【摘要】《育兒補貼制度實施方案》既著眼于國家長遠發(fā)展，又面向社會公平正義，還賦能家庭建設(shè)和個體成長。這是積極應(yīng)對少子化、回應(yīng)育兒需求的關(guān)鍵舉措，通過投資于人彰顯中國人口發(fā)展戰(zhàn)略轉(zhuǎn)向，對完善生育支持政策體系、建設(shè)生育友好型社會、實現(xiàn)人口高質(zhì)量發(fā)展具有重大意義。

【關(guān)鍵詞】育兒補貼 少子化 投資于人 長期效應(yīng)

【中圖分類號】C924.21 【文獻標識碼】A

《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十五個五年規(guī)劃的建議》 提出：“堅持盡力而為、量力而行，加強普惠性、基礎(chǔ)性、兜底性民生建設(shè)，解決好人民群眾急難愁盼問題。”①2025年7月28日，《育兒補貼制度實施方案》（以下簡稱“育兒補貼方案”）公布，8月24日，國家衛(wèi)生健康委辦公廳、財政部辦公廳聯(lián)合印發(fā)《育兒補貼制度管理規(guī)范（試行）》。這是我國首次發(fā)布并實施全國性的統(tǒng)一育兒補貼政策。“育兒補貼方案”規(guī)定自2025年1月1日起，對符合法律法規(guī)規(guī)定生育或收養(yǎng)的3周歲以下嬰幼兒，包括3周歲以下的孤兒、事實無人撫養(yǎng)的嬰幼兒，不分城鄉(xiāng)、民族、區(qū)域發(fā)放補貼，至其年滿3周歲，國家補貼標準為每孩每年3600元。中央財政自2025年起設(shè)立共同財政事權(quán)轉(zhuǎn)移支付項目“育兒補貼補助資金”，對發(fā)放國家基礎(chǔ)標準育兒補貼所需資金，按比例對東部、中部、西部地區(qū)予以補助。

我國自20世紀末進入老齡化社會，疊加少子化，帶來的人口收縮對國家安全與發(fā)展形成嚴峻挑戰(zhàn)。“實際上我國總和生育率早在1992年就已經(jīng)下降到更替水平，人口內(nèi)生性增長率由正轉(zhuǎn)負……第七次全國人口普查數(shù)據(jù)顯示，2020年總和生育率下降到1.3，已經(jīng)低于國際社會公認的1.5警戒線。”②低生育率主導(dǎo)的人口總規(guī)模下降，將成為我國未來一個時期的發(fā)展趨勢。全球經(jīng)濟下滑，加之就業(yè)壓力和職業(yè)競爭，使育齡群體生育意愿持續(xù)低迷，育兒成本成為社會普遍關(guān)注的話題。

投資于人：“育兒補貼方案”彰顯中國人口發(fā)展戰(zhàn)略轉(zhuǎn)向

習(xí)近平總書記指出：“做好新時代人口工作，要順應(yīng)人民群眾對美好生活的期待，堅持人民主體地位，把人口高質(zhì)量發(fā)展同人民高品質(zhì)生活緊密結(jié)合起來，把‘投資于物’同‘投資于人’緊密結(jié)合起來。”③“育兒補貼方案”通過投資于人，實現(xiàn)我國人口發(fā)展戰(zhàn)略的轉(zhuǎn)變。

從汲取人口紅利轉(zhuǎn)向反哺人口發(fā)展。在特定歷史時期，豐富且相對低廉的勞動力資源為經(jīng)濟起飛提供重要動力，形成顯著的數(shù)量型人口紅利。隨著人口結(jié)構(gòu)的深刻轉(zhuǎn)變，傳統(tǒng)人口紅利趨于減弱。與此同時，育兒成本、教育壓力、工作與家庭的平衡等，形成經(jīng)濟社會發(fā)展與人口再生產(chǎn)之間的張力。當前，人口發(fā)展政策正從過去幾十年側(cè)重汲取人口紅利以驅(qū)動經(jīng)濟增長，轉(zhuǎn)向通過系統(tǒng)性投資來反哺人口發(fā)展。反哺人口發(fā)展的核心邏輯是將經(jīng)濟發(fā)展的成果，通過育兒補貼、普惠托育、教育減負、稅收優(yōu)惠等生育支持政策配套措施，系統(tǒng)性投資于家庭，培育人力資本。這充分體現(xiàn)我們黨堅持以人民為中心的發(fā)展思想，揭示經(jīng)濟發(fā)展與社會發(fā)展相互促進的關(guān)系。

從行政約束的政策工具轉(zhuǎn)向多方協(xié)同的工具組合。人口發(fā)展戰(zhàn)略轉(zhuǎn)向，要求政策工具同步轉(zhuǎn)型。我國生育支持政策體系從單一依賴行政約束，向多種政策工具協(xié)同發(fā)力變革，形成“激勵—服務(wù)—保障”模式。一是核心工具從“約束型”轉(zhuǎn)向“激勵型”。過去以生育審批、社會撫養(yǎng)費征收等強制性工具為主，當下，育兒補貼、稅收抵扣等現(xiàn)金或準現(xiàn)金轉(zhuǎn)移支付，成為直接激勵家庭生育意愿的重要手段。二是工具組合從“碎片化”轉(zhuǎn)向“系統(tǒng)化”。“育兒補貼方案”是生育支持政策體系的一塊重要“拼圖”，有助于形成有機協(xié)同的“工具包”：通過補貼、退稅等經(jīng)濟激勵，緩解“不敢生”問題；通過普惠托育、育兒假等服務(wù)保障，緩解“沒人帶”難題；通過消除就業(yè)歧視、營造生育友好環(huán)境等，破除職場文化壁壘。三是運行機制從“衛(wèi)健委主導(dǎo)”轉(zhuǎn)向“多部門協(xié)同”。“育兒補貼方案”要求衛(wèi)生健康、財政、公安、審計、紀檢、發(fā)改、教育、稅務(wù)等多部門聯(lián)動與資源整合。

從“人口管理”轉(zhuǎn)向“人口支持”。2016年1月1日，隨著《中華人民共和國人口與計劃生育法》（2015修正）正式實施，施行36年的獨生子女政策全面停止，生育政策進入“全面兩孩”階段。事實上，2014年全國范圍內(nèi)啟動實施的“單獨兩孩”政策，已經(jīng)體現(xiàn)我國人口發(fā)展戰(zhàn)略的轉(zhuǎn)變。“育兒補貼方案”的出臺更加明確從“管理人口規(guī)模與質(zhì)量”到“投資于人的全面發(fā)展”的戰(zhàn)略取向。“人口管理”與“人口支持”的根本區(qū)別在于：前者將人口作為調(diào)控對象，側(cè)重規(guī)模管理與資源適配；后者將人口作為發(fā)展資源，通過投資家庭與人力資本，實現(xiàn)人口高質(zhì)量發(fā)展與中國式現(xiàn)代化的協(xié)同推進。“育兒補貼方案”既是這一轉(zhuǎn)向的標志，又是系統(tǒng)性生育支持的起點，標志著生育成本的責(zé)任從“家庭承擔(dān)”邁向“家國共擔(dān)”。

“育兒補貼方案”的三重特征：合理性、普惠性與可及性

“育兒補貼方案”作為生育支持政策體系的有機構(gòu)成，宏觀上釋放出國家對減輕家庭養(yǎng)育負擔(dān)、提振生育信心的信號，制度輸出與實施方案具有合理性、普惠性與可及性等特征。

合理性：統(tǒng)籌兼顧、量力而行的“育兒補貼方案”。“育兒補貼方案”的合理性源于其科學(xué)設(shè)計、實踐驗證與適配機制，體現(xiàn)政策制定中對國際經(jīng)驗、本土國情與區(qū)域差異性的統(tǒng)籌兼顧和量力而行。首先，國際社會先例為“育兒補貼方案”提供經(jīng)驗借鑒。例如，瑞典實施普惠性兒童津貼，有效減輕家庭育兒經(jīng)濟壓力；法國根據(jù)家庭子女數(shù)量和收入水平實行梯度化補貼，為穩(wěn)定生育率提供重要支持。其次，地方探索為“育兒補貼方案”奠定實踐基礎(chǔ)。2021年，四川省攀枝花市對生育二、三孩的家庭每月每孩發(fā)放500元育兒補貼。此后，云南、浙江、廣東等地相繼推出差異化補貼方案。這些地方試點為全國性育兒補貼制度的制定積累經(jīng)驗。再次，因地制宜為“育兒補貼方案”注入靈活的適配機制。在堅持國家基礎(chǔ)標準統(tǒng)一的前提下，“育兒補貼方案”賦予地方政府適當?shù)恼邚椥?，在資金配置上留有地方提標的空間。

普惠性：合法合規(guī)前提下廣范圍覆蓋的“育兒補貼方案”。普惠性是“育兒補貼方案”最突出的特征，集中體現(xiàn)為補貼的覆蓋廣泛、資格平等和標準統(tǒng)一。一是補貼對象是符合法律法規(guī)規(guī)定生育或收養(yǎng)的3周歲以下嬰幼兒。“育兒補貼方案”將一孩納入育兒補貼范圍，極大提高制度覆蓋的廣泛性。育兒補貼的發(fā)放對象包括2025年1月1日之前出生、不滿3周歲的嬰幼兒，這種追溯發(fā)放補貼，表明“育兒補貼方案”不僅是以貨幣獎勵促生育數(shù)量的激勵型制度，還是以民生兜底謀養(yǎng)育質(zhì)量的保障型制度。二是領(lǐng)取資格方面，除符合法律法規(guī)的基本要求外，對嬰幼兒所在家庭其他屬性均無差異化規(guī)定，全國所有符合領(lǐng)取年齡的合法生育家庭或領(lǐng)養(yǎng)機構(gòu)均可受益，最大限度地體現(xiàn)補貼領(lǐng)取資格的平等性。三是“育兒補貼方案”的基礎(chǔ)標準全國統(tǒng)一。從國家層面作出制度性規(guī)定，是對地方實踐的補缺，同時要求至少在地市級層面進行統(tǒng)籌。這既可避免政策碎片化，又能體現(xiàn)制度的普惠公平導(dǎo)向。

可及性：線上線下觸手可及的“育兒補貼方案”?？杉靶詮娬{(diào)全體公民平等獲取和使用服務(wù)的權(quán)利，關(guān)系到“投資于人”政策目標能否真正實現(xiàn)。其一，政策宣傳可及，確保信息覆蓋無死角。國家采取多層次、多渠道的宣傳策略確保政策內(nèi)容全方位觸達目標群體。地方政府紛紛推送“保姆級申領(lǐng)教程”，將政策語言轉(zhuǎn)化為通俗易懂的實操指南。其二，補貼形式可及，確保實惠直達家庭。現(xiàn)金發(fā)放育兒補貼，避免兌換限制、區(qū)域差異及偏好匹配等問題；明確“免征個人所得稅”，且在低保、特困等社會救助認定中不計入家庭收入，確保補貼不被其他政策沖抵。其三，補貼渠道可及，確保申領(lǐng)便捷高效。“育兒補貼方案”設(shè)計采用線上線下雙軌并行模式，滿足不同群體的需求。全國統(tǒng)一建設(shè)的育兒補貼信息管理系統(tǒng)支持線上申請，通過手機或電腦即可完成操作，流程簡便、材料精簡。

優(yōu)化政策工具結(jié)構(gòu)，提高“育兒補貼方案”的協(xié)同效應(yīng)

“育兒補貼方案”在政策工具運用上已初步構(gòu)建起“國家?；尽⒌胤酱偬嵘?rdquo;的雙層架構(gòu)，體現(xiàn)出從“生育管理”向“生育支持”轉(zhuǎn)型的政策邏輯。“與時間補貼相比，現(xiàn)金補貼的激勵效果更大，現(xiàn)金補貼與時間補貼相結(jié)合的政策效果最為顯著。”④從長遠來看，應(yīng)進一步強化政策工具的系統(tǒng)性、精準性與可持續(xù)性，貫徹落實黨的二十屆四中全會提出的“促進人口高質(zhì)量發(fā)展，穩(wěn)步推進基本公共服務(wù)均等化”等要求，切實提升“育兒補貼方案”與其他生育支持政策的協(xié)同效應(yīng)。

優(yōu)化工具系統(tǒng)性：從“單點補貼”走向“整體支持”。“育兒補貼方案”以現(xiàn)金補貼為主，雖然能在一定程度上緩解家庭育兒的經(jīng)濟壓力，但是難以應(yīng)對育兒過程中的諸多結(jié)構(gòu)性難題。在普惠補貼基礎(chǔ)上，可逐步強化供給型與環(huán)境型工具的協(xié)同。在供給型方面，加大對普惠托育機構(gòu)建設(shè)的財政投入和人力投入，降低托育成本、提高托育質(zhì)量；在環(huán)境型方面，推動延長產(chǎn)假、育兒假制度落地，探索彈性工作制、父母共享育兒假等創(chuàng)新政策；在制度協(xié)同方面，打通育兒補貼與個稅專項附加扣除、生育保險、教育住房補貼等政策，提升生育支持政策體系的整體效能。

提升工具精準性：從“普惠覆蓋”走向“分層分類”。“育兒補貼方案”強調(diào)普惠性，但地區(qū)差異、家庭異質(zhì)性與育兒成本結(jié)構(gòu)的不同，也應(yīng)予以充分考慮。應(yīng)建立動態(tài)調(diào)整機制，根據(jù)地區(qū)物價水平、育兒成本、財政能力等因素，設(shè)定補貼標準的區(qū)域浮動區(qū)間，增強政策適應(yīng)性；強化精準識別機制，依托全國統(tǒng)一信息系統(tǒng)，整合戶籍、社保、稅收等數(shù)據(jù)，精準識別多孩家庭、低收入家庭、流動人口等重點群體，實施差異化支持；推動地方試點創(chuàng)新，鼓勵有條件的地區(qū)探索按育兒階段分段補貼、按家庭收入階梯補貼等方式，為優(yōu)化“育兒補貼方案”提供經(jīng)驗樣本。

增強工具可持續(xù)性：從“財政輸血”走向“多方共治”。“育兒補貼方案”長期依賴財政支出，將面臨可持續(xù)性挑戰(zhàn)?？商剿鞫喾N資金來源，研究設(shè)立“國家生育支持基金”，通過財政撥款、國企利潤劃轉(zhuǎn)、社會捐贈等渠道籌資，增強制度韌性；推動社會力量參與，鼓勵企業(yè)、社會組織等參與托育服務(wù)供給，給予稅收優(yōu)惠、場地支持等政策激勵，構(gòu)建政府主導(dǎo)、社會參與的生育友好生態(tài)；加快建立“育兒補貼方案”評估機制，定期評估補貼標準、工具組合與政策效果，及時調(diào)整優(yōu)化，防止政策僵化或資源浪費。

充分認識兒童具備的多重屬性，提升“育兒補貼方案”的長期效應(yīng)

研究表明，“對政策效果的正向預(yù)期能夠顯著促進育齡人群的生育計劃”⑤。從兒童的國家未來公民、社會潛在成員與家庭核心組成三重屬性的角度看，應(yīng)加快完善生育支持政策體系，提升“育兒補貼方案”的長期效應(yīng)。

平衡兒童的國家與家庭屬性，強化制度定位的戰(zhàn)略性與體系性。生育政策較為側(cè)重人口數(shù)量的宏觀目標（國家屬性），可能導(dǎo)致對家庭多樣化、高質(zhì)量育兒需求（家庭屬性）的關(guān)注不足。應(yīng)將育兒補貼制度置于國家人力資本戰(zhàn)略的核心框架中，不僅關(guān)注生育率，而且注重兒童健康發(fā)展、教育獲得與能力培養(yǎng)，實現(xiàn)從“促生”到“優(yōu)生優(yōu)育”的升華。構(gòu)建全周期支持體系，將補貼延伸至孕產(chǎn)期、嬰幼兒照護、學(xué)前教育乃至學(xué)齡期，建立按年齡階段梯次銜接的長期補貼計劃，穩(wěn)定家庭發(fā)展預(yù)期。

平衡兒童的社會與家庭屬性，優(yōu)化補貼設(shè)計的精準性與梯度性。均等化的現(xiàn)金補貼（社會屬性）雖體現(xiàn)公平，但未能充分考慮不同地區(qū)、不同收入家庭的實際負擔(dān)差異。應(yīng)借鑒國際經(jīng)驗，推行差異化補貼方案，建立與家庭收入水平、子女數(shù)量、地區(qū)生活成本掛鉤的梯度補貼公式。對低收入、多子女、特殊困難家庭實施差異化補貼，增強政策的靶向性與再分配效果。

統(tǒng)合兒童的國家、社會、家庭屬性，促進政策協(xié)同與服務(wù)供給擴容。“育兒補貼方案”在一定程度上解決“錢”的問題（家庭屬性），但與優(yōu)質(zhì)普惠的托育、教育、醫(yī)療等服務(wù)供給銜接不夠緊密（社會屬性、國家屬性）。公共服務(wù)供給不足，補貼資金可能被市場化服務(wù)價格所吞噬，削弱政策實效。應(yīng)加強跨部門政策配套，育兒補貼需與延長產(chǎn)假育兒假、落實雙親育兒責(zé)任、保障女性就業(yè)權(quán)益、發(fā)展普惠托育體系、推動教育公平改革、加強住房支持等政策形成“組合拳”，協(xié)同破解育兒難題。

鞏固國家與社會屬性，健全法治保障與長效融資機制。關(guān)注兒童全周期成長，持續(xù)投資、規(guī)劃，充分踐行國家培養(yǎng)高質(zhì)量公民（國家屬性）的長期承諾。應(yīng)推動立法進程，如制定“生育促進法”，將“育兒補貼方案”的核心要素通過立法形式予以明確，確保政策的穩(wěn)定性、權(quán)威性和持續(xù)性。

“育兒補貼方案”既著眼于國家長遠發(fā)展，又面向社會公平正義，更賦能家庭建設(shè)和個體成長。“育兒補貼方案”是積極應(yīng)對少子化、回應(yīng)育兒需求的關(guān)鍵舉措，對完善生育支持政策體系、建設(shè)生育友好型社會、實現(xiàn)人口高質(zhì)量發(fā)展具有重大意義。

【注釋】

①《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十五個五年規(guī)劃的建議》，《人民日報》，2025年10月29日。

②原新：《積極推進適應(yīng)人口新常態(tài)的全面治理》，《國家治理》，2024年第4期。

③習(xí)近平：《以人口高質(zhì)量發(fā)展支撐中國式現(xiàn)代化》，新華網(wǎng)，2024年11月15日。

④陳梅、張夢皙、石智雷：《國外生育支持理論與實踐研究進展》，《人口學(xué)刊》，2021年第6期。

⑤楊凡、王銘銘：《生育支持政策預(yù)期效果對育齡人群生育計劃的影響》，《人口研究》，2025年第3期。

責(zé)編/周小梨 美編/王夢雅

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