摘  要：從現(xiàn)實來看，全球網(wǎng)絡(luò)空間秩序的形成過程，交織著世界各國不同的利益取向和力量博弈。當前，全球網(wǎng)絡(luò)空間治理存在規(guī)則赤字、信任赤字、執(zhí)行赤字和能力赤字等問題。全球治理倡議不僅回應長期存在的全球治理赤字，也為全球網(wǎng)絡(luò)空間秩序構(gòu)建提供明確的價值坐標和行動框架。推動全球網(wǎng)絡(luò)空間治理體系改革，需著眼于全球網(wǎng)絡(luò)空間秩序的整體關(guān)切，以主權(quán)平等和以人為本確立合法性基礎(chǔ)與價值指向；以國際法治奠定規(guī)范框架，以多邊主義構(gòu)筑合作平臺，力求實效推動改革落地生根。

關(guān)鍵詞：全球治理倡議  網(wǎng)絡(luò)空間治理  網(wǎng)絡(luò)空間秩序  網(wǎng)絡(luò)主權(quán)

【中圖分類號】D812                      【文獻標識碼】A

隨著數(shù)字技術(shù)的加速迭代，網(wǎng)絡(luò)空間已成為全球經(jīng)濟、政治、社會活動的重要場域，推進全球網(wǎng)絡(luò)空間治理體系變革是大勢所趨、人心所向。2025年9月1日，習近平主席在“上海合作組織+”會議上提出全球治理倡議，強調(diào)奉行主權(quán)平等，遵守國際法治，踐行多邊主義，倡導以人為本，注重行動導向。[1]2025年9月2日，我國發(fā)布《全球治理倡議概念文件》，提出依托聯(lián)合國及相關(guān)多邊機制，聯(lián)合各方采取積極行動，在國際金融、人工智能、網(wǎng)絡(luò)空間、氣候變化等治理緊迫領(lǐng)域貢獻智慧和力量。[2]這一重大倡議不僅回應長期存在的全球治理赤字，推動全球治理體系改革完善，也為全球網(wǎng)絡(luò)空間秩序構(gòu)建提供明確的價值坐標和行動框架，并與網(wǎng)絡(luò)空間命運共同體理念高度契合。全球治理倡議具有理論引領(lǐng)與實踐指向的重要價值，回答全球網(wǎng)絡(luò)空間秩序的目標圖景問題，并揭示其有效構(gòu)建的實現(xiàn)路徑。

全球網(wǎng)絡(luò)空間的治理赤字

當前，全球網(wǎng)絡(luò)空間治理中，存在規(guī)則赤字、信任赤字、執(zhí)行赤字和能力赤字等問題。

共識相對匱乏，加劇規(guī)則赤字。從最初的通信互聯(lián)，到大數(shù)據(jù)、區(qū)塊鏈、人工智能等新興技術(shù)的涌現(xiàn)，全球網(wǎng)絡(luò)空間治理新議題層出不窮，現(xiàn)有規(guī)則體系往往局限于應對既有問題，缺乏對新興技術(shù)及其帶來問題的前瞻性回應。當前全球網(wǎng)絡(luò)空間秩序，主要依賴于《聯(lián)合國憲章》原則和若干自愿性準則等層面的約束，整體上缺乏體系化的國際規(guī)則。各個主權(quán)國家基于自身利益出臺的治理政策迥異，構(gòu)筑層層壁壘。在數(shù)據(jù)跨境流動議題上，美國通過的《云法案》與歐盟通過的《通用數(shù)據(jù)保護條例》，在法律適用與隱私保護上存在一定沖突，折射出不同國家和地區(qū)在價值取向和規(guī)則設(shè)計上的分歧。2025年2月，法國人工智能行動峰會上60多個國家簽署聲明，美國和英國卻拒絕簽署，凸顯全球網(wǎng)絡(luò)空間治理中，國家間難以形成統(tǒng)一共識的現(xiàn)實困境。全球網(wǎng)絡(luò)空間的共識凝聚具有一定不確定性，規(guī)則的真空化和碎片化現(xiàn)象突出，全球網(wǎng)絡(luò)空間治理缺乏堅實的制度支撐。2024年9月聯(lián)合國通過的《全球數(shù)字契約》，深刻意識到當前共識缺失帶來的規(guī)則赤字問題，第一條原則就是“所有國家和其他利益攸關(guān)方的包容性參與是本契約的基石”。

安全問題泛化，加劇信任赤字。當前，世界百年未有之大變局加速演進，單邊制裁、域外管轄、技術(shù)封鎖等行為削弱國際互信基礎(chǔ)，破壞國際秩序。在全球網(wǎng)絡(luò)空間中，網(wǎng)絡(luò)攻擊、數(shù)據(jù)泄露、信息操縱等事件時有發(fā)生，網(wǎng)絡(luò)安全問題常被政治化、武器化，影響國際合作。與此同時，國家之間在數(shù)據(jù)跨境流動、人工智能監(jiān)管等議題上的立場分歧，加劇互信不足。由于大國競爭加劇和意識形態(tài)差異，網(wǎng)絡(luò)空間治理合作陣營化，不僅帶來陣營內(nèi)外的信任危機，也導致聯(lián)合國等多邊平臺的效力式微，從而加劇全球網(wǎng)絡(luò)空間的不信任感與結(jié)構(gòu)性不平等。信任赤字不僅弱化多邊對話與合作的基礎(chǔ)，還使得現(xiàn)有治理框架難以形成具有普遍約束力的制度安排。

落實支撐乏力，加劇執(zhí)行赤字。即便已有一定規(guī)則與合作框架，全球網(wǎng)絡(luò)空間治理仍然面臨執(zhí)行赤字，現(xiàn)有的國際規(guī)則與倡議多停留在原則性宣示或政治承諾，缺乏具體的操作性和約束力。即使在部分領(lǐng)域達成共識，執(zhí)行層面依然因為缺乏強制性和實質(zhì)性的仲裁、爭端解決機制，使得治理規(guī)則難以真正落地。不同國家對已有規(guī)則的理解與執(zhí)行力度差異明顯，也常因政治立場、經(jīng)濟利益或技術(shù)標準不一而選擇性遵守。打擊跨境網(wǎng)絡(luò)犯罪表現(xiàn)出典型的執(zhí)行赤字。2024年底聯(lián)合國大會通過《打擊網(wǎng)絡(luò)犯罪公約》，但由于各國在電子證據(jù)獲取、人權(quán)保障和國際合作范圍等關(guān)鍵議題上存在分歧，執(zhí)行層面依舊面臨證據(jù)獲取困難、司法管轄沖突、跨國案件合作延誤等問題。全球網(wǎng)絡(luò)空間治理之所以面臨執(zhí)行赤字，在于現(xiàn)有規(guī)則本身存在模糊性和約束力不足，國際層面的制度安排尚未健全，有的大國在實際操作中采取雙重標準，使得治理困境進一步加劇。

數(shù)字鴻溝擴大，加劇能力赤字。彌合數(shù)字鴻溝，一直是全球網(wǎng)絡(luò)空間治理的重要議題。許多發(fā)展中國家仍因經(jīng)濟承受能力有限、信息基礎(chǔ)設(shè)施落后、民眾數(shù)字技術(shù)能力不足等因素，難以平等參與數(shù)字化進程和全球網(wǎng)絡(luò)空間治理。國際電信聯(lián)盟數(shù)據(jù)顯示，截至2024年底，全球仍有約26億人未能接入互聯(lián)網(wǎng)。[3]人工智能的發(fā)展大潮所帶來的經(jīng)濟與社會效益，目前仍高度集中于全球北方國家，發(fā)達國家和資源受限國家之間的鴻溝將繼續(xù)擴大，尤其是撒哈拉以南非洲、一些中亞南亞和拉美國家，其人工智能發(fā)展能力薄弱。發(fā)達國家在互聯(lián)網(wǎng)關(guān)鍵資源和核心技術(shù)上占據(jù)壟斷優(yōu)勢，而發(fā)展中國家缺乏議程設(shè)置和規(guī)則構(gòu)建的能力，難以在全球網(wǎng)絡(luò)空間治理中發(fā)出有力聲音。[4]這種因發(fā)展不平衡導致的能力赤字，不僅損害治理的公平與包容，而且制約和平、安全、開放、合作的全球網(wǎng)絡(luò)空間秩序形成。

全球網(wǎng)絡(luò)空間治理體系改革的價值坐標

數(shù)字時代，全球網(wǎng)絡(luò)空間治理的合法性、公平性受到前所未有的質(zhì)疑與威脅，促進全球網(wǎng)絡(luò)空間的有序發(fā)展，是當今世界面臨的重要挑戰(zhàn)，也是全球治理的重要組成部分。習近平主席提出“倡導發(fā)展優(yōu)先，構(gòu)建更加普惠繁榮的網(wǎng)絡(luò)空間”“倡導安危與共，構(gòu)建更加和平安全的網(wǎng)絡(luò)空間”“倡導文明互鑒，構(gòu)建更加平等包容的網(wǎng)絡(luò)空間”，[5]為人類需要構(gòu)建一個什么樣的全球網(wǎng)絡(luò)空間，指明方向和目標。

從現(xiàn)實來看，全球網(wǎng)絡(luò)空間秩序的形成過程，交織著世界各國不同的利益取向和力量博弈。一方面，網(wǎng)絡(luò)安全、數(shù)字鴻溝、網(wǎng)絡(luò)犯罪等全球性問題不斷涌現(xiàn)，另一方面，現(xiàn)有的網(wǎng)絡(luò)空間治理體系、治理規(guī)則、治理能力，難以應對當前的全球性挑戰(zhàn)。在網(wǎng)絡(luò)空間與現(xiàn)實世界的相互嵌套日趨深刻、網(wǎng)絡(luò)沖突與現(xiàn)實地緣沖突相結(jié)合的背景下，全球網(wǎng)絡(luò)空間命運共同體的構(gòu)建任重道遠。

各種信息技術(shù)的應用不斷拓展，全球局勢瞬息萬變，對網(wǎng)絡(luò)空間內(nèi)涵和外延的理解，也處于不斷變化之中。但無論對網(wǎng)絡(luò)空間的界定如何，可以肯定的是，網(wǎng)絡(luò)空間的治理全球化是一個既定事實，其秩序構(gòu)建不僅是技術(shù)和政策問題，更是完善全球治理體系的重要方面。全球治理倡議提出的主權(quán)平等首要前提和以人為本的價值導向，既呼應國家層面的重要關(guān)切，也契合個人在數(shù)字化進程中的普遍訴求，體現(xiàn)出國家與個人相輔相成的整體邏輯。

網(wǎng)絡(luò)主權(quán)：全球網(wǎng)絡(luò)空間秩序的合法性基礎(chǔ)

全球治理倡議強調(diào)主權(quán)平等，不僅在總綱上明確全球治理的基本原則，也為全球網(wǎng)絡(luò)空間治理指明正確方向。網(wǎng)絡(luò)主權(quán)既是對網(wǎng)絡(luò)霸權(quán)與數(shù)字殖民傾向的正面回應，也是對全球網(wǎng)絡(luò)空間長期存在的自由觀、主權(quán)觀、個體觀和發(fā)展觀等立場的概括性統(tǒng)合。盡管網(wǎng)絡(luò)空間具有跨境性、無邊界性與技術(shù)復雜性，傳統(tǒng)以國家為中心的治理模式面臨張力，但這并不能否認網(wǎng)絡(luò)主權(quán)是全球網(wǎng)絡(luò)空間治理不可替代的基本前提。網(wǎng)絡(luò)基礎(chǔ)設(shè)施、終端、服務(wù)器及節(jié)點，通常置于國家主權(quán)管轄之內(nèi)，網(wǎng)絡(luò)主權(quán)本身就是國家主權(quán)在網(wǎng)絡(luò)空間的延伸。

不同國家或地區(qū)基于自身政治、經(jīng)濟、社會和安全等因素，都有各自的利益考量，如果不尊重國家的網(wǎng)絡(luò)主權(quán)即主權(quán)平等，網(wǎng)絡(luò)空間秩序的穩(wěn)定性將難以保障。尊重主權(quán)平等，方可為全球網(wǎng)絡(luò)空間治理規(guī)則制定，提供普遍認可的正當性來源，并為國家間合作與競爭劃定清晰邊界，防止以單邊制裁、域外管轄等方式重塑網(wǎng)絡(luò)空間格局。因此，穩(wěn)定而可持續(xù)的全球網(wǎng)絡(luò)空間秩序，必須以尊重國家網(wǎng)絡(luò)主權(quán)為根本前提。

以人為本：全球網(wǎng)絡(luò)空間秩序的價值指向

如果說主權(quán)平等解決的是全球治理中的國家如何相處的問題，那么，以人為本則回答治理是為了誰的問題。全球治理倡議強調(diào)，治理的最終目的，在于為各國人民帶來更大獲得感、幸福感、安全感。全球網(wǎng)絡(luò)空間治理唯有堅持以人為本，使數(shù)字化成果更公平地惠及全人類，方能真正體現(xiàn)全球治理倡議的價值追求。當前數(shù)字鴻溝仍在國別鴻溝、區(qū)域鴻溝、城鄉(xiāng)鴻溝、性別鴻溝、代際鴻溝等多維度上存在和擴張，不僅削弱部分國家與群體的數(shù)字獲得感與參與度，而且可能固化或加劇社會不平等。

首先，需以發(fā)展權(quán)為中心彌合數(shù)字鴻溝，通過信息基礎(chǔ)設(shè)施互聯(lián)、數(shù)字能力建設(shè)與數(shù)字服務(wù)普惠，落實“不讓任何人掉隊”的全球目標。其次，切實保障個體的數(shù)字權(quán)利。在數(shù)據(jù)要素成為關(guān)鍵資源、算法成為基礎(chǔ)性治理工具的背景下，隱私泄露、算法偏見、虛假信息與操控傳播等風險日益增大，需通過透明、可問責的數(shù)字治理機制，強化個人的知情權(quán)、選擇權(quán)與救濟權(quán)，使技術(shù)進步體現(xiàn)“技術(shù)向善”。再次，以人為本意味著網(wǎng)絡(luò)空間應從安全與信任出發(fā)，發(fā)展為促進創(chuàng)新、平等與共同發(fā)展的全球舞臺，而非大國博弈的陣地。

全球網(wǎng)絡(luò)空間治理體系改革的推進路徑

習近平主席向第五屆世界互聯(lián)網(wǎng)大會致賀信指出：“各國應該深化務(wù)實合作，以共進為動力、以共贏為目標，走出一條互信共治之路，讓網(wǎng)絡(luò)空間命運共同體更具生機活力。”[6]全球網(wǎng)絡(luò)空間治理體系改革不是哪一個國家的事情，需要各個國家聯(lián)合起來，以國際法治奠定規(guī)范框架，以多邊主義構(gòu)筑合作平臺，以力求實效推動落地生根。

制度維度：以國際法治奠定規(guī)范框架

全球治理倡議強調(diào)堅持國際法治，全球性問題的解決應當遵守國際社會公認的法律規(guī)范與制度框架，全球網(wǎng)絡(luò)空間秩序構(gòu)建離不開國際法治的支撐。一方面，網(wǎng)絡(luò)犯罪、知識產(chǎn)權(quán)侵權(quán)、網(wǎng)絡(luò)攻擊與網(wǎng)絡(luò)恐怖主義等典型議題，具有強烈的跨境屬性，任何國家都無法置身事外。另一方面，既有規(guī)則體系在數(shù)據(jù)跨境流動、關(guān)鍵信息基礎(chǔ)設(shè)施保護、網(wǎng)絡(luò)軍事化沖突等方面不能完全適用，存在明顯規(guī)范缺口，網(wǎng)絡(luò)空間的集體行動也遭遇難題。堅持國際法治，意味著既要在《聯(lián)合國憲章》宗旨和原則指引下，強化主權(quán)平等這一基本規(guī)范在網(wǎng)絡(luò)空間的適用，也要在廣泛共識的基礎(chǔ)上，推動數(shù)據(jù)治理、人工智能治理等新興議題的規(guī)則生成，防止全球網(wǎng)絡(luò)空間治理淪為個別強國的規(guī)則工具。

在聯(lián)合國信息安全政府專家組和開放式工作組的“雙軌”進程中，盡管各國分歧依然存在，但國際法適用與行為準則的制度化討論，已積累起重要共識。進一步以國際法治規(guī)范網(wǎng)絡(luò)空間秩序，應堅持依托聯(lián)合國、國際電信聯(lián)盟、互聯(lián)網(wǎng)治理論壇等機制，推動對話協(xié)商與爭端解決，在安全、發(fā)展與權(quán)利之間尋求制度化平衡，從而為全球網(wǎng)絡(luò)空間秩序的構(gòu)建提供可遵循、可執(zhí)行的治理路徑。

機制維度：以多邊主義構(gòu)筑合作平臺

全球治理倡議強調(diào)堅持走多邊主義的國際正道，全球事務(wù)由大家一起商量，治理體系由大家一起建設(shè)，治理成果由大家一起分享。全球治理倡議與人類命運共同體理念一脈相承，全球網(wǎng)絡(luò)空間正是其最具實踐意義的應用場域之一，其公共性與互聯(lián)性決定治理必須走多邊主義之路?；ヂ?lián)網(wǎng)名稱與數(shù)字地址分配機構(gòu)（ICANN）提出的口號“同一個世界同一個互聯(lián)網(wǎng)”，強調(diào)互聯(lián)網(wǎng)是全球互聯(lián)、不可割裂的整體，任何國家或主體都不能獨享網(wǎng)絡(luò)空間的公共性資源。

網(wǎng)絡(luò)空間作為全球公域，不再被視為無主之地或霸權(quán)競爭的延伸，而是被納入“共同體”的范疇，在國家間利益交織與命運相連中兼顧安全、公平與發(fā)展。尤其在當前逆全球化抬頭、地緣政治變化與全球互信基礎(chǔ)薄弱的背景下，全球網(wǎng)絡(luò)空間治理更需要堅持共商共建共享，朝著廣泛參與、合作共治的方向發(fā)展。

全球網(wǎng)絡(luò)空間治理中多主體且不對稱的結(jié)構(gòu)、全球南北之間能力差異、國家與平臺間責任錯位、公共與私有利益沖突等現(xiàn)實問題，促使國際社會必須明確共治責任。堅持維護聯(lián)合國在全球網(wǎng)絡(luò)空間治理中的地位和權(quán)威，推動歐盟、東盟、上合組織、金磚國家等區(qū)域性機制在網(wǎng)絡(luò)安全、數(shù)據(jù)保護、數(shù)字合作等領(lǐng)域的實踐探索，讓不同國家、企業(yè)與社會組織都能在規(guī)則制定與治理實踐中發(fā)揮作用。通過全球網(wǎng)絡(luò)空間治理的復合機制安排，提升包容性與代表性，在復雜議題上形成可移植、可復制的治理方案，降低規(guī)則碎片化與陣營化的風險。

行動維度：以力求實效推動落地生根

全球治理需價值共識和制度框架，更要具體可行的行動。全球治理倡議強調(diào)，評判治理“是否管用”要以解決實際問題為尺度。這種行動導向?qū)τ谌蚓W(wǎng)絡(luò)空間治理而言，意味著國際社會不能停留在網(wǎng)絡(luò)空間治理的理念呼吁與政治表態(tài)，而應落實到務(wù)實合作和解決方案上。2025年11月28日，中央政治局就加強網(wǎng)絡(luò)生態(tài)治理進行第二十三次集體學習，習近平總書記指出，“網(wǎng)絡(luò)生態(tài)治理是世界各國面臨的共同課題”[7]。我國以實際行動部署落實全球治理倡議，持續(xù)營造風清氣正的網(wǎng)絡(luò)空間。

行動維度上的力求實效，要求聚焦關(guān)鍵突出領(lǐng)域，根據(jù)緊迫性與赤字程度，優(yōu)先在網(wǎng)絡(luò)攻擊防范、數(shù)據(jù)安全、人工智能治理等領(lǐng)域推進可操作合作[8]，同時要著眼數(shù)字鴻溝彌合、互聯(lián)網(wǎng)關(guān)鍵資源維護等長期性議題。例如，通過加強國際合作，推動發(fā)展中國家的網(wǎng)絡(luò)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與技術(shù)升級，使其能夠更好地參與全球數(shù)字經(jīng)濟，避免邊緣化風險。

實效導向不僅體現(xiàn)在治理議題的優(yōu)先排序上，也體現(xiàn)在治理方式的靈活創(chuàng)新上。2025年8月26日聯(lián)合國大會通過決議，決定設(shè)立“人工智能獨立國際科學小組”和“人工智能治理全球?qū)υ?rdquo;機制，這是全球在利用人工智能惠益與應對其風險方面，邁出實際行動的重要一步。

實效導向還要求提供更多全球公共產(chǎn)品，將技術(shù)援助、資金支持和人才培養(yǎng)作為推動全球公平發(fā)展的重點方向，通過設(shè)立專項基金、開展南南合作、加強國際組織的協(xié)調(diào)職能，增強發(fā)展中國家在網(wǎng)絡(luò)空間中的自主發(fā)展能力，切實推動全球網(wǎng)絡(luò)空間秩序構(gòu)建從理念共識向行動落實的轉(zhuǎn)化。

【本文作者為四川大學公共管理學院教授、博導；本文系國家社會科學基金重大項目“全球網(wǎng)絡(luò)空間的秩序、沖突與治理研究”（項目編號：24&ZD291）的階段性成果】

注釋略

責編：程靜靜／美編：石 玉