管理運營公益性國有資產(chǎn)

《中共中央、國務(wù)院關(guān)于深化國有企業(yè)改革的指導(dǎo)意見》中將國有企業(yè)分為公益類和商業(yè)類兩類。地方投融資平臺開展的項目很多具有公益性質(zhì)，所涉及的相關(guān)資產(chǎn)屬于公益類國資，此外，還有很多可經(jīng)營性資產(chǎn)。因此，地方投融資平臺的資產(chǎn)分為公益類、商業(yè)類和混合類三種，未來的改革可以將平臺公司的公益類資產(chǎn)和商業(yè)類資產(chǎn)完全剝離，分屬不同的企業(yè)，也可以同屬一家企業(yè)，進行分類管理。不論采取哪種改革方式，平臺公司都可以承擔(dān)管理運營地方公益性國資的功能。

平臺公司管理公益性國資的主要目標(biāo)是保障民生、服務(wù)社會、提供公共產(chǎn)品和服務(wù)。雖然這一功能定位不要求平臺公司的公益性國資管理以盈利為目的，但若想管理好并實現(xiàn)國資的保值增值同樣需要資源投入，穩(wěn)定的資金來源是基本保障。除了必要的財政撥款，平臺公司也要具備一定的盈利能力。不論是公益類平臺公司還是同時具有公益類和商業(yè)類資產(chǎn)的平臺公司，獲取管理公益性國資的資金有三個基本途徑：財政撥款；取得政府采購、政府特許經(jīng)營、政府委托代理資格；具備政府可經(jīng)營性優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)開發(fā)的優(yōu)先權(quán)，以可經(jīng)營性資產(chǎn)的收益補助公益項目。如蘇州城市建設(shè)投資發(fā)展有限責(zé)任公司盈利能力較強、政府資源保障到位，在公益性資產(chǎn)的管理方面走出了一條可以借鑒的商業(yè)化路徑。此外，為更好實現(xiàn)國資的杠桿功能，平臺公司的公益類資產(chǎn)可以引進社會資本投資。以上三種途徑，對社會資本均有吸引力，尤其是后兩種吸引力更大。

以管資本為主投資運營經(jīng)營性國有資產(chǎn)

完善國有資產(chǎn)管理體制改革的基本思路是“以管資本為主”，改組組建國有資本投資、運營公司是一項主要工作。地方投融資平臺是一類重要的地方國企，資產(chǎn)在地方國資中的占比較高，其中還包含有大量的公共資源。為了更加高效地配置國有資源，通過國有資本的保值增值促進地方經(jīng)濟發(fā)展，一些平臺公司實際已經(jīng)具備了國有資本投資運營的功能。例如重慶渝富資產(chǎn)經(jīng)營管理集團有限公司，主營業(yè)務(wù)除了土地經(jīng)營、城市建設(shè)外，還包括金融控股、產(chǎn)業(yè)投資和資產(chǎn)運營。具備條件的平臺公司可以在承擔(dān)傳統(tǒng)業(yè)務(wù)的同時，依托自身的資源配置優(yōu)勢和政府渠道優(yōu)勢，使得國有資本投資、運營功能更加凸顯。

平臺公司成為地方國有資本投資運營公司，關(guān)鍵在于業(yè)務(wù)模式的轉(zhuǎn)型。平臺公司一方面可將土地開發(fā)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等傳統(tǒng)業(yè)務(wù)定位為發(fā)展的基礎(chǔ)，另一方面要堅持市場化運作，通過國有資源開發(fā)與資本運作的結(jié)合將國有資產(chǎn)升值并轉(zhuǎn)化為國有資本，還可發(fā)揮地方國資杠桿作用，以有限的政府資源投資新興領(lǐng)域，促進地方經(jīng)濟轉(zhuǎn)型。

為地方經(jīng)濟全面發(fā)展創(chuàng)造條件

促進地方經(jīng)濟發(fā)展是地方政府必須承擔(dān)的經(jīng)濟職能，實現(xiàn)經(jīng)濟全面發(fā)展是新常態(tài)下的基本要求。政府要正確處理好與市場的關(guān)系，確保市場決定性作用的正常發(fā)揮，同時也要對經(jīng)濟的全面發(fā)展起到引導(dǎo)和保障作用，這其中的關(guān)鍵是轉(zhuǎn)變政府職能。地方政府要盡量避免直接干預(yù)，可通過管資本的方式以市場中的實體企業(yè)為載體治理城市環(huán)境、支持產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新、運作國有資本。地方投融資平臺可作為地方政府促進經(jīng)濟全面發(fā)展的載體。

平臺公司促進地方經(jīng)濟全面發(fā)展的功能體現(xiàn)了國有資本的公益性，主要的實現(xiàn)途徑有四個：一是提升基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)水平，不斷完善城市功能，進一步加強城市環(huán)境綜合治理。二是培育地方支柱產(chǎn)業(yè)，設(shè)立產(chǎn)業(yè)發(fā)展專項基金，通過政府資源的引導(dǎo)作用改革地方支柱產(chǎn)業(yè)發(fā)展的投融資機制。一些平臺企業(yè)在此領(lǐng)域做了有益的嘗試。例如，湖南湘投控股集團有限公司設(shè)立了“湘江產(chǎn)業(yè)投資基金”，重點投資推動先進裝備制造、文化創(chuàng)意等戰(zhàn)略新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展；天津城投集團參與“渤海產(chǎn)業(yè)投資基金”的發(fā)起設(shè)立。三是支持創(chuàng)新，建設(shè)園區(qū)孵化器、設(shè)立創(chuàng)投基金，推動地方結(jié)構(gòu)調(diào)整。四是通過資本注入化解具有發(fā)展前景的地方支柱企業(yè)面臨的階段性危機，并在危機過后退出資本確保被救助企業(yè)的獨立性，同時實現(xiàn)國有資本的保值增值。

促進平臺公司轉(zhuǎn)型的配套政策

地方投融資平臺是落實地方政府建設(shè)項目的實體工具，管理體制先天不足，為適應(yīng)市場化發(fā)展，必須建立能夠充分體現(xiàn)平臺公司市場主體地位的管理體制和在公司內(nèi)部建立更加市場化的公司治理體系，政府要尊重和維護公司治理準(zhǔn)則，減少過度干預(yù)。

一些經(jīng)濟較為發(fā)達地區(qū)的平臺公司轉(zhuǎn)型較早，實際已經(jīng)具備了新的功能。但不同地區(qū)處于不同的發(fā)展階段，平臺公司的發(fā)展水平并不相同。以上五個定位只是給出了平臺公司未來的轉(zhuǎn)型方向，具體要視實際情況而定。平臺公司已經(jīng)成為一類在城市建設(shè)和發(fā)展領(lǐng)域發(fā)揮特殊作用的地方國企，在轉(zhuǎn)型前的業(yè)務(wù)主要受地方政府的主導(dǎo)，轉(zhuǎn)型后也要承擔(dān)國有資本的相應(yīng)職責(zé)。政府應(yīng)對平臺公司的轉(zhuǎn)型有針對性地給予政策保障。

第一，建立公益性項目的市場化保障機制。政府要為具有公益性質(zhì)項目的建設(shè)、管理和運營提供必要的保障，建立市場化的機制，與平臺公司共同推進融資創(chuàng)新。一是提供基本資金保障。主要包括：確保建設(shè)和償債期財政撥款及時、足額到位；協(xié)調(diào)國有政策銀行、商業(yè)銀行為項目提供低息貸款；發(fā)行債券減輕企業(yè)債務(wù)償還壓力；等等。二是設(shè)立政府財政與項目收益相結(jié)合的公益項目專項基金。基金的設(shè)立能夠讓平臺公司同享城市發(fā)展的收益，同時還能降低企業(yè)的資金風(fēng)險并優(yōu)化國有資本結(jié)構(gòu)。三是配套可經(jīng)營性資源，增強公益性企業(yè)的“造血”功能。

第二，以規(guī)范和共享為基礎(chǔ)完善PPP 融資模式。相關(guān)文件提出，要“推廣使用政府與社會資本合作模式”。公私合作的PPP 模式已成為地方政府改革基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)以及公共服務(wù)領(lǐng)域投融資體制的重要舉措。以上兩大領(lǐng)域是平臺公司轉(zhuǎn)型后的基礎(chǔ)業(yè)務(wù)，可成為其參與民生建設(shè)項目、開發(fā)地方公共資源以及管理公益性國有資產(chǎn)的重要融資途徑。但目前這一模式尚不成熟，需要不斷完善。一是加強市場監(jiān)管。PPP 模式的開展，需要在公共資源領(lǐng)域放開市場準(zhǔn)入，引進社會資本。在市場放開的同時，必須加強市場監(jiān)管，配套出臺相關(guān)制度，做到放開與規(guī)范同步推進。二是明晰利益共享。開展PPP 模式的主要目的在于創(chuàng)新城市項目的融資模式，對于項目建成之后“怎么辦”的考慮尚不充分，在項目運營后必然會遇到收益分配的問題。因此，在PPP 方案中除了明確股權(quán)結(jié)構(gòu)、合作方式之外，還要設(shè)計合理的盈利模式和市場化的收益共享計劃，既要保證民生、實現(xiàn)國有資本保值增值，也要保障社會資本的權(quán)益。

第三，建立符合市場化要求的公司治理體系。地方投融資平臺是落實地方政府建設(shè)項目的實體工具，管理體制上有先天缺陷，為適應(yīng)市場化發(fā)展，必須建立能夠充分體現(xiàn)平臺公司市場主體地位的管理體制和在公司內(nèi)部建立更加市場化的公司治理體系，政府要尊重和維護公司治理準(zhǔn)則，減少過度干預(yù)。一是完善公司治理結(jié)構(gòu)，形成企業(yè)的獨立決策機制和責(zé)任追究制度；二是建立平臺公司信息披露制度，并定期向政府有關(guān)部門報告，向社會披露并接受社會監(jiān)督；三是形成多元化股權(quán)結(jié)構(gòu)，鼓勵國有資本交叉持股，積極引入社會資本，有條件的平臺公司可整體上市。

第四，實施業(yè)務(wù)分類監(jiān)管。平臺公司是重要的國企，業(yè)務(wù)領(lǐng)域較為特殊，根據(jù)轉(zhuǎn)型后業(yè)務(wù)的側(cè)重點不同可劃分為商業(yè)類、公益類不同類別，或兩類業(yè)務(wù)兼而有之。因此，企業(yè)在走向市場化的同時，監(jiān)管必須同步到位，以防止行為扭曲。一是強化企業(yè)審計，建議出臺有針對性的制度文件。二是實施業(yè)務(wù)分類監(jiān)管，其中公益性業(yè)務(wù)重在合同監(jiān)管，商業(yè)性業(yè)務(wù)尤其是國有資本投資運營類業(yè)務(wù)重在財務(wù)監(jiān)管。

（課題負(fù)責(zé)人：馬 駿、張文魁、張永偉、袁東明；課題協(xié)調(diào)人：項安波；本文執(zhí)筆：周健奇、張永偉、李志能）