■  我們可以創(chuàng)造條件，讓百姓直接持有地方政府的債券，尤其是當(dāng)?shù)鼐用癯钟衅渌诘卣l(fā)行的債券，自然會(huì)加大居民對(duì)地方政府財(cái)政行為的關(guān)注度和監(jiān)督力度

去年年底，國(guó)家審計(jì)署公布了我國(guó)五級(jí)政府債務(wù)審計(jì)結(jié)果之后，各種研究機(jī)構(gòu)就開始替我們算賬。一時(shí)間，我國(guó)地方債成為國(guó)家層面的“負(fù)擔(dān)”和國(guó)際社會(huì)的“擔(dān)憂”。我國(guó)地方債務(wù)像任何債務(wù)一樣有風(fēng)險(xiǎn)，但這個(gè)風(fēng)險(xiǎn)無疑是被夸大了。由此判斷我國(guó)會(huì)陷入債務(wù)危機(jī)則是缺乏根據(jù)的。

至于債務(wù)水平，2010年后世界主要發(fā)達(dá)國(guó)家政府債務(wù)占GDP的比重大多超過了100%；2013年發(fā)達(dá)國(guó)家平均是107.1%。況且，與西方大部分國(guó)家的地方債用于消費(fèi)不同，我國(guó)地方債務(wù)超過60%用于基礎(chǔ)設(shè)施，其中很大一部分是優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)，有的城市債務(wù)形成的資產(chǎn)評(píng)估值已經(jīng)超過了累積債務(wù)總額。我國(guó)地方債有的存在一些問題，但不應(yīng)否定其積極的一面。地方債在我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中，尤其是地方基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面發(fā)揮了不可或缺的作用。

有的地方融資平臺(tái)不規(guī)范，但不應(yīng)片面否定地方融資平臺(tái)。地方融資平臺(tái)實(shí)質(zhì)上是一種公私合作平臺(tái)，在西方被廣泛用于地方政府的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。我國(guó)的地方融資平臺(tái)，是以政府出資和公共資源為依托，采取市場(chǎng)化方式運(yùn)作，承擔(dān)特定基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)融資與建設(shè)任務(wù)的“特定目的公司”。地方融資平臺(tái)是在特定背景下逼出來的“公私合作平臺(tái)”；與之前的政府直接辦公司相比無疑是一個(gè)不小的進(jìn)步，為地方政府在原有體制下有所作為提供了一種嘗試，在我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、加快基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和改善民生等方面發(fā)揮了重要作用?，F(xiàn)在和今后一個(gè)時(shí)期，地方財(cái)政資金能夠用于基礎(chǔ)設(shè)施的部分不會(huì)有太大的增加。借鑒和鼓勵(lì)更多的公私合作平臺(tái)項(xiàng)目，使民間資本、政府部門、社會(huì)組織在市場(chǎng)原則下互利合作，不僅可以解決建設(shè)資金問題，還可以改善國(guó)家治理體系，增強(qiáng)社會(huì)凝聚力。

現(xiàn)在的地方融資平臺(tái)的確存在良莠不齊問題。好的健康的融資平臺(tái)，要鼓勵(lì)；差的脆弱的平臺(tái)，要嚴(yán)加管理，防范風(fēng)險(xiǎn)。融資平臺(tái)的風(fēng)險(xiǎn)更多地不在其自身，而是反映為金融風(fēng)險(xiǎn)。需要做的是，在資產(chǎn)負(fù)債評(píng)估的基礎(chǔ)上，給合格的地方融資平臺(tái)發(fā)“準(zhǔn)生證”，并加以規(guī)范，揚(yáng)長(zhǎng)避短。在我國(guó)目前經(jīng)濟(jì)下行風(fēng)險(xiǎn)加大，城市化進(jìn)程不可阻擋的今天，一味否定地方融資平臺(tái)和地方債是非理性的，甚至是危險(xiǎn)的。

當(dāng)然，在利用地方債和地方融資平臺(tái)的同時(shí)，需要采取切實(shí)措施防范債務(wù)和金融風(fēng)險(xiǎn)；把地方債這個(gè)“近憂”與長(zhǎng)期經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的“遠(yuǎn)慮”結(jié)合起來。

建立一個(gè)以地方債券為主體的地方政府融資體系。用地方債發(fā)行逐步取代目前以貸款、信托和其他理財(cái)產(chǎn)品為主的較不透明的融資方式。新體制將降低地方政府面臨的期限錯(cuò)配的風(fēng)險(xiǎn)、避免風(fēng)險(xiǎn)過度集中在銀行體系。債券市場(chǎng)和一系列配套改革可以硬化地方政府的預(yù)算約束。國(guó)際范圍內(nèi)不乏綜合改革取得成功的先例。美國(guó)各州和地方政府均由本級(jí)議會(huì)頒布管理地方債務(wù)的法律，成為當(dāng)今世界的樣板目標(biāo)模式。

以穩(wěn)健的地方財(cái)政建設(shè)促進(jìn)地方債的穩(wěn)健。財(cái)政部應(yīng)建立一個(gè)能監(jiān)管所有融資平臺(tái)的全國(guó)性體系，以保證只有處于良好財(cái)務(wù)狀態(tài)的融資平臺(tái)才可以增加借貸；在適當(dāng)時(shí)候放開發(fā)行省級(jí)地方政府債券，使地方債在陽光下運(yùn)行；開征財(cái)產(chǎn)稅，對(duì)所有城市住宅征收，為地方政府奠定可持續(xù)收入來源（這一措施要有一個(gè)過渡，在當(dāng)前稅負(fù)較重的環(huán)境下，很容易讓人們理解成增加稅收）。

可以借鑒國(guó)際經(jīng)驗(yàn)，用立法的形式規(guī)定地方政府的債務(wù)口徑、債務(wù)上限、地方人大的審批責(zé)任、審計(jì)責(zé)任以及對(duì)違規(guī)者的具體懲罰措施。只要是發(fā)行地方債的政府，就必須編制和公布其廣義政府資產(chǎn)負(fù)債表。對(duì)發(fā)債的政府要組織財(cái)產(chǎn)審計(jì)，評(píng)估地方政府資產(chǎn)。我們已要求各地開始編制三年的滾動(dòng)預(yù)算，可以根據(jù)情況適時(shí)擴(kuò)展到5年，促進(jìn)地方政府從長(zhǎng)計(jì)議，讓投資人更多了解一個(gè)地方政府的未來規(guī)劃。

根據(jù)地方債“自發(fā)自還”試點(diǎn)指導(dǎo)意見，今后的地方債將必須接受評(píng)級(jí)公司的評(píng)級(jí)。對(duì)地方債評(píng)級(jí)，一個(gè)重要功能是用統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)對(duì)不同地方政府的財(cái)政穩(wěn)健性和透明度進(jìn)行評(píng)判。從債務(wù)與償債能力、財(cái)政表現(xiàn)、政府管理水平及經(jīng)濟(jì)前景幾個(gè)方面來評(píng)價(jià)地方政府的信用風(fēng)險(xiǎn)。評(píng)級(jí)在很大程度上決定了市政債的融資成本，穩(wěn)健和透明的地方政府可以獲得“低成本融資”的獎(jiǎng)勵(lì)。

我們可以創(chuàng)造條件，讓百姓直接持有地方政府的債券，尤其是當(dāng)?shù)鼐用癯钟衅渌诘卣l(fā)行的債券，自然會(huì)加大居民對(duì)地方政府財(cái)政行為的關(guān)注度和監(jiān)督力度。各地要有長(zhǎng)期的財(cái)政預(yù)測(cè)，獨(dú)立發(fā)債的地方政府要編制和公布債務(wù)可持續(xù)性的長(zhǎng)期預(yù)測(cè)。將目前散見于實(shí)體經(jīng)濟(jì)各個(gè)部門和領(lǐng)域的不同類型的風(fēng)險(xiǎn)（地方政府融資金平臺(tái)負(fù)債、各種擔(dān)保、環(huán)境治理成本、養(yǎng)老金缺口等）集中體現(xiàn)在未來政府顯性債務(wù)的數(shù)字上。對(duì)其進(jìn)行分析，可以識(shí)別未來的償債風(fēng)險(xiǎn)和導(dǎo)致這些風(fēng)險(xiǎn)的原因，從而將相應(yīng)的金融風(fēng)險(xiǎn)限制在一定限度內(nèi)，確保整個(gè)金融體系不出現(xiàn)系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)。

（作者為中央黨校經(jīng)濟(jì)學(xué)教研部教授）