政府角色及其管理方式的現(xiàn)代轉(zhuǎn)型，是現(xiàn)代化進(jìn)程的重要組成部分，也是現(xiàn)代國(guó)家治理體系建構(gòu)的核心問題。中共十八大明確提出“黨領(lǐng)導(dǎo)人民有效治理國(guó)家”的命題，并將國(guó)家“制度體系”建設(shè)提到前所未有的戰(zhàn)略高度，寓意極為深刻。建國(guó)60多年來(lái)國(guó)家治理的指導(dǎo)思想、思維方式和體制建構(gòu)都發(fā)生了深刻演變。在經(jīng)歷了種種反復(fù)、迷惘，并在改革開放實(shí)踐中重新回歸常態(tài)國(guó)家之后，建構(gòu)現(xiàn)代國(guó)家治理體系合乎邏輯地成為中國(guó)政治和行政體制改革的總體目標(biāo)。在中國(guó)政治與行政合一的體制框架內(nèi)，政府在整個(gè)國(guó)家治理體系中扮演著決定性的角色，無(wú)論是市場(chǎng)體系的成熟、公民社會(huì)的成長(zhǎng)，還是政府治理結(jié)構(gòu)的完善，最終都取決于政府角色的現(xiàn)代轉(zhuǎn)型，政府體制的演變直接決定著現(xiàn)代國(guó)家治理體系成長(zhǎng)的進(jìn)程。

一、現(xiàn)代國(guó)家治理體系的結(jié)構(gòu)性特征

國(guó)家的治理方式是由公共事務(wù)量與質(zhì)的屬性，以及公共事務(wù)治理的眾多技術(shù)條件決定的。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)、民主政治、開放社會(huì)、多元文化等現(xiàn)代性因素的成長(zhǎng)，及其交織形成的復(fù)雜關(guān)系，使得現(xiàn)代國(guó)家的公共事務(wù)數(shù)量規(guī)模急劇膨脹，治理的難度也不斷挑戰(zhàn)著政府治理能力的極限。在應(yīng)對(duì)巨量公共事務(wù)治理的艱巨性挑戰(zhàn)過程中，現(xiàn)代國(guó)家逐步形成了日益復(fù)雜的治理結(jié)構(gòu)和制度體系。這其中，政府與市場(chǎng)、社會(huì)的互動(dòng)關(guān)系，政府內(nèi)部多元治理主體之間職責(zé)權(quán)限的分工，構(gòu)成了現(xiàn)代國(guó)家治理體系成長(zhǎng)的兩大主軸。前者的核心問題是合理地界定政府、市場(chǎng)、社會(huì)相對(duì)自主的行為邊界，形成三者既相互制約又相互支撐的合作治理框架，以共同應(yīng)對(duì)公共事務(wù)治理的政府失靈、市場(chǎng)失靈及組織失靈問題；后者涉及的是如何在合理地厘定各個(gè)政府的職責(zé)和權(quán)限的基礎(chǔ)上，建立縱向和橫向的政府間合作關(guān)系，以提升政府治理的整體績(jī)效。

工業(yè)化、城市化、市場(chǎng)化等現(xiàn)代性因素成長(zhǎng)所引發(fā)的“大轉(zhuǎn)型”，是人類歷史上罕見的社會(huì)生活秩序的整體性變遷，它不僅從根本上改變了經(jīng)濟(jì)生活、社會(huì)生活和政治生活的邏輯，而且重塑了現(xiàn)代國(guó)家政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)的關(guān)系，并最終演化出了法治政府、市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)、公民社會(huì)三元鼎立的現(xiàn)代國(guó)家治理結(jié)構(gòu)。按照吉登斯的概括，工業(yè)主義和資本主義構(gòu)成了現(xiàn)代性的兩個(gè)維度，它們的結(jié)合掀開了從傳統(tǒng)社會(huì)向現(xiàn)代社會(huì)的大轉(zhuǎn)型。①工業(yè)化和城市化進(jìn)程給人類社會(huì)帶來(lái)了以往難以想象的財(cái)富積累，社會(huì)組織結(jié)構(gòu)的深刻變遷也賦予了個(gè)體前所未有的社會(huì)流動(dòng)機(jī)會(huì)以及自由選擇空間。但是，大轉(zhuǎn)型過程中整個(gè)社會(huì)生活秩序急劇而深刻的變遷，大大超出了社會(huì)正常的自我調(diào)適的可能范圍，不可避免地使國(guó)家治理陷入了空前的混亂境地。在自由競(jìng)爭(zhēng)的“大轉(zhuǎn)型”時(shí)代，傳統(tǒng)社會(huì)組織形式的解體，守夜人式的弱政府對(duì)市場(chǎng)采取的自由放任態(tài)度，導(dǎo)致市場(chǎng)的交易準(zhǔn)則橫行于社會(huì)生活的各個(gè)領(lǐng)域，資本力量成為經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和政治生活的共同主宰。“如果允許市場(chǎng)機(jī)制成為人的命運(yùn)，人的自然環(huán)境，乃至他的購(gòu)買力的數(shù)量和用途的唯一主宰，那么它就會(huì)導(dǎo)致社會(huì)的毀滅。”②

在社會(huì)解組、社會(huì)失范及個(gè)體原子化的社會(huì)大潰敗中，西方國(guó)家憑借悠久的社會(huì)自治傳統(tǒng)，涌現(xiàn)出了大規(guī)模的抵制市場(chǎng)入侵的“社會(huì)保護(hù)”運(yùn)動(dòng)。以美國(guó)為例，19世紀(jì)末20世紀(jì)初的進(jìn)步主義時(shí)期作為美國(guó)社會(huì)轉(zhuǎn)型最為劇烈的歷史階段，正是“社會(huì)奮起保護(hù)自己”的關(guān)鍵時(shí)期。一大批有良知的知識(shí)分子掀起的“扒糞運(yùn)動(dòng)”，對(duì)資本力量野蠻地侵蝕社會(huì)生活價(jià)值的種種丑惡現(xiàn)象的揭露和抨擊，以捍衛(wèi)弱勢(shì)群體權(quán)益為主旨的公益性社會(huì)團(tuán)體的迅速成長(zhǎng)，及其在社會(huì)各領(lǐng)域開展的社會(huì)改良運(yùn)動(dòng)，有力地催化了人們對(duì)“市場(chǎng)社會(huì)”的警覺。正是廣泛的社會(huì)自衛(wèi)運(yùn)動(dòng)逐步營(yíng)造出了社會(huì)改造的基本共識(shí)，凝聚形成了推動(dòng)政府進(jìn)行社會(huì)改革的現(xiàn)實(shí)力量。正如當(dāng)時(shí)最有聲望的政治學(xué)家赫伯特·克羅利指出的那樣，“改革是不可避免的，改革的目標(biāo)是重建社會(huì)而不是恢復(fù)舊狀態(tài)，改革的核心問題是擴(kuò)大政府職能，加強(qiáng)國(guó)家對(duì)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)生活的干預(yù)”③。于是，主張放棄自由放任，加強(qiáng)政府干預(yù)的“新國(guó)家主義”成為社會(huì)變革的主流思潮。“對(duì)政府管得兇的恐懼心理減退了，對(duì)自由競(jìng)爭(zhēng)的無(wú)限信仰也減退了；取而代之的是認(rèn)識(shí)到一定要有一個(gè)組織完善的政府，這個(gè)政府具有廣泛的權(quán)力去控制不公平的競(jìng)爭(zhēng)，提高社會(huì)效率和促進(jìn)普遍福利。”④應(yīng)運(yùn)而生的“羅斯福新政”通過擴(kuò)大政府干預(yù)，扶持社會(huì)力量，限制壟斷勢(shì)力，完成了一場(chǎng)資本主義經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、政治體制的重大變革。“新政”從兩方面永遠(yuǎn)地改變了美國(guó)的自由主義：一是政府開始加強(qiáng)干預(yù)，減少市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的不確定性；二是政府開始在社會(huì)福利方面承擔(dān)起更大的社會(huì)責(zé)任。⑤“新政”開啟的政府轉(zhuǎn)型，將促進(jìn)社會(huì)公平的社會(huì)保障體系建設(shè)，以及調(diào)節(jié)社會(huì)利益關(guān)系和限制市場(chǎng)壟斷的干預(yù)行為納入了政府職責(zé)范圍，極大地緩解了轉(zhuǎn)型期的社會(huì)陣痛。羅斯福之后幾任總結(jié)推行的“公平施政”、“新邊疆”政策、“向貧困開戰(zhàn)”計(jì)劃及建設(shè)“偉大的社會(huì)”的實(shí)踐，都在鞏固“羅斯福新政”成果的基礎(chǔ)上，深化了社會(huì)結(jié)構(gòu)的改造。在這一過程中，傳統(tǒng)的守夜人式的弱政府逐漸演變?yōu)楦深A(yù)范圍日益擴(kuò)大的強(qiáng)政府，碎片化的社會(huì)也借助于各種形式的社會(huì)組織而在一定程度上實(shí)現(xiàn)了再組織化，最終有效地阻止了“市場(chǎng)社會(huì)”的降臨，奠定了政府、市場(chǎng)、社會(huì)相互抗衡又相互補(bǔ)位的格局。

從“羅斯福新政”、歐洲福利國(guó)家建設(shè)，到凱恩斯主義大行其道，西方國(guó)家的政府職能和政府規(guī)模在20世紀(jì)成倍地?cái)U(kuò)大。與傳統(tǒng)國(guó)家相比，現(xiàn)代國(guó)家不僅完全壟斷了其統(tǒng)轄范圍內(nèi)的暴力或強(qiáng)制力量，而且借助于其系統(tǒng)化的監(jiān)控、干預(yù)、規(guī)訓(xùn)能力，能夠?qū)⑵鋸?qiáng)制力量延伸到領(lǐng)土范圍內(nèi)的各個(gè)部分，滲透到社會(huì)生活的各個(gè)環(huán)節(jié)。“現(xiàn)代民族國(guó)家的產(chǎn)生，其目標(biāo)是要造就一個(gè)有明確邊界、社會(huì)控制嚴(yán)密、國(guó)家行政力量對(duì)社會(huì)全面滲透的社會(huì)；它的形成基礎(chǔ)是國(guó)家對(duì)社區(qū)的全面監(jiān)控。”⑥現(xiàn)代國(guó)家在給公民提供經(jīng)濟(jì)權(quán)利保障的同時(shí)，也建立起了對(duì)每個(gè)公民出生、婚姻、經(jīng)濟(jì)狀態(tài)、疾病、信用等各方面信息的詳細(xì)記錄，行政權(quán)力也因此介入到了日常生活的細(xì)枝末節(jié)，滲入了最為私密的個(gè)人行動(dòng)過程和人際關(guān)系。事實(shí)證明，國(guó)家權(quán)力的滲透和擴(kuò)張，同樣不可能有什么自制力，而只會(huì)本著無(wú)限擴(kuò)張的慣性不斷蠶食社會(huì)生活的自主空間，結(jié)果只能是“政府越來(lái)越多地作為一個(gè)侵犯性的管理機(jī)構(gòu)存在于日常生活之中”⑦，直至將整個(gè)社會(huì)生活納入自身的控制范圍。面對(duì)這種威脅，上世紀(jì)80年代以來(lái)，西方國(guó)家出現(xiàn)了兩種調(diào)整國(guó)家治理結(jié)構(gòu)的新趨勢(shì)。一方面，針對(duì)“民主赤字”帶來(lái)的不斷加重的財(cái)政負(fù)擔(dān)和日益嚴(yán)重的政府失靈現(xiàn)象，英語(yǔ)國(guó)家在新自由主義思潮的刺激下，廣泛興起了以私有化、市場(chǎng)化為主旨的新公共管理實(shí)踐，壓縮政府規(guī)模、限制政府邊界，以及“企業(yè)化政府”的改革思路大行其道，“最小化的政府”再次受到人們的青睞和懷念；另一方面，以社會(huì)力量制約國(guó)家權(quán)力的公民社會(huì)思潮重新崛起，并催生出了全球性的“社團(tuán)革命”。從“第三條道路”，到“參與式治理”、“多中心治理”，再到“整體性治理”，西方國(guó)家出現(xiàn)了多種主張更多地借重社會(huì)力量完善國(guó)家治理結(jié)構(gòu)的變革實(shí)踐。

從總體上講，西方國(guó)家的治理結(jié)構(gòu)雖然經(jīng)歷過復(fù)雜的試錯(cuò)性演變過程，但政府、市場(chǎng)、社會(huì)始終是塑造國(guó)家治理體系的三大力量，它們之間的相互角逐，共同維系了國(guó)家治理結(jié)構(gòu)的內(nèi)在張力，既避免了資本力量主宰一切的“市場(chǎng)社會(huì)”的降臨，也有效地阻止了監(jiān)控能力日益強(qiáng)大的國(guó)家最終走向全能主義國(guó)家。同時(shí)，也正是在政府、市場(chǎng)、社會(huì)既相互制約又相互支撐的互動(dòng)過程中，政府職責(zé)被圈定在一個(gè)相對(duì)合理的范圍之內(nèi)，市場(chǎng)、社會(huì)所蘊(yùn)含的治理功能則得以被廣泛地吸納到政府主導(dǎo)的國(guó)家治理過程中來(lái)。

對(duì)于一個(gè)大國(guó)來(lái)說，如何在政府之間特別是中央政府與地方政府之間形成一種合理的職責(zé)、權(quán)限分工體系，以及協(xié)同治理機(jī)制，是充分發(fā)揮政府在國(guó)家治理中的作用的重要前提。在歷史上，孟德斯鳩、聯(lián)邦黨人及托克維爾都曾討論過國(guó)家規(guī)模對(duì)國(guó)家治理模式帶來(lái)的影響。托克維爾就曾提出，美國(guó)這樣的大國(guó)之所以能夠?qū)嵭忻裰鞯闹卫砟Ｊ?，?yīng)歸功于聯(lián)邦體制將國(guó)家層面的公共事務(wù)的量的規(guī)模壓縮到了最低程度。⑧事實(shí)上，西方大國(guó)政府內(nèi)部的治理結(jié)構(gòu)，無(wú)論是橫向的三權(quán)分立體系和政府行政機(jī)構(gòu)設(shè)置，還是縱向的政府間關(guān)系都?xì)v經(jīng)了復(fù)雜的調(diào)適過程。建國(guó)之初，美國(guó)聯(lián)邦政府的權(quán)力只限于各州讓渡的一小部分權(quán)力，防止強(qiáng)大的中央集權(quán)政府侵害地方自治權(quán)力的治理思路一直占據(jù)著主導(dǎo)地位。隨著弱小的中央政府無(wú)力維護(hù)統(tǒng)一的市場(chǎng)秩序的弊端日益明顯地暴露出來(lái)，聯(lián)邦政府的權(quán)力逐步得到了加強(qiáng)，并在羅斯福新政之后形成了對(duì)地方自治權(quán)力的強(qiáng)大優(yōu)勢(shì)。上世紀(jì)80年代以來(lái)，擴(kuò)大地方自治權(quán)力的“去中心化”改革又成為新公共管理實(shí)踐的重要組成部分。應(yīng)當(dāng)說，美國(guó)獨(dú)特的建國(guó)歷程，特別是其悠久的地方自治傳統(tǒng)，一直構(gòu)成對(duì)聯(lián)邦政府權(quán)力擴(kuò)張的強(qiáng)大制約力量。就此而言，聯(lián)邦政府與地方政府的分工體系在建國(guó)伊始就已完成“頂層設(shè)計(jì)”，其后的變革調(diào)整，都是在中央集權(quán)與地方自治相結(jié)合的框架內(nèi)進(jìn)行的。這種相對(duì)穩(wěn)定的治理結(jié)構(gòu)，不僅較好地發(fā)揮了聯(lián)邦政府與地方政府在公共事務(wù)治理上的各自優(yōu)勢(shì)，而且使整個(gè)政府治理體系通過動(dòng)態(tài)調(diào)適保持了較高的自我糾錯(cuò)能力。