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論中國(guó)的海洋環(huán)境與資源保護(hù)(2)

我國(guó)海洋環(huán)境與資源保護(hù)制度的完善建議

完善我國(guó)海洋環(huán)境與資源保護(hù)法律制度既符合國(guó)際形勢(shì)發(fā)展的客觀(guān)需要,也是《國(guó)家海洋事業(yè)發(fā)展“十二五”規(guī)劃》的客觀(guān)需要。筆者認(rèn)為,海洋環(huán)境與資源法律體系的完善同時(shí)也是海洋環(huán)境與資源保護(hù)的迫切需要,完善的海洋環(huán)境與資源法律體系能夠保證依法管海和依法用海,杜絕海洋環(huán)境與資源開(kāi)發(fā)活動(dòng)中“無(wú)償、無(wú)度、無(wú)序”現(xiàn)象,從而保證海洋資源的合理利用,保證海洋生態(tài)環(huán)境的可持續(xù)發(fā)展。因此,海洋環(huán)境與資源法律制度的完善應(yīng)以海洋環(huán)境平衡和資源可持續(xù)利用為目標(biāo)進(jìn)行。法律法規(guī)的完善是一個(gè)系統(tǒng)的工程,必須循序漸進(jìn)地開(kāi)展,但也不能按部就班,要抓住重點(diǎn),以點(diǎn)帶面逐步完善,如何更有效的保護(hù)海洋環(huán)境與資源,筆者提出以下四個(gè)方面的完善建議。

為了更好的保護(hù)海洋環(huán)境與資源,應(yīng)確立三項(xiàng)原則。徐祥民教授曾提出“以海定海,關(guān)注長(zhǎng)遠(yuǎn)利益,生態(tài)保護(hù)優(yōu)先”原則、“以海定陸,海陸協(xié)調(diào),分步推進(jìn)”原則、“特域特法,一般法和特別法相結(jié)合”原則和“體制服從事務(wù),多種管理模式并用”原則,②筆者認(rèn)為海洋環(huán)境與資源的保護(hù)往往涉及幾個(gè)當(dāng)事國(guó)國(guó)家的利益,如何更加有效的保護(hù)海洋環(huán)境與資源不僅僅是一個(gè)國(guó)家的事,《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》及一些雙邊協(xié)定都表明了海洋將人類(lèi)聯(lián)系在一起,海與人的關(guān)系密不可分。對(duì)于海洋環(huán)境與資源的保護(hù)沒(méi)有一個(gè)統(tǒng)一的原則,將會(huì)導(dǎo)致無(wú)序化,建立統(tǒng)一的國(guó)際海洋環(huán)境與資源保護(hù)原則,既有利于各國(guó)合作秩序化,也有利于國(guó)內(nèi)立法的完善,筆者總結(jié)了國(guó)內(nèi)學(xué)者一些觀(guān)點(diǎn),認(rèn)為有三個(gè)原則:共同合理開(kāi)發(fā)管理原則、強(qiáng)制保護(hù)原則和保護(hù)措施法律化原則。共同合理開(kāi)發(fā)管理原則是指各國(guó)應(yīng)對(duì)海洋環(huán)境與資源的保護(hù),進(jìn)行普遍合作,一致行動(dòng)合理開(kāi)發(fā),謹(jǐn)慎開(kāi)發(fā),防治海洋環(huán)境被污染,海洋資源被破壞。強(qiáng)制保護(hù)原則是指強(qiáng)制推行保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)和保護(hù)計(jì)劃,在私人或個(gè)別國(guó)家的開(kāi)發(fā)活動(dòng)與保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)、保護(hù)計(jì)劃相沖突時(shí),保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)和保護(hù)規(guī)劃優(yōu)先于私人或個(gè)別國(guó)家的開(kāi)發(fā)活動(dòng)。保護(hù)措施法律化原則是指各國(guó)一切合作行為,開(kāi)發(fā)行為及保護(hù)管理措施必須以法律文件的形式予以規(guī)定,落實(shí)到字面上。

海洋環(huán)境與資源的保護(hù)立法應(yīng)尋求平衡。由于海洋資源保護(hù)方面的法律發(fā)展相對(duì)緩慢,而且《海洋環(huán)境保護(hù)法》中對(duì)于海洋資源的保護(hù)規(guī)定幾乎沒(méi)涉及,我國(guó)應(yīng)制定一部海洋環(huán)境資源法律體系的基本法,即《海洋環(huán)境資源法》,或者對(duì)《海洋環(huán)境保護(hù)法》進(jìn)行修訂,增加關(guān)于海洋資源保護(hù)的詳細(xì)規(guī)定。該法應(yīng)是一部針對(duì)所有與海洋環(huán)境、資源和生態(tài)的保護(hù)、開(kāi)發(fā)和利用有關(guān)的行為的綜合性法律,而不同于現(xiàn)行的以海洋環(huán)境保護(hù)為主要內(nèi)容的《海洋環(huán)境保護(hù)法》。筆者認(rèn)為當(dāng)前的法律并沒(méi)有一個(gè)整體性的意識(shí),而是將海洋環(huán)境與資源進(jìn)行了分離,其實(shí)海洋環(huán)境與資源二者是密不可分的,應(yīng)該樹(shù)立一個(gè)“海洋環(huán)境資源”的整體觀(guān)念,將海洋環(huán)境保護(hù)與資源保護(hù)統(tǒng)一起來(lái),由于二者的關(guān)聯(lián)性,對(duì)于海洋環(huán)境與資源保護(hù)相關(guān)法律的完善,應(yīng)將兩者共同性進(jìn)行研究,制定出有利于二者平衡保護(hù)的法律規(guī)范。

完善《海域使用管理法》,使其與他法相協(xié)調(diào)。我國(guó)的海域使用權(quán)制度存在問(wèn)題主要表現(xiàn)為該法與他法有沖突的地方,如何協(xié)調(diào)好該法與他法,使其更有利于海洋環(huán)境與資源的保護(hù)。當(dāng)前的沖突主要有關(guān)于灘涂的爭(zhēng)權(quán)現(xiàn)象,該法與《土地管理法》存在沖突;關(guān)于海域使用權(quán)證書(shū)和養(yǎng)殖證的發(fā)放問(wèn)題也存在沖突。此外,在海域使用金征收問(wèn)題上,該法未做統(tǒng)一規(guī)定,有的地方實(shí)行的征收標(biāo)準(zhǔn)較低,對(duì)于海域使用金各級(jí)財(cái)政的分配上,地方上所占的比例較小,很難支付基層海洋行政管理機(jī)構(gòu)所承擔(dān)保護(hù)海洋環(huán)境與資源的費(fèi)用。

《海域使用管理法》應(yīng)該是一部公法與私法兼顧的法律,但是在我國(guó)其更傾向于公法性質(zhì),內(nèi)容充斥著強(qiáng)烈的行政管理色彩。為了《海域使用管理法》公私法的平衡,增強(qiáng)海域使用權(quán)的私權(quán)性質(zhì),辦法之一就是相關(guān)配套法律法規(guī)對(duì)于海域使用權(quán)作出詳細(xì)的規(guī)定。其次,由于該法與相關(guān)的法律存在沖突,在制度設(shè)計(jì)上應(yīng)妥善協(xié)調(diào)好法律之間的關(guān)系,并對(duì)相關(guān)行政主管部門(mén)的職責(zé)作出詳細(xì)的規(guī)定,避免重復(fù)管理,相互推諉,出現(xiàn)管理真空,造成海洋環(huán)境與資源的保護(hù)架空。

海洋環(huán)境與資源重要領(lǐng)域的法律空白。我國(guó)目前的《海域使用管理法》,對(duì)海岸帶這一特殊區(qū)域的規(guī)定還不夠明確,海岸帶是歸于海域管理,還是陸域管理,實(shí)踐中也不是十分清楚,可以說(shuō),我國(guó)海岸帶這一特殊的地帶,目前還處于法律調(diào)整的空白地帶。因此,我國(guó)應(yīng)制定一部有針對(duì)性的《海岸帶管理法》以形成完備的海洋綜合管理法律制度,改變部門(mén)分散管理方式,逐步建立多部門(mén)合作、社會(huì)各界參與的海洋和海岸帶綜合管理制度。我國(guó)的環(huán)境保護(hù)立法也主要適用于陸地,由于海島通常與大陸分離甚至遠(yuǎn)離大陸,地理位置較為獨(dú)特,它作為海洋的組成部分,具有與陸地明顯不同的地理、環(huán)境、資源特征,因此,對(duì)海島資源的保護(hù)應(yīng)區(qū)別對(duì)待,單獨(dú)立法。目前,我國(guó)還沒(méi)有關(guān)于海島利用、管理與保護(hù)的綜合性法律,對(duì)于海島各種資源的開(kāi)發(fā)利用以及海島生態(tài)環(huán)境的保護(hù),分別適用《環(huán)境保護(hù)法》、《土地管理法》、《海域使用管理法》、《漁業(yè)法》、《礦產(chǎn)資源法》、《海洋環(huán)境保護(hù)法》等法律,以及相關(guān)地方性法規(guī)、規(guī)章等規(guī)范性法律文件。對(duì)于海島保護(hù)缺位與海島在政治經(jīng)濟(jì)和國(guó)防安全中所處的重要地位很不相符,因此,制定一部關(guān)于海島利用與保護(hù)方面的綜合性法律有其必要性。海島法的出臺(tái)不但能提高海島法律規(guī)定的效力層次,而且也填補(bǔ)了我國(guó)海洋環(huán)境資源法律體系的立法空白。

(作者為濰坊科技學(xué)院外國(guó)語(yǔ)學(xué)院院長(zhǎng)、副教授)

【注釋】

①蔡守秋,何衛(wèi)東:《當(dāng)代海洋環(huán)境資源法》,北京:煤炭工業(yè)出版社,2001年。

②徐祥民:《保護(hù)海洋環(huán)境應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持的幾項(xiàng)基本原則》(海洋法律、社會(huì)與管理2010年卷),北京:海洋出版社,2010年。

責(zé)編/張蕾

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[責(zé)任編輯:張蕾]
標(biāo)簽: 資源保護(hù)   中國(guó)   海洋   環(huán)境