【摘要】“楓橋經(jīng)驗(yàn)”是中國原創(chuàng)性本土經(jīng)驗(yàn)，也是中國國家治理自主知識體系的一個(gè)重要標(biāo)識性概念。隨著社會(huì)結(jié)構(gòu)發(fā)生深刻變革，人民內(nèi)部矛盾發(fā)生變化，群眾工作環(huán)境日趨復(fù)雜，基層治理也面臨一系列新要求和新挑戰(zhàn)。在此背景下，以源頭治理消解矛盾、化解風(fēng)險(xiǎn)，運(yùn)用法治思維和法治方式創(chuàng)新群眾工作方法，健全黨組織領(lǐng)導(dǎo)的基層治理體系，成為堅(jiān)持和發(fā)展新時(shí)代“楓橋經(jīng)驗(yàn)”的杠桿支點(diǎn)。唯有如此，才能盡快根除基層治理體系的碎片化，走出基層“小馬拉大車”的困局。
【關(guān)鍵詞】社會(huì)結(jié)構(gòu) 國家治理 基層治理 “楓橋經(jīng)驗(yàn)”
【中圖分類號】D602 【文獻(xiàn)標(biāo)識碼】A
【DOI】10.16619/j.cnki.rmltxsqy.2025.20.001
【作者簡介】宋世明，中央黨校（國家行政學(xué)院）國家治理教研部副主任、教授、博導(dǎo)。研究方向?yàn)閲抑卫憩F(xiàn)代化、公共行政學(xué)經(jīng)典理論、公務(wù)員法比較，主要著作有《共治論——中國政府治理體系建構(gòu)之路》《中國公務(wù)員法立法之路》等 。
《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十五個(gè)五年規(guī)劃的建議》指出，“堅(jiān)持和發(fā)展新時(shí)代‘楓橋經(jīng)驗(yàn)’”。[1]“楓橋經(jīng)驗(yàn)”本身是中國原創(chuàng)性本土經(jīng)驗(yàn)，[2]也是解碼中國基層治理的重要樣本。從2013年10月，在紀(jì)念毛澤東同志批示“楓橋經(jīng)驗(yàn)”50周年大會(huì)召開前夕作出重要指示強(qiáng)調(diào)，“把‘楓橋經(jīng)驗(yàn)’堅(jiān)持好、發(fā)展好，把黨的群眾路線堅(jiān)持好、貫徹好”，到二十屆中共中央政治局第十九次集體學(xué)習(xí)時(shí)強(qiáng)調(diào)，“要堅(jiān)持和發(fā)展新時(shí)代‘楓橋經(jīng)驗(yàn)’，推進(jìn)信訪工作法治化，及時(shí)有效化解各種矛盾糾紛”，習(xí)近平總書記對堅(jiān)持和發(fā)展新時(shí)代“楓橋經(jīng)驗(yàn)”作出一系列重要指示、重要批示、重要論述，[3]提出了若干關(guān)于推進(jìn)國家治理現(xiàn)代化尤其是推進(jìn)基層治理現(xiàn)代化具有原創(chuàng)性貢獻(xiàn)的重大論斷。
新時(shí)代“楓橋經(jīng)驗(yàn)”成為黨領(lǐng)導(dǎo)人民推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的一條重要經(jīng)驗(yàn)
從20世紀(jì)60年代“楓橋經(jīng)驗(yàn)”形成，到黨的十八大以來深化發(fā)展，“楓橋經(jīng)驗(yàn)”樣態(tài)迭變折射出基層治理邏輯從管制到管理再到治理的時(shí)代跨越?；趯ι鐣?huì)領(lǐng)域新形勢新任務(wù)的深刻洞察，習(xí)近平總書記把堅(jiān)持和發(fā)展新時(shí)代“楓橋經(jīng)驗(yàn)”作為創(chuàng)新基層治理、促進(jìn)社會(huì)平安和諧的重要法寶，將堅(jiān)持和發(fā)展新時(shí)代“楓橋經(jīng)驗(yàn)”提升至黨領(lǐng)導(dǎo)人民推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的戰(zhàn)略高度。
“楓橋經(jīng)驗(yàn)”的內(nèi)涵演變是由特定時(shí)段治國理政內(nèi)在需求決定的。“楓橋經(jīng)驗(yàn)”形成于社會(huì)主義革命和建設(shè)時(shí)期，這一時(shí)期“楓橋經(jīng)驗(yàn)”是教育人改造人的經(jīng)驗(yàn)。“楓橋經(jīng)驗(yàn)”發(fā)展于改革開放新時(shí)期，這一時(shí)期“楓橋經(jīng)驗(yàn)”成為社會(huì)治安綜合治理、平安建設(shè)的經(jīng)驗(yàn)。“楓橋經(jīng)驗(yàn)”創(chuàng)新于中國特色社會(huì)主義新時(shí)代。黨的十八大以來，“楓橋經(jīng)驗(yàn)”的內(nèi)涵是“堅(jiān)持和貫徹黨的群眾路線，在黨的領(lǐng)導(dǎo)下，充分發(fā)動(dòng)群眾、組織群眾、依靠群眾解決群眾自己的事情，做到‘小事不出村、大事不出鎮(zhèn)、矛盾不上交’”。[4]在“制度之治”的首要價(jià)值下，建設(shè)人人有責(zé)、人人盡責(zé)、人人享有的社會(huì)治理共同體，成為治國理政的內(nèi)在需求。新時(shí)代“楓橋經(jīng)驗(yàn)”高度契合已經(jīng)發(fā)生且正在發(fā)生的中國社會(huì)結(jié)構(gòu)深刻變化，實(shí)現(xiàn)管理到治理的轉(zhuǎn)變，包括更加注重以人民為中心，更加注重維護(hù)和創(chuàng)造公共利益，更加注重對活力與秩序相統(tǒng)一的追求，更加注重協(xié)同共治的各類主體，更加注重科學(xué)治理、民主治理、依法治理，更加注重依靠人民群眾工作治事，等等。
新時(shí)代國家治理須適應(yīng)社會(huì)結(jié)構(gòu)發(fā)生的深刻變化。國家治理和社會(huì)發(fā)展更好相適應(yīng)，就需要關(guān)注新時(shí)代社會(huì)結(jié)構(gòu)發(fā)展態(tài)勢。習(xí)近平總書記指出，“當(dāng)前我國社會(huì)結(jié)構(gòu)正在發(fā)生深刻變化，尤其是新興領(lǐng)域迅速發(fā)展，新經(jīng)濟(jì)組織、新社會(huì)組織大量涌現(xiàn)，新就業(yè)群體規(guī)模持續(xù)擴(kuò)大，社會(huì)工作面臨新形勢新任務(wù)，必須展現(xiàn)新?lián)?dāng)新作為”。[5]首先，新興領(lǐng)域的拓展。中國經(jīng)濟(jì)正經(jīng)歷從要素驅(qū)動(dòng)向創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)的根本性轉(zhuǎn)變，戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)已成為拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長、優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的核心引擎，這構(gòu)成社會(huì)結(jié)構(gòu)變遷的生產(chǎn)方式基礎(chǔ)與經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。2024年，我國“三新”經(jīng)濟(jì)增加值為242908億元，比2016年的113719億元增長一倍以上，占GDP的比重達(dá)到18.01%。[6]在“雙碳”背景下，新能源產(chǎn)業(yè)增長迅猛，綠色產(chǎn)業(yè)成為新增長極。新產(chǎn)業(yè)孵化出眾多新業(yè)態(tài)和新商業(yè)模式，分享經(jīng)濟(jì)、平臺(tái)經(jīng)濟(jì)、雙創(chuàng)經(jīng)濟(jì)等新經(jīng)濟(jì)模式方興未艾。其次，新經(jīng)濟(jì)組織、新社會(huì)組織大量涌現(xiàn)。新經(jīng)濟(jì)組織和新社會(huì)組織迅猛發(fā)展，依靠“單位制”進(jìn)行社會(huì)管理的傳統(tǒng)模式逐步弱化，構(gòu)建更加開放、多元、協(xié)同的共建共治共享的城鄉(xiāng)基層治理新格局，已成為必然趨勢。再次，新就業(yè)群體規(guī)模持續(xù)擴(kuò)大。伴隨著互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)應(yīng)用和數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展，新就業(yè)群體規(guī)模迅速擴(kuò)張，根據(jù)第九次全國職工隊(duì)伍狀況調(diào)查結(jié)果，2023年全國職工總數(shù)4.02億人左右，新就業(yè)形態(tài)勞動(dòng)者為8400萬人，占全國職工總數(shù)的20.9%，[7]成為職工隊(duì)伍的重要組成部分。與傳統(tǒng)雇傭關(guān)系相比，新就業(yè)群體具有就業(yè)方式靈活、職業(yè)門檻低、勞動(dòng)時(shí)間長、流動(dòng)變化快等新特點(diǎn)，這對于擴(kuò)大就業(yè)容量、調(diào)節(jié)勞動(dòng)力市場具有重要作用，但由于去雇主化、去組織化的趨勢，新就業(yè)群體工作的不穩(wěn)定性、收入的波動(dòng)性以及社會(huì)保障的缺失也帶來新的治理挑戰(zhàn)。這種非標(biāo)準(zhǔn)化的就業(yè)形態(tài)，與我國現(xiàn)行的、主要基于傳統(tǒng)標(biāo)準(zhǔn)雇傭關(guān)系建立的勞動(dòng)法律關(guān)系和社會(huì)保障體系之間，形成巨大的張力。
堅(jiān)持和發(fā)展新時(shí)代“楓橋經(jīng)驗(yàn)”成為黨治國理政的一條重要經(jīng)驗(yàn)。社會(huì)結(jié)構(gòu)的深刻變化，必然帶來人民內(nèi)部矛盾的深刻變化，這就要求我們在國家治理層面完善正確處理新形勢下人民內(nèi)部矛盾有效機(jī)制；社會(huì)結(jié)構(gòu)的深刻變化，必然使群眾工作環(huán)境更加復(fù)雜，這就要求我們深入研究和準(zhǔn)確把握新形勢下群眾工作的特點(diǎn)和規(guī)律；社會(huì)結(jié)構(gòu)的深刻變化，必然對基層治理體系提出新挑戰(zhàn)，要盡快走出基層“小馬拉大車”的困局，這就要求我們通過健全黨組織領(lǐng)導(dǎo)的基層治理體系，提升群眾工作水平，正確處理人民內(nèi)部矛盾。簡言之，正是中國社會(huì)結(jié)構(gòu)的深刻變化，推動(dòng)“楓橋經(jīng)驗(yàn)”從一項(xiàng)地方性的工作經(jīng)驗(yàn)，提升為中國共產(chǎn)黨治國理政的一項(xiàng)重要經(jīng)驗(yàn)。
黨的十八大以來，堅(jiān)持和發(fā)展新時(shí)代“楓橋經(jīng)驗(yàn)”寫入黨的一系列決定、決議、報(bào)告等，“楓橋經(jīng)驗(yàn)”的政治地位和權(quán)威性得到前所未有的提升。2019年10月，中國共產(chǎn)黨第十九屆中央委員會(huì)第四次全體會(huì)議通過的《中共中央關(guān)于堅(jiān)持和完善中國特色社會(huì)主義制度 推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》提出，“堅(jiān)持和發(fā)展新時(shí)代‘楓橋經(jīng)驗(yàn)’”。隨后其被陸續(xù)寫入《中共中央關(guān)于黨的百年奮斗重大成就和歷史經(jīng)驗(yàn)的決議》，以及黨的二十大報(bào)告等中央文件。值得關(guān)注的是，在推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的戰(zhàn)略部署中，堅(jiān)持和發(fā)展新時(shí)代“楓橋經(jīng)驗(yàn)”，是置于“堅(jiān)持和完善共建共治共享的社會(huì)治理制度，保持社會(huì)穩(wěn)定、維護(hù)國家安全”這一板塊之中，著力點(diǎn)在于“完善正確處理新形勢下人民內(nèi)部矛盾有效機(jī)制”。
堅(jiān)持和發(fā)展新時(shí)代“楓橋經(jīng)驗(yàn)”，以源頭治理消解矛盾、化解風(fēng)險(xiǎn)
新時(shí)代“楓橋經(jīng)驗(yàn)”的突出價(jià)值就是正確處理新形勢下人民內(nèi)部矛盾，努力把矛盾糾紛化解在基層、化解在萌芽狀態(tài)。在矛盾性質(zhì)上，新時(shí)代“楓橋經(jīng)驗(yàn)”處理的是人民內(nèi)部矛盾；[8]在矛盾對象上，新時(shí)代“楓橋經(jīng)驗(yàn)”主要適用于更好解決群眾合理合法利益訴求；在矛盾特點(diǎn)上，全社會(huì)對公平正義的渴望比任何時(shí)候都更加強(qiáng)烈，一些矛盾糾紛如果長期得不到化解，積累到一定程度被激化，導(dǎo)致當(dāng)事人選擇極端方式解決，會(huì)對社會(huì)秩序造成危害；在工作方式上，新時(shí)代“楓橋經(jīng)驗(yàn)”更加注重立足預(yù)防在前，立足調(diào)解優(yōu)先，立足運(yùn)用法治思維和法治方式，立足就地解決。習(xí)近平總書記深入分析人民內(nèi)部矛盾的性質(zhì)，提出“社會(huì)治理的最好辦法，就是將矛盾消解于未然，將風(fēng)險(xiǎn)化解于無形”。[9]
新形勢下人民內(nèi)部矛盾新變化給基層治理帶來新挑戰(zhàn)。對人民內(nèi)部矛盾的認(rèn)識，需要置于歷史和現(xiàn)實(shí)的交匯視角下進(jìn)行動(dòng)態(tài)考察。
從縱向演變看，依據(jù)人民內(nèi)部矛盾的宏觀態(tài)勢變化，及時(shí)作出新判斷，從而進(jìn)行相應(yīng)的制度安排。2012年12月，習(xí)近平總書記在中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議上的重要講話進(jìn)一步指明矛盾時(shí)段特征和社會(huì)管理應(yīng)對方向，強(qiáng)調(diào)“我國進(jìn)入了社會(huì)矛盾多發(fā)期，各種人民內(nèi)部矛盾和社會(huì)矛盾較多，而我們的社會(huì)管理工作在很多方面還跟不上”。[10]2016年10月，在黨的十八屆六中全會(huì)第二次全體會(huì)議上的重要講話中，習(xí)近平總書記指出：“改革進(jìn)入深水區(qū)，經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入新常態(tài)，各種矛盾疊加，風(fēng)險(xiǎn)隱患集聚。”[11]2017年10月，習(xí)近平總書記在黨的十九大報(bào)告中提出“打造共建共治共享的社會(huì)治理格局”，強(qiáng)調(diào)要“加強(qiáng)預(yù)防和化解社會(huì)矛盾機(jī)制建設(shè)，正確處理人民內(nèi)部矛盾”。[12]2019年10月，《中共中央關(guān)于堅(jiān)持和完善中國特色社會(huì)主義制度 推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》將“堅(jiān)持和發(fā)展新時(shí)代‘楓橋經(jīng)驗(yàn)’”“完善正確處理新形勢下人民內(nèi)部矛盾有效機(jī)制”納入推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的布局?；鶎邮歉母锇l(fā)展穩(wěn)定的第一線，是各種矛盾和問題的集聚地。2022年10月，黨的二十大報(bào)告提出，“在社會(huì)基層堅(jiān)持和發(fā)展新時(shí)代‘楓橋經(jīng)驗(yàn)’，完善正確處理新形勢下人民內(nèi)部矛盾機(jī)制”。2023年9月，習(xí)近平總書記在浙江考察時(shí)強(qiáng)調(diào)要以源頭治理理念應(yīng)對矛盾，指出要“堅(jiān)持好、發(fā)展好新時(shí)代‘楓橋經(jīng)驗(yàn)’，堅(jiān)持黨的群眾路線，正確處理人民內(nèi)部矛盾，緊緊依靠人民群眾，把問題解決在基層、化解在萌芽狀態(tài)”。
從橫向演變看，人民內(nèi)部矛盾呈現(xiàn)出一些新特點(diǎn)，包括類型多樣化、誘因復(fù)雜化與訴求實(shí)現(xiàn)方式強(qiáng)烈化。隨著我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，社會(huì)矛盾類型發(fā)生變化、數(shù)量有所增加。2012年全國法院受理各類案件1324萬余件，[13]而2024年這一數(shù)字增加到4600余萬件。[14]從類型看，人民內(nèi)部矛盾的種類更加多樣化，日趨向經(jīng)濟(jì)、金融、勞資、房地產(chǎn)、征地拆遷、生態(tài)環(huán)境、交通安全、教育、衛(wèi)生、物業(yè)等領(lǐng)域集中。從誘因看，引發(fā)人民內(nèi)部矛盾的誘因往往是多重因素交織疊加，經(jīng)濟(jì)利益訴求、個(gè)人權(quán)利主張、社會(huì)價(jià)值觀念沖突和歷史文化因素等相互交織纏繞，導(dǎo)致矛盾的溯源和調(diào)解變得異常困難。從訴求實(shí)現(xiàn)方式看，互聯(lián)網(wǎng)和社交媒體的普及，在為訴求表達(dá)提供前所未有的便利通道的同時(shí)，也增加了訴求表達(dá)方式的非合理化風(fēng)險(xiǎn)。小概率的個(gè)體事件在網(wǎng)絡(luò)上容易被放大和發(fā)酵，形成網(wǎng)絡(luò)輿情。在這樣的情況下，往往會(huì)扭曲事實(shí)、激化對立，擠壓基層社會(huì)的理性對話空間，讓矛盾解決偏離法治和理性的軌道，給基層治理帶來巨大挑戰(zhàn)。
源頭治理是社會(huì)治理的最好方法。習(xí)近平總書記不僅提出“社會(huì)治理的最好辦法，就是將矛盾消解于未然，將風(fēng)險(xiǎn)化解于無形”，也指出其源頭治理之道，即“要把好矛盾風(fēng)險(xiǎn)源頭關(guān)、監(jiān)測關(guān)、管控關(guān)，提高預(yù)測預(yù)警預(yù)防能力，努力做到防范在先、發(fā)現(xiàn)在早、處置在小”。
在“三關(guān)”中，源頭關(guān)最為根本。建立健全重大決策社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評估機(jī)制，在出臺(tái)法規(guī)、制定政策和推進(jìn)重大項(xiàng)目時(shí)，充分考慮社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)，預(yù)判可能引發(fā)的社會(huì)矛盾，提出規(guī)避或緩釋方案。監(jiān)測關(guān)旨在捕捉社會(huì)矛盾的萌芽信號，以便及時(shí)發(fā)現(xiàn)問題。這就需要建立一個(gè)高效、靈敏的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)，需要依靠神經(jīng)末梢的網(wǎng)格員、人民調(diào)解員、志愿者等充分感知人民群眾訴求，做好服務(wù)群眾的工作，也需要運(yùn)用好大數(shù)據(jù)、人工智能等新技術(shù)手段對信訪信息、網(wǎng)絡(luò)輿情進(jìn)行實(shí)時(shí)感知和智能分析。管控關(guān)是避免“小事拖大”的重要關(guān)口。這要求基層組織提高矛盾調(diào)處和快速響應(yīng)能力，及時(shí)介入。一旦監(jiān)測到矛盾苗頭，須迅速啟動(dòng)干預(yù)和化解程序，反之事態(tài)容易發(fā)酵和升級。
在“三預(yù)”的能力中，預(yù)測能力指的是基于歷史數(shù)據(jù)和實(shí)時(shí)監(jiān)測信息，提高對社會(huì)矛盾的精準(zhǔn)預(yù)測和對相應(yīng)化解矛盾資源精準(zhǔn)部署的能力。預(yù)警能力是指通過建立分級分類的預(yù)警機(jī)制，預(yù)先識別風(fēng)險(xiǎn)，并能夠及時(shí)采取行動(dòng)和措施。
習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)：“治理和管理一字之差，體現(xiàn)的是系統(tǒng)治理、依法治理、源頭治理、綜合施策。”[15]抓早、抓小、抓苗頭是源頭治理的內(nèi)核。與依法治理相比，源頭治理能使絕大多數(shù)矛盾不必進(jìn)入對抗性司法程序，從而以更低成本、更易為雙方接受的方式化解矛盾。依法治理往往在矛盾糾紛激化、雙方對立嚴(yán)重時(shí)才啟用，處理過程時(shí)間長、成本高，更強(qiáng)調(diào)終局性和事后性。而源頭治理能夠有效降低司法系統(tǒng)的案件數(shù)量，讓法治資源集中處理真正疑難重大的案件，從而更好彰顯社會(huì)主義法治的威嚴(yán)。
與系統(tǒng)治理相比，源頭治理可以在矛盾萌芽狀態(tài)就采取相應(yīng)措施，防止問題復(fù)雜化，可以與系統(tǒng)治理相配合，成為系統(tǒng)治理的“前哨站”和“偵察兵”，能夠大大降低大規(guī)模系統(tǒng)治理的難度。而系統(tǒng)治理更加強(qiáng)調(diào)社會(huì)多方主體共同參與，綜合運(yùn)用多種手段解決復(fù)雜矛盾問題。系統(tǒng)治理啟動(dòng)往往需要一定的響應(yīng)時(shí)間，協(xié)調(diào)機(jī)制也相對復(fù)雜。對于瞬息萬變、分散性、爆發(fā)性的基層社會(huì)矛盾，系統(tǒng)治理偶爾會(huì)反應(yīng)遲緩或鞭長莫及。
創(chuàng)新源頭治理的制度安排。健全立足預(yù)防在前的制度安排。《中共中央辦公廳 國務(wù)院辦公廳關(guān)于堅(jiān)持和發(fā)展新時(shí)代“楓橋經(jīng)驗(yàn)”提升社會(huì)矛盾糾紛預(yù)防化解能力的意見》已經(jīng)印發(fā)實(shí)施。各地在暢通和規(guī)范群體訴求表達(dá)、利益協(xié)調(diào)、權(quán)益保障通道方面作出有益探索，人民群眾治理主體的地位進(jìn)一步凸顯。如北京“‘吹哨’報(bào)到、接訴即辦”改革，創(chuàng)新基層對轄區(qū)職能部門的調(diào)度權(quán)，讓人民群眾的訴求能夠得到快速反應(yīng)和協(xié)同辦理。各地普設(shè)社會(huì)綜合治理中心，讓矛盾糾紛“一站式接收、一攬子調(diào)處、全鏈條解決”，為人民群眾帶來極大便利。浙江省諸暨市楓橋鎮(zhèn)楓源村以“三上三下”決策機(jī)制實(shí)現(xiàn)民主治村，2014年合村以來“群眾零鬧事、干部零違紀(jì)、百姓零刑事、全村零事故”。健全立足調(diào)解優(yōu)先的制度安排。各地通過創(chuàng)新性探索，完善人民調(diào)解、行政調(diào)解、司法調(diào)解聯(lián)動(dòng)工作體系。如重慶市江北區(qū)觀音橋街道通過“老馬帶小馬”發(fā)展壯大調(diào)解隊(duì)伍，提高調(diào)解能力。健全立足就地解決的制度安排。治理重心下移，權(quán)責(zé)、資源和力量配備持續(xù)向基層傾斜，夯實(shí)平安穩(wěn)定基本盤。2023年以來成立的各級黨委社會(huì)工作部應(yīng)突出抓好新經(jīng)濟(jì)組織、新社會(huì)組織、新就業(yè)群體黨的建設(shè)，不斷增強(qiáng)黨在新興領(lǐng)域的號召力、凝聚力、影響力；抓好黨建引領(lǐng)基層治理和基層政權(quán)建設(shè)，抓好凝聚服務(wù)群眾工作。健全鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）職責(zé)和權(quán)力、資源相匹配制度是當(dāng)務(wù)之急?；鶎狱h組織是領(lǐng)導(dǎo)核心，網(wǎng)格化管理是基礎(chǔ)底盤，基層站點(diǎn)是平臺(tái)樞紐，治安保衛(wèi)組織是重要力量。
堅(jiān)持和發(fā)展新時(shí)代“楓橋經(jīng)驗(yàn)”，運(yùn)用法治思維和法治方式創(chuàng)新群眾工作方法
相對于立足預(yù)防在前、立足調(diào)解優(yōu)先、立足就地解決，堅(jiān)持和發(fā)展新時(shí)代“楓橋經(jīng)驗(yàn)”的最大增量是“立足運(yùn)用法治思維和法治方式”。2013年10月，習(xí)近平總書記就堅(jiān)持和發(fā)展“楓橋經(jīng)驗(yàn)”作出重要指示，強(qiáng)調(diào)“創(chuàng)新群眾工作方法，善于運(yùn)用法治思維和法治方式解決涉及群眾切身利益的矛盾和問題，把‘楓橋經(jīng)驗(yàn)’堅(jiān)持好、發(fā)展好，把黨的群眾路線堅(jiān)持好、貫徹好”。[16]
善于運(yùn)用法治思維和法治方式是創(chuàng)新群眾工作方法的時(shí)代要求。踐行黨的群眾路線，正確處理人民內(nèi)部矛盾，是堅(jiān)持好、發(fā)展好新時(shí)代“楓橋經(jīng)驗(yàn)”的不變主線。“現(xiàn)在，群眾工作對象更加多元，群眾訴求更加多樣，群眾工作環(huán)境更加復(fù)雜。這就要求我們深入研究和準(zhǔn)確把握新形勢下群眾工作的特點(diǎn)和規(guī)律，改進(jìn)群眾工作方法，提高群眾工作水平。”[17]習(xí)近平總書記對如何提升群眾工作能力作了充分論述，[18]其中強(qiáng)調(diào)群眾工作要善于運(yùn)用法治思維和法治方式充分體現(xiàn)時(shí)代要求。
什么是法治思維和法治方式？法治思維是基于法治的固有屬性和對法治的信念來認(rèn)識事物、判斷是非、解決問題的思維方式。法治方式是運(yùn)用法治思維處理和解決問題的行為方式和行為習(xí)慣。法治思維和法治方式不僅僅是立法者、執(zhí)法者應(yīng)具備的基本素質(zhì)，每個(gè)公民都應(yīng)以法治思維規(guī)范自己行為。作為治理主體，“越是疑難復(fù)雜問題，越是重大緊急情況，越要用法治思維和法治方式分析解決，為全社會(huì)立‘明規(guī)則’、破‘潛規(guī)則’，讓遵法守紀(jì)者揚(yáng)眉吐氣，讓違法失德者寸步難行”。[19]作為公民，辦事依法、遇事找法、解決問題用法、化解矛盾靠法，便是法治思維和法治方式的體現(xiàn)與運(yùn)用。簡而言之，法治思維和法治方式是一種內(nèi)化于心、長期積淀于社會(huì)主體的法治意識，并自覺外化于行的較為穩(wěn)定、持久的思維方式和行為習(xí)慣。
為什么要善于運(yùn)用法治思維和法治方式解決涉及群眾切身利益的矛盾和問題？首先，要運(yùn)用法律預(yù)防化解社會(huì)矛盾。為有效遏制小事拖大，必須堅(jiān)決依法處置，不能讓“大鬧大解決、小鬧小解決”的心態(tài)滋生蔓延。其次，“法、理、情”在城鄉(xiāng)治理中的優(yōu)先序選擇存在差異。在鄉(xiāng)村治理中，特別強(qiáng)調(diào)“情”和“理”的運(yùn)用。因此，運(yùn)用調(diào)解的方式解決矛盾糾紛是在鄉(xiāng)村運(yùn)用“楓橋經(jīng)驗(yàn)”的首選做法，也是普遍做法。但在城市治理中僅僅運(yùn)用“情”和“理”通常是無法解決問題的，而是必須綜合運(yùn)用“法、理、情”，必須把“情”和“理”納入法治軌道。以“調(diào)解”為例，調(diào)解協(xié)議生效之后可以向人民法院申請司法確認(rèn)，使之具有法律效力，這是運(yùn)用法治思維和法治方式做群眾工作的一個(gè)典型體現(xiàn)。再次，這是維護(hù)全社會(huì)公平正義的根本要求。當(dāng)前，全社會(huì)對社會(huì)公平正義的渴望比任何時(shí)候都強(qiáng)烈?；鶎尤罕娪嘘P(guān)利益、權(quán)利意識的覺醒愈加明顯，群眾維權(quán)意識增強(qiáng)，認(rèn)為“事不在小，公平為大”，社會(huì)公平公正成為衡量群眾幸福感和滿意度的重要指標(biāo)。“公正是法治的生命線”。[20]新時(shí)代“楓橋經(jīng)驗(yàn)”充分發(fā)揮法律定分止?fàn)幍淖饔?，在法治軌道上平衡社?huì)利益、調(diào)節(jié)社會(huì)關(guān)系、規(guī)范社會(huì)行為。
完善運(yùn)用法治思維和法治方式化解矛盾糾紛的制度安排。把矛盾糾紛預(yù)防化解工作全面納入法治化軌道。一方面，我國深入推進(jìn)源頭治理的法治化，將“法治化”的“觸角”不斷向糾紛化解的前端延伸。2021年2月，中央全面深化改革委員會(huì)第十八次會(huì)議審議通過的《關(guān)于加強(qiáng)訴源治理推動(dòng)矛盾糾紛源頭化解的意見》指出，“加強(qiáng)矛盾糾紛源頭預(yù)防、前端化解、關(guān)口把控”。2023年9月，最高人民法院、司法部印發(fā)《關(guān)于充分發(fā)揮人民調(diào)解基礎(chǔ)性作用 推進(jìn)訴源治理的意見》提出，“健全完善訴調(diào)對接工作機(jī)制”。另一方面，推進(jìn)各類矛盾糾紛化解方式的法治化，把和解、調(diào)解、仲裁、行政裁決、行政復(fù)議、訴訟等各類矛盾糾紛化解方式全面納入法治軌道。此外，我國持續(xù)深入開展“民主法治示范村（社區(qū)）”創(chuàng)建，完善和落實(shí)“一村（社區(qū)）一法律顧問”制度、“法律明白人”培養(yǎng)工程。
推進(jìn)信訪工作法治化。習(xí)近平總書記指出：“要堅(jiān)持和發(fā)展新時(shí)代‘楓橋經(jīng)驗(yàn)’，推進(jìn)信訪工作法治化，及時(shí)有效化解各種矛盾糾紛。”[21]信訪是送上門的群眾工作，是社情民意的“晴雨表”，既要引導(dǎo)解決合法訴求，維護(hù)群眾利益，也要引導(dǎo)群眾依法表達(dá)訴求，維護(hù)社會(huì)秩序。近年來，我國出臺(tái)一系列關(guān)于推進(jìn)信訪工作法治化的制度性文件，著力破解“信訪不信法”的困境。2022年2月，中共中央、國務(wù)院出臺(tái)《信訪工作條例》，推進(jìn)預(yù)防、受理、辦理、監(jiān)督追責(zé)、維護(hù)秩序等“五個(gè)法治化”。2025年2月，司法部、國家信訪局印發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步深化人民調(diào)解參與信訪工作對接 推進(jìn)信訪工作法治化的意見》，推動(dòng)“訪調(diào)結(jié)合、調(diào)解先行”。此外，我國還加快推進(jìn)信訪工作信息化建設(shè)。2024年，70家中央和國家機(jī)關(guān)接入國家信訪信息系統(tǒng)、實(shí)現(xiàn)互聯(lián)互通。各地目前正在積極推動(dòng)信訪工作法治化，深化鎮(zhèn)、村（社區(qū)）合法性審查全覆蓋，完善警調(diào)、訴調(diào)、訪調(diào)、檢調(diào)、律調(diào)對接聯(lián)動(dòng)體系等，有效推動(dòng)矛盾糾紛依法化解，讓法治精神貫穿基層治理全過程。
完善預(yù)防性法律制度。這是運(yùn)用法治思維解決涉及群眾切身利益的矛盾和問題的源頭治理法治化體現(xiàn)。習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)，“要推動(dòng)更多法治力量向引導(dǎo)和疏導(dǎo)端用力，完善預(yù)防性法律制度”。[22]預(yù)防性法律制度，主要是為防范各類矛盾糾紛發(fā)生、升級和訴訟化而制定的一系列法律規(guī)范和制度文件。公證制度、法律顧問制度、公職律師制度、公司律師制度等法律制度日益完善，在預(yù)防矛盾糾紛發(fā)生方面發(fā)揮重要作用。[23]調(diào)解制度是具有中國特色的預(yù)防性法律制度。為預(yù)防國家安全領(lǐng)域風(fēng)險(xiǎn)，2022年6月，國家安全部出臺(tái)《公民舉報(bào)危害國家安全行為獎(jiǎng)勵(lì)辦法》，這是從激勵(lì)機(jī)制的角度探索破解維護(hù)國家安全中的信息不對稱等問題。
堅(jiān)持和發(fā)展新時(shí)代“楓橋經(jīng)驗(yàn)”，健全黨組織領(lǐng)導(dǎo)的基層治理體系
2024年3月，習(xí)近平總書記主持召開新時(shí)代推動(dòng)中部地區(qū)崛起座談會(huì)時(shí)強(qiáng)調(diào)：“健全黨組織領(lǐng)導(dǎo)的自治、法治、德治相結(jié)合的基層治理體系，堅(jiān)持和發(fā)展新時(shí)代‘楓橋經(jīng)驗(yàn)’。”[24]2024年7月，《中共中央關(guān)于進(jìn)一步全面深化改革 推進(jìn)中國式現(xiàn)代化的決定》進(jìn)一步明確，“堅(jiān)持和發(fā)展新時(shí)代‘楓橋經(jīng)驗(yàn)’，健全黨組織領(lǐng)導(dǎo)的自治、法治、德治相結(jié)合的城鄉(xiāng)基層治理體系，完善共建共治共享的社會(huì)治理制度”。[25]新時(shí)代基層治理要準(zhǔn)確把握自治、法治、德治相結(jié)合的原則，匯聚提升社會(huì)治理效能的合力。社會(huì)治理的重心在基層，新時(shí)代“楓橋經(jīng)驗(yàn)”的突出特點(diǎn)也在于牢牢抓住基層基礎(chǔ)這一本源。[26]
健全黨組織領(lǐng)導(dǎo)的基層治理體系是堅(jiān)持和發(fā)展新時(shí)代“楓橋經(jīng)驗(yàn)”的杠桿支點(diǎn)。從強(qiáng)化基層基礎(chǔ)維度考察，基層強(qiáng)則國家強(qiáng)，基層安則天下安。只有破解基層治理體系的碎片化難題，才能做到基層治理體系化，才能將資源和力量的重心下移，更好解決基層治理“小馬拉大車”的問題。何謂“楓橋經(jīng)驗(yàn)”基本精神？就是強(qiáng)化基層基礎(chǔ)，就地解決問題。只有強(qiáng)化基層基礎(chǔ)，才能把服務(wù)群眾、造福群眾這一基層治理的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)落到實(shí)處。從解決新形勢下人民內(nèi)部矛盾維度考察，在社會(huì)矛盾凸顯期，只有健全黨組織領(lǐng)導(dǎo)的基層治理體系，才能使得基層更有時(shí)間、精力、資源踐行群眾路線，提升群眾工作能力，才能有效解決人民內(nèi)部矛盾，同步實(shí)現(xiàn)維護(hù)政治秩序、社會(huì)秩序、經(jīng)濟(jì)秩序的內(nèi)在統(tǒng)一。
把握基層治理納入縣域治理之內(nèi)、而非縣域治理之下的工作定位。明確基層治理體系的定位?；鶎又卫硎菄抑卫淼幕?，是社會(huì)治理的重心，是政府治理與基層群眾自治的接合部。習(xí)近平總書記指出，“基層是一切工作的落腳點(diǎn)，社會(huì)治理的重心必須落實(shí)到城鄉(xiāng)、社區(qū)”；[27]“我國國家治理體系的一個(gè)優(yōu)勢就是把城鄉(xiāng)社區(qū)基礎(chǔ)筑牢”。[28]因此，應(yīng)把基層治理納入縣域治理之內(nèi)，而不是縣域治理之下。“縣域治理最大的特點(diǎn)是既‘接天線’又‘接地氣’。對上，要貫徹黨的路線方針政策，落實(shí)中央和省市委的工作部署；對下，要領(lǐng)導(dǎo)鄉(xiāng)鎮(zhèn)、社區(qū)，促進(jìn)發(fā)展、服務(wù)民生。”[29]“縣委是我們黨執(zhí)政興國的‘一線指揮部’，縣委書記就是‘一線總指揮’。”[30]由此觀之，要強(qiáng)化縣（市、區(qū)）在基層治理體系中的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)牽頭抓總角色，抓好黨建引領(lǐng)基層治理和基層政權(quán)建設(shè)，健全“一個(gè)口子下去、一個(gè)口子上來”領(lǐng)導(dǎo)制度。強(qiáng)化鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）在基層治理體系中的任務(wù)承接基點(diǎn)角色，鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）是基層治理重心，條線部門事項(xiàng)任務(wù)只能布置到鎮(zhèn)街一級，由鎮(zhèn)街統(tǒng)籌分配；強(qiáng)化鎮(zhèn)街黨（工）委抓黨建、抓治理、抓服務(wù)的主責(zé)主業(yè)。強(qiáng)化城鄉(xiāng)社區(qū)在基層治理體系中的社會(huì)服務(wù)整合角色，以城鄉(xiāng)社區(qū)黨組織為主渠道落實(shí)投向基層的各類資源和服務(wù)；網(wǎng)格是基層治理的作戰(zhàn)單元，推進(jìn)基層治理全科網(wǎng)格建設(shè)。
堅(jiān)持和加強(qiáng)黨組織對基層治理的領(lǐng)導(dǎo)?！吨袊伯a(chǎn)黨章程》第三十二條規(guī)定：“黨的基層組織是黨在社會(huì)基層組織中的戰(zhàn)斗堡壘，是黨的全部工作和戰(zhàn)斗力的基礎(chǔ)。”《中國共產(chǎn)黨章程》第三十三條規(guī)定：“街道、鄉(xiāng)、鎮(zhèn)黨的基層委員會(huì)和村、社區(qū)黨組織，統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)本地區(qū)基層各類組織和各項(xiàng)工作，加強(qiáng)基層社會(huì)治理，支持和保證行政組織、經(jīng)濟(jì)組織和群眾性自治組織充分行使職權(quán)”；“社會(huì)組織中黨的基層組織，宣傳和執(zhí)行黨的路線、方針、政策，領(lǐng)導(dǎo)工會(huì)、共青團(tuán)等群團(tuán)組織，教育管理黨員，引領(lǐng)服務(wù)群眾，推動(dòng)事業(yè)發(fā)展。”[31]因此，應(yīng)把基層治理與基層黨建結(jié)合起來，推進(jìn)以黨建引領(lǐng)基層治理，構(gòu)建黨組織領(lǐng)導(dǎo)的共建共治共享的城鄉(xiāng)基層治理格局。
注釋
[1]《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十五個(gè)五年規(guī)劃的建議》，2025年10月29日，http://politics.people.com.cn/n1/2025/1029/c1001-40591736.html。
[2]本書編寫組：《改革開放簡史》，北京：人民出版社、中國社會(huì)科學(xué)出版社，2021年，第300頁。
[3]根據(jù)筆者統(tǒng)計(jì)，黨的十八大以來至今，習(xí)近平總書記關(guān)于堅(jiān)持和發(fā)展新時(shí)代“楓橋經(jīng)驗(yàn)”的重要指示、重要批示、重要論述至少33次。
[4]《習(xí)近平談治國理政》第三卷，北京：外文出版社，2020年，第224頁。
[5]《習(xí)近平對社會(huì)工作作出重要指示強(qiáng)調(diào) 堅(jiān)定不移走中國特色社會(huì)主義社會(huì)治理之路 推動(dòng)新時(shí)代社會(huì)工作高質(zhì)量發(fā)展》，2024年11月6日，https://www.xinhuanet.com/politics/20241106/c9bf54c4c2ea4062a02287fe1ad68d0e/c.html。
[6]數(shù)據(jù)來源：國家統(tǒng)計(jì)局網(wǎng)站、《中國統(tǒng)計(jì)摘要》等。“三新”經(jīng)濟(jì)指以新產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)、新商業(yè)模式為核心內(nèi)容的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的集合。
[7]《全國新就業(yè)形態(tài)勞動(dòng)者達(dá)8400萬人》，2023年3月27日，https://www.gov.cn/xinwen/2023-03/27/content_5748417.htm。
[8]《習(xí)近平：正確處理新形勢下的人民內(nèi)部矛盾》，2022年8月18日，https://baijiahao.baidu.com/s?id=1741501564390498484&wfr=spider&for=pc。
[9]《習(xí)近平著作選讀》第三卷，北京：人民出版社，2023年，第242頁。
[10]中共中央黨史和文獻(xiàn)研究院編：《習(xí)近平關(guān)于基層治理論述摘編》，北京：中央文獻(xiàn)出版社，2023年，第59頁。
[11]《習(xí)近平在黨的十八屆六中全會(huì)第二次全體會(huì)議上的講話（節(jié)選）》，2017年1月3日，http://jhsjk.people.cn/article/28995008。
[12]習(xí)近平：《決勝全面建成小康社會(huì) 奪取新時(shí)代中國特色社會(huì)主義偉大勝利——在中國共產(chǎn)黨第十九次全國代表大會(huì)上的報(bào)告》，北京：人民出版社，2017年，第49頁。
[13]《二〇一二年全國法院審理各類案件情況》，2012年，http://gongbao.court.gov.cn/Details/845e61faec8aaf0fa47ac8247ab80a.html。
[14]《最高人民法院公布2024年司法審判工作主要數(shù)據(jù)》，2025年1月26日，https://www.court.gov.cn/zixun/xiangqing/453701.html。
[15]《習(xí)近平：推進(jìn)上海自貿(mào)區(qū)建設(shè) 加強(qiáng)和創(chuàng)新特大城市社會(huì)治理》，2014年3月6日，http://jhsjk.people.cn/article/24541425。
[16]《習(xí)近平：把“楓橋經(jīng)驗(yàn)”堅(jiān)持好、發(fā)展好 把黨的群眾路線堅(jiān)持好、貫徹好》，2013年10月12日，http://jhsjk.people.cn/article/23172357。
[17]習(xí)近平：《努力成長為對黨和人民忠誠可靠、堪當(dāng)時(shí)代重任的棟梁之才》，《求是》，2023年第13期。
[18]作者將習(xí)近平總書記歷年來關(guān)于群眾工作的563段重要論述，通過機(jī)器學(xué)習(xí)進(jìn)行主題模型分析，最終得到了7個(gè)方面的主題分類：群眾工作以人民為中心，要貫徹到政策全過程；群眾工作要做實(shí)事，解決群眾“急難愁盼”問題；群眾工作要用群眾喜聞樂見、易于接受的方法宣傳群眾、教育群眾，讓他們心熱起來、行動(dòng)起來；群眾工作要注重法治，充分發(fā)揮信訪的作用，注重網(wǎng)上信訪工作；注重群眾的首創(chuàng)精神；完善聯(lián)系群眾、服務(wù)群眾機(jī)制；群眾工作以人民滿意為評判標(biāo)準(zhǔn)。參見宋世明、黃振威：《在社會(huì)基層堅(jiān)持和發(fā)展新時(shí)代“楓橋經(jīng)驗(yàn)”》，《管理世界》，2023年第1期。
[19]《善于運(yùn)用法治思維和法治方式推進(jìn)改革》，2025年2月24日，http://www.shanxizx.gov.cn/llyj/art/2025/art_9bb44c84f71445208ae8c2eea99d7afb.html。
[20]《習(xí)近平：關(guān)于〈中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定〉的說明》，2014年10月28日，http://jhsjk.people.cn/article/25926150。
[21]《堅(jiān)定不移貫徹總體國家安全觀 把平安中國建設(shè)推向更高水平》，2025年3月2日，http://jhsjk.people.cn/article/40428850。
[22]《堅(jiān)定不移走中國特色社會(huì)主義法治道路 為全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國家提供有力法治保障》，2021年2月28日，http://jhsjk.people.cn/article/32038656。
[23]參見潘劍鋒：《有的放矢：完善預(yù)防性法律制度》，《人民日報(bào)》，2021年1月19日，第9版。
[24]《習(xí)近平主持召開新時(shí)代推動(dòng)中部地區(qū)崛起座談會(huì)強(qiáng)調(diào) 在更高起點(diǎn)上扎實(shí)推動(dòng)中部地區(qū)崛起》，2024年3月21日，http://jhsjk.people.cn/article/40200131。
[25]《中共中央關(guān)于進(jìn)一步全面深化改革 推進(jìn)中國式現(xiàn)代化的決定》，2024年7月21日，https://www.12371.cn/2024/07/21/ARTI1721551217863166.shtml。
[26]馬雪松：《深化對社會(huì)治理規(guī)律的科學(xué)認(rèn)識——深入學(xué)習(xí)領(lǐng)會(huì)習(xí)近平總書記關(guān)于社會(huì)治理的重要論述》，《人民論壇》，2025年第10期。
[27]《習(xí)近平：社會(huì)治理的重心必須落實(shí)到城鄉(xiāng)、社區(qū)》，2016年3月5日，http://politics.people.com.cn/big5/n1/2016/0305/c1024-28174494.html。
[28]《習(xí)近平在湖北武漢考察時(shí)強(qiáng)調(diào) 把科技的命脈牢牢掌握在自己手中 不斷提升我國發(fā)展獨(dú)立性自主性安全性》，2022年6月29日，http://jhsjk.people.cn/article/32460493。
[29]許寶?。骸读?xí)近平關(guān)于縣域治理的重要論述及其實(shí)踐基礎(chǔ)》，《行政管理改革》，2022年第8期。
[30]《習(xí)近平在第十八屆中央紀(jì)律檢查委員會(huì)第六次全體會(huì)議上的講話》，2017年8月23日，http://jhsjk.people.cn/article/29489862。
[31]《中國共產(chǎn)黨章程》，2022年，https://www.12371.cn/special/zggcdzc/zggcdzcqw/。
責(zé) 編∕肖晗題 美 編∕梁麗琛
The Original Contributions of General Secretary Xi Jinping's Important Discourse
on Upholding and Developing the "Fengqiao Experience" in the New Era
Song Shiming
Abstract: The "Fengqiao Experience" represents an original indigenous Chinese approach and stands as a landmark concept within China's autonomous knowledge system of state governance. As societal structures undergo profound transformation, internal contradictions among the people evolve, and the environment for mass work grows increasingly complex, grassroots governance now confronts a series of new demands and challenges. Against this backdrop, resolving conflicts and mitigating risks through source governance, innovating mass work methods with a rule-of-law mindset and approach, and improving the grassroots governance system under Party organization leadership have become pivotal levers for upholding and developing the "Fengqiao Experience" in the new era. Only in this way can we swiftly eliminate the fragmentation of grassroots governance systems and overcome the predicament of grassroots units struggling to pull heavy loads with limited resources.
Keywords: social structure, national governance, grassroots governance, "Fengqiao Experience"
