【摘 要】推進村民公共參與是中國新時期鄉(xiāng)村政治信任重建的重要途徑。在現(xiàn)階段，制度不完善、鄉(xiāng)村干部行為不當及普通村民的公共參與素質低等是制約村民公共參與的重要因素，進而嚴重制約了鄉(xiāng)村政治信任重建。需要通過加強村民公共參與制度建設，引導和規(guī)范鄉(xiāng)村干部的治理行為，提升普通村民的公共參與素質，促進村民公共參與的發(fā)展，進而推動鄉(xiāng)村政治信任的重建。

【關鍵詞】：政治信任；村民公共參與；制度建設；治理行為；參與素質

一、村民公共參與是新時期鄉(xiāng)村政治信任重建的重要途徑

村民公共參與是指村民通過參與村莊公共政治生活，影響村莊公共權力系統(tǒng)及村民自治運作的政治行為。從一定程度上說，村民參與村莊公共政治生活的廣度、深度和自由表達程度，反映了村莊公共權力系統(tǒng)的開放程度和基層政治的發(fā)展水平。不僅如此，村民公共參與的發(fā)展直接關聯(lián)著村莊基層權力執(zhí)掌者和權利相關者之間和諧政治關系的構建，對鄉(xiāng)村政治信任的重建有著不可忽視的重要意義。研究表明，村民公共參與和鄉(xiāng)村政治信任之間是一種互動關系。一方面，村民公共參與是鄉(xiāng)村治理民主化的基礎和體現(xiàn)，有利于加強鄉(xiāng)村組織的群眾基礎，促進農(nóng)村基層干部和群眾之間的相互理解和支持，從而提升鄉(xiāng)村政治信任。另一方面，政治信任的積聚反過來也有助于村民公共參與的進一步推進。

中華人民共和國建立初期，黨和國家獲得了人民群眾高度的政治信任。在農(nóng)民群眾看來，鄉(xiāng)村干部是黨和國家在農(nóng)村的當然代表，加之信息傳輸渠道單一，往往只能通過鄉(xiāng)村干部獲悉黨和國家的政策和指示，因此，他們對黨和國家的信任順理成章地轉化為對鄉(xiāng)村干部的信任。另外，在中央政治引領和嚴格的紀律要求下，廣大鄉(xiāng)村干部能夠保持艱苦奮斗、謙虛謹慎的作風，從而促進了群眾對基層干部的情感認同和政治信任。當時農(nóng)村盡管不實行民主選舉，卻沒有出現(xiàn)政治信任危機。

新時期，鄉(xiāng)村政治信任建設面臨著前所未有的挑戰(zhàn)。改革開放以來，獲得生產(chǎn)和生活自主權的農(nóng)村民眾表現(xiàn)出越來越強的政治和經(jīng)濟理性。同時，隨著國家政權上收至鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級，村莊公共權力執(zhí)掌者從農(nóng)村基層政權的干部變成了國家和村民之間的中間人。加之信息渠道日益多樣化，村民可以通過電視、電臺乃至網(wǎng)絡等媒體了解到法律、法規(guī)和中央的政策精神。如果鄉(xiāng)村權力執(zhí)掌者的治理行為有悖于上級的精神，就很容易遭到農(nóng)民的抵制。因此，鄉(xiāng)村公共權力執(zhí)掌者要獲得農(nóng)民的政治信任，必須轉變治理理念，實現(xiàn)從“命令—服從”到“同意—服從”管理模式的轉換。然而，在新的形勢下，一些鄉(xiāng)村干部仍然沿襲傳統(tǒng)的行政管理模式，在工作中以命令代替指導，以壓服代替說服，從而導致鄉(xiāng)村干群關系的惡化。村民群眾輕則表現(xiàn)出政治冷漠，重則付諸政治抗爭，①造成了不同程度的鄉(xiāng)村政治信任缺失和治理危機。

八十年代初推行的村民自治制度實現(xiàn)了鄉(xiāng)村治理體制的根本性轉換。“村民自治作為現(xiàn)代國家的一種制度建構，希望通過吸納長期被排斥在政治之外的農(nóng)民參與政治過程，約制鄉(xiāng)村權力精英，建立良性的基層政治秩序。”②在村民自治的背景下，鄉(xiāng)村公共權力組織如何借助于村民的廣泛參與獲得民眾認同成為鄉(xiāng)村政治信任重建的關鍵。村民廣泛參與村級民主選舉，通過民主選舉實現(xiàn)村莊公共權力的委托，有助于村級公共權力組織獲得堅實的群眾信任基礎；村民深入?yún)⑴c村務民主決策，通過集體討論決定重要的村莊公共事務，有助于提高村民基礎的村務知情權，培育村民的自治主體意識和主人翁精神，為村務決策管理奠定扎實的民意基礎；村民實質性地參與村務管理，通過親身參與、直接感知村務管理過程，有助于增進村民對村級公共權力結構及其運作的理解和認同，提升村民的公共責任感和公共理性；村民全面參與村務監(jiān)督，通過民主監(jiān)督制約村級組織和村干部的治村行為，有助于提高村務運作的公開性、公正性、規(guī)范性，樹立鄉(xiāng)村公共權力組織及其干部的權威與美譽度。隨著改革深入和農(nóng)村發(fā)展，鄉(xiāng)村治理環(huán)境日益呈現(xiàn)出復雜性、多樣性和易變性，村民廣泛而深入的公共參與對鄉(xiāng)村政治信任重建具有緊迫性。

二、村民公共參與不足是鄉(xiāng)村政治信任重建的重要制約

推行村民自治制度以來，中國村民的公共參與獲得了巨大發(fā)展。但不可否認，現(xiàn)階段的村民公共參與存在諸多不足，已經(jīng)成為中國鄉(xiāng)村政治信任重建的重要制約因素。

1.村民在民主選舉階段的公共參與不足，影響了鄉(xiāng)村公共權力的民眾支持和認同

實行村民自治以來，黨和政府將民主選舉作為村民自治的關鍵環(huán)節(jié)，出臺了一系列規(guī)范村級選舉的法律、法規(guī)，并進行了強有力的行政推動。在黨和政府的主動推動下，村民的選舉參與意識明顯提高，表現(xiàn)出極大的參與熱情，呈現(xiàn)出普遍參與的態(tài)勢。經(jīng)由民主選舉產(chǎn)生的村莊領袖和村級公共權力組織自然獲得了較充分的民意基礎。然而，調查發(fā)現(xiàn)，村級民主選舉存在著大量的“被參與”現(xiàn)象。部分村民并非出自內心而主動參與，而是建立在有意問鼎村莊領袖的村莊精英、派系的鼓動、裹挾之上，③表現(xiàn)為被動參與、動員式參與。因此，村莊領袖和村級公共權力組織的“合法性”基礎存在“打折”的可能。

2.村民在民主決策和管理階段的公共參與不足，影響了村莊治理的公共性和民主性

實證研究表明，當前農(nóng)村的村務決策實踐存在明顯的問題：一是決策傾向的形成往往是村干部主導的結果。除部分非干部精英人士偶爾參與決策過程外，普通村民很難有機會發(fā)表自己的意見。這勢必造成村務決策的公共性不足，產(chǎn)生決策“懸浮”現(xiàn)象，容易拉大干部和群眾之間的政治距離。二是在村務決策的運作過程中，作為民意代表和民意決策機構的村民會議、村民代表會議沒有發(fā)揮應有的作用。村務決策過程往往是村莊中不同集團、派系、精英博弈的過程，導致部分村民群眾的利益難以獲得有效保護，使部分村民不信任村級公共組織和村干部。三是對于村務決策的責任承擔方面，缺乏明確的法律規(guī)定，容易減少村干部與村民群眾的協(xié)商和合作，增強決策的主觀性、隨意性，進而影響到村民群眾對村務決策的理解和認同。

在村務管理過程中，同樣存在著村民公共參與不足的問題。所謂的村規(guī)民約往往是由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府定制或村干部根據(jù)地方政府的要求建構的文本。而在村莊事務的實際管理過程中，普通村民的參與更為少見。村民管理參與的不足，必然導致村民和村莊公共生活的關聯(lián)度減少，影響到村民在村民自治運作中公共理性和責任感的培育，影響到村民對村莊發(fā)展的關心和支持，影響到村民對村干部的理解和信任。

3.村民在村級公共權力監(jiān)督中的參與不足，影響到村務運作的透明度和公開性

民主監(jiān)督是村民自治運作的重要環(huán)節(jié)。在當前的村級公共權力運作實踐中，普遍存在著村民監(jiān)督不足的現(xiàn)象。從民主監(jiān)督機構的設置來看，村民監(jiān)督小組、村民理財小組等村民監(jiān)督組織的設置情況并不理想。民政部的一項調查表明，接近50％的受訪村民表示不清楚本村中是否設置了相應機構。④從民主監(jiān)督的實際運作情況來看，比較常見的村民監(jiān)督方式不同程度地存在著運行障礙。第一，村民很少主動向村級公共權力組織及村干部提出意見、建議，表達自己對村治的觀點和看法。即使有類似參與也以私利性質為主。第二，對村級組織及有關干部的工作的評論和審議，通常以村民小組長、村民代表、黨員村民為主，普通村民參與機會不足且以事后議論為主。第三，政府強力推動的村務公開以程序性公開為主，而實質性公開不足，制約了村民對村務的了解。第四，村級公共組織定期向村民會議及其代表機構報告工作的制度難以落實。第五，村民群眾難以借助自身的參與來糾正村級組織及有關干部的不當治村行為，或者罷免不合格的村干部。

公共權力監(jiān)督中的村民參與不足，容易導致村級公共組織及村干部在村治中缺少制約，較少顧及村民的利益和訴求，使村莊公共政治生活主要成為權勢精英的活動舞臺，普通村民則對村務運作呈現(xiàn)出政治冷漠甚至政治抵制。同時，在缺乏監(jiān)督的背景下，增加了部分村干部以權謀私、權力腐敗的可能性，影響村干部在村民心目中的聲譽和信任度。