農村土地銀行的制度設計

目前，國外農村土地銀行建設為我國農村土地銀行的制度建構提了可資借鑒的經(jīng)驗。但是，我國土地制度和具體的政治經(jīng)濟環(huán)境與國外有較大差異，必須結合我國的金融組織架構和農村地區(qū)實際，賦予土地銀行抵押貸款的功能，從而使土地銀行成為真正的金融機構；賦予農村土地銀行政策性金融的功能，貫徹國家現(xiàn)代化的發(fā)展戰(zhàn)略；高度重視和把握政府與市場的邊界，注重金融風險、財政風險的防范。

農村土地銀行的業(yè)務范圍與功能定位。土地是我國農民最為寶貴的資源與財產，但是，如果土地在流轉過程中缺乏必要的信貸支持，則會導致土地效益無法最大化地發(fā)揮出來。土地流轉和農業(yè)發(fā)展所需要的資金，依然必須通過創(chuàng)新農地抵押制度予以解決。所以，農村土地銀行的核心業(yè)務理應是農地抵押貸款，通過提供農地抵押貸款使農民獲得必要的發(fā)展農業(yè)的資金支持。

政策性的金融服務機構是農村土地銀行的功能定位，農村土地銀行必須得到必要的政策支持，通過利用政府的優(yōu)惠政策，為農村土地銀行的發(fā)展提供必要的財政資金幫助。我國設置農村土地銀行的初衷，是為了更好地解決農業(yè)生產經(jīng)營的主體，即農民難以從金融機構獲取貸款的問題，以及為了彌補市場失靈、貫徹國家現(xiàn)代化發(fā)展戰(zhàn)略。所以，農村土地銀行的設置是具有一定的公益性特征的，我們應該將農村土地銀行的功能定位為政策性金融服務機構。與此相適應，農村土地銀行的全部資金應由國家財政提供。

從當前世界范圍內農村土地銀行的發(fā)展趨勢來看，國外農村土地銀行的政策性有所淡化，但是其在設置的初期，大部分資金由國家財政提供，無一例外地均具有顯著的政策性特征。我國目前仍然處于社會主義的初級階段，農村地區(qū)仍然面臨著發(fā)展資金上的困難，在今后的較長一段時間之內，國家財政應該保障對農村土地銀行的政策性扶持。

農村土地銀行的組織構架設想。目前，我國許多地方都在進行建立農村土地銀行的嘗試，但是，雖有“銀行”的稱謂，卻缺乏“銀行”的基本特點，許多所謂的“農村土地銀行”甚至缺乏土地抵押貸款這個最基本的金融功能。如果農民不能通過農村土地銀行以土地進行抵押貸款，那么農村土地銀行就失去了應有的價值功能，并非真正意義上的土地銀行。我們必須在建設農村土地銀行之始就賦予土地銀行應有的金融機構功能，使農民能夠通過土地獲得抵押貸款。

結合我國的現(xiàn)實狀況，理想的農村土地銀行組織構架為：在中國人民銀行或者國家農業(yè)發(fā)展銀行之下設置農村土地銀行總行，在各省、市、自治區(qū)、直轄市設置分行，在地級市、縣級市、縣、區(qū)設置支行，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)或者較大的村設置土地信用合作社或者土地銀行代辦點。此種模式的優(yōu)點在于覆蓋面廣，便于發(fā)揮各級銀行組織的功能作用，缺陷在于成本較高，實際操作起來較為困難。為此，可以在借鑒上述組織構架的同時，依托中國農業(yè)發(fā)展銀行開展相應的業(yè)務。目前我國的農業(yè)發(fā)展銀行同樣屬于政策性銀行，而且有著較為健全完善的組織構架、操作流程和具體的工作經(jīng)驗。我國農村土地銀行也可以考慮設置在中國農業(yè)發(fā)展銀行之下，構建“農業(yè)發(fā)展銀行+農村土地銀行”的組織構架。

值得注意的是，目前按照部分地區(qū)的設計，農村土地抵押貸款的載體是農村信用社，這主要是考慮到當前我國農村信用社的網(wǎng)點較多，并且農村信用社熟悉農村的基本情況，與村委會、村民小組或者鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)等有著頻繁的業(yè)務往來等便利因素，但是此種做法不利于農村信用社的經(jīng)營和發(fā)展，并且容易最終農村信用社和農村土地銀行職能模糊、定位不清。為此，筆者認為比較合理的做法是，將農村土地抵押貸款業(yè)務轉移到農村土地銀行，將農村土地銀行掛靠在農業(yè)發(fā)展銀行之下。

農村土地銀行的內外制度環(huán)境設計。我國農村土地銀行的推廣及組織實施，還需要營造良好的內、外部環(huán)境。就內部環(huán)境而言，主要是平衡政府和市場之間的關系，抓好農村土地銀行的風險控制。我國建立農村土地銀行的初衷是為了充分發(fā)揮政府和市場的積極作用，將現(xiàn)代化發(fā)展戰(zhàn)略更加有效地貫徹到廣大農村地區(qū)，但是，農村土地銀行同樣屬于一把“雙刃劍”，如果不盡快健全具體舉措，市場和政府的弊端必定也會在農村土地銀行運行過程中集中顯現(xiàn)。為此，必須平衡政府和市場之間的關系，在對我國農村土地銀行進行制度設計時，準確界定市場和政府的邊界，完善內部控制機制，防范和化解金融風險和國家財政風險。就外部環(huán)境而言，需要完善農村土地產權登記制度、土地抵押制度、農地經(jīng)營權價值評估制度、社會保障制度、土地流轉的財政稅收制度等，積極營造有利于我國農村土地銀行發(fā)展的外部制度環(huán)境。

（作者為中共鹽城市委黨校副教授）

【注釋】

①左停：“土地流轉亟待建立‘國家農村土地銀行’”，《經(jīng)濟觀察網(wǎng)》，2011年4月6日，http://www.eeo.com.cn/2011

/0406/198092.shtml。

②宋健坤：“以國家土地銀行破題土地改革”，F(xiàn)T中文

網(wǎng)，2012年11月8日，http://www.ftchinese.com/story/001053302?full=y。

③李金磊：“中央農村工作會議：堅守18億畝耕地紅線”，《中國新聞網(wǎng)》，2013年12月25日。

④“做好土地流轉設立土地銀行讓農民成為資本農民”，《中華工商時報》，2013年11月20日。

責編 / 于巖（實習）