預防式治理的扶貧方式是減災治貧的發(fā)展方向

治理之道如何選擇，事關(guān)治理成效。在時間維度上，以主動性和前瞻性為依據(jù)，可以將令人眼花繚亂的治理劃分為“被動型治理（或稱為滅火式治理、運動式治理）”和“預防式治理”。被動型治理更多指的是相關(guān)事務或事件已經(jīng)發(fā)生后治理主體所采取的應對舉措，主動性和前瞻性均不足，在一定意義上屬于“事后補救”的范疇。預防式治理則強調(diào)治理主體本著未雨綢繆的理念，在相關(guān)事務或事件尚未發(fā)生時，主動采取各種手段和方式去進行處理，力爭取得事半功倍的成效。

移民搬遷是非結(jié)構(gòu)性減災的重要方式，陜西移民搬遷工程對于我國加強各類災害防災減災的重要啟示價值在于“防范勝于治療”。“結(jié)構(gòu)式減災”通常只能治標而無法治本，非結(jié)構(gòu)式減災才是降低未來自然災害損失的有效手段。[2]我國最早的醫(yī)書《黃帝內(nèi)經(jīng)》認為，“不治已病治未病”，體現(xiàn)了重在預防的理念。如果說災害（或者說風險）也是人類社會中的一種“疾病”，治療它的關(guān)鍵在于預防。老子所提出的主張，“為之于未有，治之于未亂”，所反映的也是一種重在預防的思想。正如有的學者所言，面對未來的發(fā)展以及風險社會的出現(xiàn)，減災治貧要“跳出以往‘應急救援、原地重建’傳統(tǒng)的治理型抗災邏輯，政府要展現(xiàn)出足夠的魄力和遠見，采取具有預見性的減災策略。”[3]就是說，避災扶貧移民搬遷活動不是被動型的治理舉措，而是主動型、預防式的治理路徑；它在具體執(zhí)行中雖然還存在一定的問題，但是已顯示出前瞻性、主動性的特點，展現(xiàn)出減災致貧的未來發(fā)展方向，具有廣闊的發(fā)展前景。

陜西移民搬遷還表明，減少風險是環(huán)境改善和擺脫貧困的重要結(jié)合點，政府在這一進程中可以扮演更加積極、更具智慧的角色，而不是被動的應對者，更不能只是充當“滅火者”的角色。改善環(huán)境、擺脫風險是實現(xiàn)可持續(xù)生計的重要手段，也是政府職能的重要體現(xiàn)。陜南的大規(guī)模移民搬遷安置政策已超越“擺脫貧困”的理念和做法，高位推動進行“看真貧、扶真貧、真扶貧”，其本質(zhì)特征在于“擺脫風險”或者說“減少風險”。它不僅改善了陜南山區(qū)生態(tài)環(huán)境，也推動了精準扶貧；讓居民既遠離了自然災害風險，也更好地融入現(xiàn)代社會。從政策制定的出發(fā)點來看，陜南避災移民搬遷政策實施既要擺脫以地質(zhì)災害為主的自然災害風險，實現(xiàn)“挖險根”的目的，也要擺脫以經(jīng)濟貧困為核心的貧困風險，實現(xiàn)“拔窮根”的落腳點。這種理念和行為其實已經(jīng)跨越了“被動型治理”，朝著“預防式治理”的方向有力邁進。它背后所反映的是政府職能主動性轉(zhuǎn)型。事實上，現(xiàn)代政府管理的目的是“使用少量的錢預防，而不是花大量的錢治療。[4]”發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用和更好地發(fā)揮政府作用這一基本背景和大趨勢下，陜西移民搬遷所揭示的邁向預防式治理之道或許能夠提供有益的啟示。預防式治理對于減少治理風險、減輕公共部門負擔和增強治理的主動性等具有不可忽視的價值。

移民搬遷式就近城鎮(zhèn)化要成為中國新型城鎮(zhèn)化的重要推進模式之一

城鎮(zhèn)化推進模式關(guān)系到“鄉(xiāng)土中國”邁向“城鎮(zhèn)中國”的進度和水平。2011年5月正式啟動的史無前例的陜南避災移民搬遷工程，規(guī)模宏大、類型復雜、持續(xù)時間長，是新型城鎮(zhèn)化發(fā)展思路在秦巴山集中連片特困地區(qū)因地制宜的深入實施和表率。作為涉及生態(tài)、經(jīng)濟、社會、公共服務保障、文化等諸多層面的陜西移民搬遷工程體現(xiàn)了不再“簡單復制農(nóng)村”的老路，而是強調(diào)通過集中安置的方式以及“三靠近”原則（靠近城鎮(zhèn)、靠近園區(qū)、靠近中心村）來實現(xiàn)移民搬遷和城鎮(zhèn)化相結(jié)合道路。在這一過程中，突出“以產(chǎn)定搬、以搬促城、產(chǎn)城融合”的移民搬遷思路，各種類型的產(chǎn)業(yè)園區(qū)等規(guī)模化的市場經(jīng)濟形態(tài)，形成了較為有力的產(chǎn)業(yè)支撐，同時新型籌資模式、社區(qū)化治理、信息化管理系統(tǒng)，這些都有利于移民搬遷安置活動，也有利于當?shù)爻擎?zhèn)化的穩(wěn)健可持續(xù)發(fā)展。經(jīng)過5年多的實踐探索顯示：開展移民搬遷活動是快速提升貧困山區(qū)城鎮(zhèn)化水平的有效路徑，更是推動就地（就近）城鎮(zhèn)化的有力舉措。在移民搬遷中有效推進了城鄉(xiāng)統(tǒng)籌，不僅有利于增強農(nóng)村社會穩(wěn)定，也顯著提升了城鄉(xiāng)發(fā)展活力，還有助于集中連片特困地區(qū)減少貧困及社會風險。