(huì)保障體系，既是專業(yè)國際組織力薦的策略，也是各國改革實(shí)踐中的共識(shí)。我國很早就確立了多層次社會(huì)保障體系建設(shè)的目標(biāo)。未來必須準(zhǔn)確定位各類項(xiàng)目在社會(huì)保障體系中的定位與功能，從基本社會(huì)保障項(xiàng)目拓展到補(bǔ)充保障項(xiàng)目，按照供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的思路，設(shè)計(jì)更具有吸引力的產(chǎn)品和項(xiàng)目。

以是否推動(dòng)共同富裕評(píng)價(jià)社會(huì)保障事業(yè)發(fā)展水平

社會(huì)保障制度具有顯著的再分配功能，其是否縮小了收入分配差距，推動(dòng)了共同富裕的實(shí)現(xiàn)，是評(píng)價(jià)其是否實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展的重要標(biāo)準(zhǔn)。由于社會(huì)保障體系兼具生產(chǎn)性和分配性，不同的社會(huì)保障項(xiàng)目縮小分配差距、促進(jìn)共同富裕的機(jī)制不完全相同，因此需要從多個(gè)方面進(jìn)行評(píng)價(jià)，主要包括以下方面：

第一，城鄉(xiāng)收入分配差距是我國二元經(jīng)濟(jì)體制下國民收入分配差距的主要表現(xiàn)，在轉(zhuǎn)移性收入占比逐漸提高的背景下，縮小城鄉(xiāng)居民收入分配差距，不僅應(yīng)著力發(fā)展農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)、提高農(nóng)民的勞動(dòng)收入和經(jīng)營性收入，也要縮小城鄉(xiāng)居民社會(huì)保障待遇的差距。

第二，互助共濟(jì)是社會(huì)保障的本質(zhì)特征，其中包括區(qū)域之間的互助共濟(jì)，并具體表現(xiàn)為各項(xiàng)社會(huì)保險(xiǎn)制度的統(tǒng)籌層次。社會(huì)保險(xiǎn)法明確規(guī)定，養(yǎng)老保險(xiǎn)制度實(shí)行全國統(tǒng)籌，其他社會(huì)保險(xiǎn)制度實(shí)行省級(jí)統(tǒng)籌。目前，職工養(yǎng)老保險(xiǎn)全國統(tǒng)籌方案已開始實(shí)施，可以有效縮小省域內(nèi)的養(yǎng)老金待遇差距，緩解省際間的養(yǎng)老保險(xiǎn)基金兩極分化趨勢(shì)。相比而言，其他社會(huì)保險(xiǎn)項(xiàng)目的統(tǒng)籌層次還比較低，風(fēng)險(xiǎn)分散范圍有限，應(yīng)加快推進(jìn)省級(jí)統(tǒng)籌的步伐。

第三，縮小收入分配差距，在勞動(dòng)力市場(chǎng)的主要舉措是提高人力資本投資，縮小勞動(dòng)生產(chǎn)率差距，實(shí)現(xiàn)勞動(dòng)力市場(chǎng)公平統(tǒng)一。但對(duì)于因稟賦不足或其他客觀原因無法充分參與勞動(dòng)力市場(chǎng)的特殊群體，應(yīng)加大轉(zhuǎn)移支付力度。

第四，共同富裕不僅體現(xiàn)在收入水平上，也體現(xiàn)在消費(fèi)水平上。傳統(tǒng)觀點(diǎn)認(rèn)為消費(fèi)僅取決于收入水平和比較成本（儲(chǔ)蓄率），但中國社會(huì)轉(zhuǎn)型與消費(fèi)變化的實(shí)踐充分說明，預(yù)期也是影響人們消費(fèi)的重要因素。如果預(yù)期穩(wěn)定，對(duì)未來沒有擔(dān)憂，重大風(fēng)險(xiǎn)帶來的災(zāi)難性支出（如大病醫(yī)療支出）都有制度性保障，人們的邊際消費(fèi)傾向就會(huì)提高，廣大中等收入群體的消費(fèi)能力就能得到提振和釋放。

第五，共同富裕不僅體現(xiàn)在物質(zhì)方面，也體現(xiàn)在精神方面。在基本公共服務(wù)項(xiàng)目中，養(yǎng)老服務(wù)、托育服務(wù)等也是社會(huì)保障的重要給付方式。應(yīng)通過賦權(quán)實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)居民公共服務(wù)權(quán)利的均等化，通過建制實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)內(nèi)容的均等化，通過公共服務(wù)硬件設(shè)施建設(shè)實(shí)現(xiàn)可及性的均等化，通過對(duì)服務(wù)提供者的培訓(xùn)、支持和績效考核體系等軟實(shí)力建設(shè)最終實(shí)現(xiàn)服務(wù)質(zhì)量的均等化。

（作者：魯全，系中國人民大學(xué)副教授、中國社會(huì)保障學(xué)會(huì)秘書長）