〔摘要〕國家治理體系是由政治權力系統(tǒng)、社會組織系統(tǒng)、市場經濟系統(tǒng)、憲法法律系統(tǒng)、思想文化系統(tǒng)等構成的一個有機整體。這一有機整體由治理理念、治理制度、治理組織和治理方式四個層次構成。國家治理體系的形成和治理能力的提升，是一個歷史的社會的發(fā)展過程，我國大致經歷了管制（傳統(tǒng)行政）--管理（新公共管理）--治理（治理現(xiàn)代化）三種狀態(tài)；我國的國家治理必須立足于國情、政情、社情，要具有中國特色，即政府要在國家治理中起主導作用，也就是指有效的政府治理，治理的重點是創(chuàng)新社會治理體制。在當下中國，推進國家治理體系現(xiàn)代化必須堅持四個原則即科學治理、民主治理、制度治理、中國特色原則和五條路徑即樹牢目標理念、突出制度建設、加強頂層設計、夯實社會基礎及推進各項改革。

〔關鍵詞〕國家治理，治理體系，治理能力，治理現(xiàn)代化

〔中圖分類號〕D261.3〔文獻標識碼〕A〔文章編號〕1004-4175（2014）01-0000-06

當代的國家和社會，因其公共事務的復雜性、利益主體的多元化、民眾需求的多樣性，使得管理的難度不斷增大，亟需新的模式助力變革。肇始于20世紀80年代的治理理論，被廣泛應用于政治、經濟、社會諸領域，起著框架性解釋和指導作用。中國學者對其進行研究，已有十余年之久。黨的十八屆三中全會審議通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》）指出，"全面深化改革的總目標是完善和發(fā)展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。"明確地把治理作為實現(xiàn)我國全面深化改革的目標和路徑，這表明，中國的改革已進入通過建立健全系統(tǒng)完備、科學規(guī)范、運行有效的制度體系，使各方面制度更加成熟更加定型，從而達到國家有效治理的新階段?！稕Q定》全文共24次提到"治理"一詞，這主要有：國家治理、政府治理、社會治理、社區(qū)治理、國際經濟治理、治理體系、治理能力、治理體制、治理結構、治理方式、系統(tǒng)治理、依法治理、綜合治理、源頭治理、第三方治理，等等，已涉及到了治理體系及其結構層次、方式方法、組織人員等諸多方面?！稕Q定》提出的國家治理體系的嶄新命題，需要我們認真探索、領會要義。我們要將治理理論、治理模式與中國國情相結合，構建中國特色社會主義的國家治理體系，推進國家治理能力現(xiàn)代化。

一、國家治理體系的系統(tǒng)與結構層次

根據(jù)世界銀行的定義，"治理是利用機構資源和政治權威管理社會問題與事務的實踐。"〔1〕聯(lián)合國發(fā)展計劃署認為，"治理是基于法律規(guī)則和正義、平等的高效系統(tǒng)的公共管理框架，貫穿于管理和被管理的整個過程，它要求建立可持續(xù)的體系，賦權于人民，使其成為整個過程的支配者。"〔2〕全球治理委員會對治理的界定是，"各種公共的或私人的個人和機構管理其共同事務的諸多方式的總和。"〔3〕（P4）由這些解釋可知，治理是面向社會問題與公共事務的一個行動過程，參與者包括公共部門、私人部門和公民在內的多個主體，通過正式制度或非正式制度進行協(xié)調及持續(xù)互動。

按照治理的不同層面、不同領域，治理行動涉及國家治理、政府治理、社會治理、公司治理、法人治理、社區(qū)治理等多方面。"所謂國家治理，是指主權國家的執(zhí)政者及其國家機關（包括立法、行政和司法等機關）為了實現(xiàn)社會發(fā)展目標，通過一定的體制設置和制度安排，協(xié)同經濟組織、政治組織、社會團體和公民一起，共同管理社會公共事務、推動經濟和社會其他領域發(fā)展的過程。它是多層管理主體共同管理社會公共事務、處理社會沖突、協(xié)調不同利益的一系列制度、體制、規(guī)則、程序和方式的總和。"〔4〕國家治理強調多主體，執(zhí)政者及其國家機關是主體，人民也是治理主體，還有其他經濟組織、社會組織都是參與主體，變單一主體為多元主體，民主融入了治理，協(xié)作融入了治理。治理，不是削弱了國家能力，而是增強了國家能力，有益于擴大公民參與，有助于提升治理績效。

當代中國國家治理涉及政治、經濟、社會、文化、生態(tài)、政黨等方方面面，國家治理體系即是由各個領域的指導思想、組織機構、法律法規(guī)、組織人員、制度安排等要素構成一整套緊密相連、相互協(xié)調的體系。國家治理能力，是運用國家制度管理社會各方面事務的能力，涵蓋行使公共權力、履行國家職能、制定公共政策、提供公共產品、分配社會資源、應對突發(fā)事件、維護社會穩(wěn)定、建設和諧社會、促進社會發(fā)展、處理國際關系等各個方面的能力。"治理能力反映的是國家治理行為的水平和質量，是對國家治理模式穩(wěn)定性、有效性和合法性的直觀度量，較高的治理能力意味著國家對經濟社會運行具有較強的調節(jié)能力，能夠較好的規(guī)避市場失靈，提高社會成員的總體福利水平。"〔5〕有了一套完備良好的國家治理體系，才能提高一國治理能力；提高了國家治理能力，才能充分展示和發(fā)揮出一國治理體系的效能。

按照構成來講，國家治理體系可以分解系統(tǒng)、結構、層次三個方面。體系是由若干有關事物或某些意識相互聯(lián)系的系統(tǒng)而構成的一個有特定功能的有機整體，"行為者和機構把它們的資源、技能、目標混合起來，成為一個長期的聯(lián)合體--一個體系。"〔3〕（P43）國家治理體系是由政治權力系統(tǒng)、社會組織系統(tǒng)、市場經濟系統(tǒng)、憲法法律系統(tǒng)、思想文化系統(tǒng)等系統(tǒng)構成的一個有機整體。例如在我們國家，政治權力系統(tǒng)的治理是包括執(zhí)政黨、政府、人大、政協(xié)、法院、檢察院等在內的治理；社會組織系統(tǒng)的治理涵蓋工會、共青團、婦聯(lián)、社區(qū)組織以及各種公益、科技、商會類組織等治理；市場經濟系統(tǒng)的治理有公司治理、法人治理等。在政治權力系統(tǒng)、社會組織系統(tǒng)、市場經濟系統(tǒng)之上的是憲法法律系統(tǒng)和思想文化系統(tǒng)。憲法法律系統(tǒng)的治理是指按照各種法律規(guī)定的依法治理；思想文化系統(tǒng)的治理涉及思想領域、道德領域，即實行德治。憲法法律的依法治理和思想文化的德治治理，既有自身的獨立性系統(tǒng)，又具體地滲入到政治權力系統(tǒng)、社會組織系統(tǒng)、市場經濟系統(tǒng)的治理之中。

構成國家治理體系的系統(tǒng)，本身都具有結構性質。結構是一系統(tǒng)諸要素之間的組織形態(tài)，包括諸要素及組織的序量、張量等。作為系統(tǒng)的結構，其基本特點是層次。層次是系統(tǒng)結構在組成方面的等級秩序。不同層次具有不同的性質和特征，既有共同的規(guī)律，又各有特殊規(guī)律。概括起來，治理的結構有四個層次，即由治理理念、治理制度、治理組織和治理方式構成。

治理現(xiàn)代化意味著國家治理要更加科學、更加民主、更加法治，同時也要制度化、規(guī)范化、程序化。它包括兩個方面，一是治理體系（系統(tǒng)結構）的現(xiàn)代化；二是治理能力（方法方式）的現(xiàn)代化。推進國家治理體系現(xiàn)代化，其一，需要深化行政體制改革，轉變政府職能，優(yōu)化政府組織結構，健全政府之間以及政府部門之間合理的職責、權限分工體系，形成不同政府主體的整體型、協(xié)作型治理機制，提高整個政府治理體系的總體效能；其二，需要深化經濟體制改革，處理好政府和市場的關系，使市場在資源配置中起決定性作用，堅持和完善基本經濟制度，加快完善現(xiàn)代市場體系、宏觀調控體系、開放型經濟體系，加快轉變經濟發(fā)展方式，加快建設創(chuàng)新型國家，推動經濟更有效率、更加公平、更可持續(xù)發(fā)展；其三，需要創(chuàng)新社會治理體制，改進社會治理方式，培育社會組織力量，激發(fā)社會組織活力，構建公私合作伙伴關系，有序引導公民參與，提高社會治理水平。行政、經濟和社會體制改革相互配合，理順政府、市場、社會的關系，最大限度地解放和發(fā)展社會生產力，解放和增強社會活力，形成政府、市場、社會既相對獨立又相互制約、相互支撐的開放性治理結構。推進治理能力現(xiàn)代化，必須強調按照社會主義民主和法治要求，改變過往單一主體式、運動式、命令式的管理方式，推動治理與法治化、民主化、社會化的有機結合。這就需要堅持黨的領導、人民當家作主和依法治國的有機統(tǒng)一，堅持協(xié)商民主廣泛多層制度化，堅持依法治國、依法執(zhí)政、依法行政共同推進，堅持法治國家、法治政府、法治社會一體建設，開創(chuàng)依法治國新局面，藉此不斷提高政治上的決斷力、凝聚力，行政上的執(zhí)行力、公信力，社會上的整合力、團結力。

二、國家治理體系的發(fā)展和特征重點

國家治理體系的形成與治理能力的提升，是一個歷史的、社會的發(fā)展過程?，F(xiàn)代社會的國家治理體系與治理能力有著時代的內涵和要求。在歷經改革開放35年之后，中國特色社會主義市場經濟體系正逐步健全完善。經濟體制改革催生著行政體制改革，我國的政府管理從計劃經濟時代的"大包大攬"、"全能主義"，轉向市場經濟時代的"有限政府"、"有效政府"，政府、市場和社會之間的關系發(fā)生了深刻的變化，促使中國走上治理之路。

（一）當前國家治理的變革：從管理轉向治理

中國正處于從傳統(tǒng)社會向現(xiàn)代社會，從農業(yè)社會向工業(yè)社會和后工業(yè)社會，從社會主義計劃經濟向社會主義市場經濟的轉型期，社會結構、社會組織形式、社會價值理念等都發(fā)生了極其深刻的變化，原有的權力高度集中、政府統(tǒng)管一切的管理方式已不能適應現(xiàn)實要求，社會經濟制度變遷催生出國家管理模式的變革需求，即從管理走向治理。"管理"和"治理"蘊含著兩種不同的治國理政觀念，首先，管理強調強制，政府下命令、發(fā)指示，作出政策方案。而治理則強調政府、社會、民眾多主體互動協(xié)作，共同處理公共事務。治理作為一種政治過程，雖然需要權威，"但這個權威并非一定是政府機關"〔3〕（P4-5），而管理的權威則必定是政府。其次，權力運行的向度不一樣，政府管理的權力運行方向總是自上而下的，政府治理則是一個上下互動和平等展開的運作過程。

國家向著治理發(fā)展的變遷路徑，可以概括為"管制-管理-治理"三種狀態(tài)，即：管制狀態(tài)（傳統(tǒng)行政）、管理狀態(tài)（新公共管理）、治理狀態(tài)（治理現(xiàn)代化）。在我國的國家發(fā)展進程中，大致也經歷了這三種狀態(tài)。計劃經濟時代依托各級政府機構對國家事務和社會事務進行管理，這種管理狀態(tài)具體體現(xiàn)為管制行政，政府作為單一管理主體依靠行政指令管理經濟和社會生活，通過壟斷權威自上而下垂直管理、集權管理。這時期較為典型的做法是通過單位、村（居）委會等組織形式，實現(xiàn)社會成員的有組織化，依托權力網(wǎng)絡來管控公共事務。隨著改革開放的深入，市場經濟的發(fā)展，既往的"全能型、人治化、封閉式"的管制行政模式，已不再適應復雜的市場經濟和社會事務的協(xié)調需求，"市場式政府"、"參與式國家"、"彈性化政府"和"解制型政府"等新公共管理的改革方案成為選項。我國從1982年開始，國務院進行了多次的政府機構改革，逐步轉變政府職能，集中于經濟調節(jié)、市場監(jiān)管、社會管理和公共服務；推行中央與地方的分稅制改革，極大地下放了經濟管理權限；民間組織大量涌現(xiàn)，全國居民自治組織達67900個。盡管市場和社會對政府干預的依賴開始減少，但政府仍然發(fā)揮著重要的作用，一些基本的法律規(guī)則和公共物品必須由政府來提供。特別是在"市場和社會自身無法協(xié)調秩序治理從而陷于分裂和混亂之時，只有政府這個強制性的公共權威可以出手挽救這一危機局面。"〔6〕進入新世紀以來，市場、社會的復雜性加劇，走向治理、實現(xiàn)治理現(xiàn)代化的問題提上了議事日程。治理現(xiàn)代化既涵蓋各方面的科學治理、民主治理、制度治理，也容納法治、德治、共治、自治等內容。治理現(xiàn)代化意味著將國家對現(xiàn)代化建設各領域的有力有序有效管理，同各種范疇、各種層次、各種形式的自主網(wǎng)絡、自治權威相結合，從全能轉向有限、從壟斷轉向參與、從管理轉向服務、從集權轉向分權、從人治轉向法治、從封閉到開放、從權力轉向責任，做到國家治理、政府治理、社會治理的全覆蓋。