摘 要:近年來，以生成式人工智能、物聯(lián)網(wǎng)、區(qū)塊鏈等為代表的新一代信息技術(shù)迅猛發(fā)展，顯著提升治理效能與服務(wù)水平，推動基層社會治理創(chuàng)新不斷邁向新水平、實現(xiàn)新突破，深刻改變基層社會治理的形態(tài)、結(jié)構(gòu)與運行邏輯。同時，我們需考慮技術(shù)風險與數(shù)據(jù)安全隱患、績效考核的短期化傾向，以及公眾訴求復雜化等治理創(chuàng)新可能帶來的挑戰(zhàn)。數(shù)字賦能基層治理創(chuàng)新，要在制度設(shè)計中強化法治保障，在結(jié)構(gòu)層面促進縱向聯(lián)動與橫向協(xié)同，在過程層面推動前瞻性治理與反饋學習，在理念層面培育共建共享的公共價值認同，共同構(gòu)建共建共治共享的基層治理新格局。

關(guān)鍵詞:數(shù)字技術(shù) 社會治理創(chuàng)新 基層治理 接訴即辦

【中圖分類號】D63 【文獻標識碼】A

基層治理是國家治理的基石，是基層民眾的生活映射，也是社會治理創(chuàng)新的主陣地。習近平總書記指出“基層治理和民生保障事關(guān)人民群眾切身利益，是促進共同富裕、打造高品質(zhì)生活的基礎(chǔ)性工程”，[1]強調(diào)“堅持和發(fā)展新時代‘楓橋經(jīng)驗’，健全黨組織領(lǐng)導的自治、法治、德治相結(jié)合的城鄉(xiāng)基層治理體系，完善共建共治共享的社會治理制度”。[2]這些重要論述，闡明了基層社會治理創(chuàng)新在化解社會矛盾、維護社會穩(wěn)定中的重要性必要性。

當前，我國社會結(jié)構(gòu)、利益格局與思想觀念正經(jīng)歷著深刻變革?；鶎又卫砻媾R著群眾訴求多樣、社會矛盾復雜、各類風險疊加等新挑戰(zhàn)，傳統(tǒng)依賴人工巡查和經(jīng)驗判斷的治理模式已難以為繼。在這一背景下，數(shù)字技術(shù)以精準感知、智能分析、高效協(xié)同的獨特優(yōu)勢，為破解信息不對稱、響應(yīng)不及時、協(xié)同不順暢等治理頑疾提供了關(guān)鍵支持。

數(shù)字技術(shù)賦能基層社會治理成效顯著

在數(shù)字化蓬勃發(fā)展的時代背景下，將數(shù)字技術(shù)應(yīng)用于基層治理，積極提升智慧治理水平，已成為破解基層治理難題、推進基層治理現(xiàn)代化的迫切要求和重要路徑。近年來，新一代信息技術(shù)迅猛發(fā)展，顯著提升治理效能與服務(wù)水平，推動基層社會治理創(chuàng)新不斷邁向新水平、實現(xiàn)新突破，基層社會治理的形態(tài)、結(jié)構(gòu)與運行邏輯發(fā)生深刻改變。

從“被動反應(yīng)”到“主動治理”的觀念轉(zhuǎn)變。數(shù)字技術(shù)為群眾提供更便捷的訴求表達渠道，也為政府了解群眾訴求提供了更加便利的途徑，網(wǎng)上群眾工作成為新形勢下基層治理的新模式。[3]過去，基層治理往往受限于傳統(tǒng)的經(jīng)驗判斷。而今，數(shù)字技術(shù)能夠幫助各地政府通過建立統(tǒng)一的數(shù)字化信息采集與管理平臺，并依托算法模型對海量群眾訴求進行主題歸類和趨勢研判，使治理決策得以擺脫經(jīng)驗的局限性。基于對高頻、高危、高集中度等問題的系統(tǒng)性分析，治理主體不僅可以高效處理和總結(jié)現(xiàn)存難題，更能實現(xiàn)“主動治理、未訴先辦”的前瞻性目標，這種從事后補救轉(zhuǎn)向主動干預的觀念轉(zhuǎn)變，也推動基層治理能力的提升。

從“治理碎片化”到“平臺型整合”的體系升級。長期以來，渠道多頭并行、部門條塊分割是基層治理的難題之一。數(shù)字技術(shù)可以通過構(gòu)建以市民服務(wù)熱線為統(tǒng)一入口的治理平臺等方式，實現(xiàn)渠道整合、權(quán)責整合與主體整合。數(shù)字技術(shù)將過去多頭化的訴求渠道統(tǒng)一納入平臺，大大降低群眾的訴求表達成本。通過引入智能調(diào)度，將各種事項根據(jù)其性質(zhì)自動匹配并分派至相應(yīng)責任單位，并將任務(wù)派發(fā)機制與跨部門協(xié)同相結(jié)合，防止各自為政、各管一攤，推動治理體系從“部門分割”向“整體協(xié)同”的升級。

從“政府接單”到“反饋優(yōu)化”的閉環(huán)創(chuàng)新。通過建立大數(shù)據(jù)考核體系，將群眾滿意度、工單辦結(jié)率等指標納入績效評價，可以強化各政府部門的責任意識。通過對訴求數(shù)據(jù)的長期跟蹤，不僅能解決個別問題，還能從中發(fā)現(xiàn)普遍性規(guī)律，評估公共政策的執(zhí)行效果，并據(jù)此進行修訂和完善，這種基于數(shù)據(jù)驅(qū)動的動態(tài)調(diào)整使治理更加靈活。同時，建立“全程留痕、信息公開、群眾可溯”的機制，將公眾意見制度化地嵌入治理過程，也大大地提升政府回應(yīng)的針對性與有效性。

數(shù)字技術(shù)賦能基層社會治理潛在風險

數(shù)字技術(shù)的應(yīng)用，一方面有助于顯著提升政府服務(wù)水平，為基層社會治理創(chuàng)新提供有力抓手；另一方面，可能在實踐中帶來新的問題、風險和挑戰(zhàn)。

技術(shù)自身的風險與安全隱患不容忽視。數(shù)字化平臺作為制度運行的中樞系統(tǒng)，穩(wěn)定性是關(guān)鍵問題，任何技術(shù)故障都可能導致治理鏈條中斷。群眾訴求涉及大量個人隱私和敏感社會數(shù)據(jù)，數(shù)據(jù)安全問題日益凸顯，一旦數(shù)據(jù)泄露或被不當使用，不僅損害個人權(quán)益，也會對政府公信力造成沖擊。智能派單和數(shù)據(jù)分析中的算法偏差，也可能導致問題歸類不準、派單不合理。對技術(shù)的過度依賴，還可能削弱基層干部的自主判斷力。

績效考核的短期化傾向可能引發(fā)“數(shù)字形式主義”。通過設(shè)立工單辦結(jié)率、群眾滿意度等量化指標來形成制度壓力，固然能提升效率，但過度依賴可能導致有的部門過分追求“快辦”“多辦”，對復雜問題采取拖延或表面化解決的策略。為獲得較高的滿意度評價，部分單位可能采取“臨時安撫”而非系統(tǒng)治理的方式解決矛盾。這種“頭痛醫(yī)頭、腳痛醫(yī)腳”的治理邏輯，容易使部分干部在應(yīng)對現(xiàn)實治理難題時陷入被動的“應(yīng)對邏輯”，而非著眼于長遠的“發(fā)展邏輯”。

公眾訴求的復雜多樣考驗基層治理能力。數(shù)字平臺顯著降低群眾表達訴求的門檻，便捷的反饋途徑導致涌入平臺的訴求數(shù)量激增，問題紛繁多樣，使基層治理的承載力面臨考驗。一些帶有強烈個體化和情緒化色彩的訴求，往往超出政府職能范圍，在處置妥當與群眾滿意之間實現(xiàn)平衡的難度加大。此外，在社交媒體時代，個別訴求處理事件一旦被曝光，其輿論放大效應(yīng)可能迅速發(fā)酵，甚至演變?yōu)楣草浾撌录?，給基層治理帶來外部壓力。

數(shù)字技術(shù)賦能基層社會治理實踐探索

近年來，各地積極推動數(shù)字技術(shù)與基層治理的深度融合，不斷探索治理的新模式與新路徑。在眾多探索實踐中，北京市推行的“接訴即辦”改革，改革以群眾訴求為城市治理的“第一信號”，有效破解長期存在的基層治理難題，推動首都治理體系和治理能力現(xiàn)代化邁上新臺階，為系統(tǒng)性運用數(shù)字技術(shù)推動基層治理創(chuàng)新提供經(jīng)驗借鑒。

“接訴即辦”改革，最初起源于北京市平谷區(qū)金海湖鎮(zhèn)的“吹哨報到”機制，其直接動因在于破解基層治理中長期存在的兩類突出矛盾：一是基層政府“看得見的管不了”，即街道和鄉(xiāng)鎮(zhèn)雖貼近群眾、了解問題，因受限于職權(quán)而缺乏有效解決手段；二是職能部門“管得了的看不見”，即擁有執(zhí)法權(quán)的部門難以及時感知群眾的具體訴求，存在治理供需錯位。

“吹哨報到”機制通過制度設(shè)計，賦予街道鄉(xiāng)鎮(zhèn)“調(diào)度權(quán)”：當面臨超出自身職權(quán)范圍的復雜問題時，街鄉(xiāng)可以“吹哨”發(fā)起跨部門協(xié)同申請，相關(guān)職能部門則有責任、有義務(wù)應(yīng)哨“報到”，啟動綜合施策和聯(lián)合執(zhí)法程序，從而將治理資源精準下沉到問題發(fā)生地。在此基礎(chǔ)上，北京市于2019年全面推行“接訴即辦”改革，以12345市民服務(wù)熱線為總抓手，將“吹哨權(quán)”真正交到群眾手中，構(gòu)建起“群眾點單、政府接單”的閉環(huán)響應(yīng)機制。

為確保改革落地見效，北京建立起科學的考評體系和“每月點評”調(diào)度機制，形成一級抓一級、層層抓落實的強大工作推力。2021年《北京市接訴即辦工作條例》出臺，推動這項改革從行政探索全面躍升為法治實踐，為其常態(tài)化、長效化運行提供堅實保障。2024年，北京“接訴即辦”共受理2419.5萬件市民反映，訴求派單共1108萬件，占比45.8%；直接答復1311.5萬件，占比54.2%；訴求解決率和滿意率分別達96.7%和97.0%。[4]

數(shù)據(jù)賦能，讓決策更精準、治理更主動。北京市依托12345市民服務(wù)熱線，建立涵蓋市、區(qū)、街道和社區(qū)四級的統(tǒng)一信息采集與管理平臺，通過算法模型對市民訴求進行主題歸類和趨勢研判。在數(shù)據(jù)分析過程中，“四首”即首次發(fā)生、首先創(chuàng)造、首要問題、排名首位和“四高”即高頻出現(xiàn)、高度集中、高度危險、數(shù)量高企問題，成為重點研究對象?；诖髷?shù)據(jù)的收集與分析，相關(guān)部門能夠快速掌握群眾訴求集中分布的重點領(lǐng)域難題，杜絕以往依賴經(jīng)驗判斷的局限，既能及時處理和總結(jié)治理問題，又能實現(xiàn)“主動治理、未訴先辦”的前瞻性治理目標。此外，依托海量訴求信息，并借助第三方智庫機構(gòu)，對訴求數(shù)據(jù)進行統(tǒng)一清理并構(gòu)建數(shù)據(jù)庫，形成階段性報告，為科學化政策制定提供客觀依據(jù)。

智能調(diào)度，讓協(xié)同更高效、響應(yīng)更有力。面對海量訴求，如何實現(xiàn)高效派單與部門協(xié)同成為改革的關(guān)鍵。北京市在機制中引入智能調(diào)度系統(tǒng)，工單生成后，會根據(jù)問題性質(zhì)自動匹配相應(yīng)責任單位，實現(xiàn)訴求工單的快速分流和精準派單。“接訴即辦”將工單派發(fā)機制與跨部門協(xié)同相結(jié)合，有力地突破了以往各自為政的管理格局。[5]此外，智能調(diào)度與黨政統(tǒng)合能夠促進治理資源的均衡分配，平臺可基于數(shù)據(jù)分析，識別出工單復雜度高、數(shù)量大的地區(qū)，并根據(jù)輕重緩急劃分處理優(yōu)先度，動態(tài)調(diào)配和優(yōu)化治理資源。這種基于數(shù)據(jù)和平臺的調(diào)度方式，實質(zhì)上推動了治理體系從“部門分割”向“整體協(xié)同”的轉(zhuǎn)變。

過程透明，讓監(jiān)督更陽光、服務(wù)更貼心。透明性是“接訴即辦”改革的一項重要原則。北京市建立“全程留痕、信息公開、群眾可溯”的機制，確保群眾訴求在受理、派單、辦理和反饋的各個環(huán)節(jié)都能實現(xiàn)可視化監(jiān)督。市民通過手機APP或網(wǎng)絡(luò)平臺，可以隨時查詢訴求工單的處理進度，所有工單均有處理時限和反饋要求，超期未辦結(jié)將追責責任單位。過程透明將公眾意見制度化地嵌入治理過程，群眾的滿意度評價直接納入考核體系，成為衡量部門績效的重要依據(jù)，顯著提升政府回應(yīng)的針對性與有效性。

反饋優(yōu)化，讓改進更持續(xù)、成效更長遠。持續(xù)性的反饋循環(huán)，是公共治理實現(xiàn)創(chuàng)新與學習的關(guān)鍵動力。“接訴即辦”機制中的反饋，不僅意味著向群眾答復結(jié)果，更是通過數(shù)據(jù)驅(qū)動實現(xiàn)持續(xù)優(yōu)化的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。改革建立大數(shù)據(jù)考核體系，將群眾滿意度、工單辦結(jié)率等指標納入部門績效評價，并定期通報和總結(jié)。更為深刻的變化在于，“接訴即辦”通過反饋優(yōu)化形成“未訴先辦”的治理邏輯，在分析工單數(shù)據(jù)后，不僅解決個別問題，還能從中發(fā)現(xiàn)普遍性規(guī)律，進而開展專項治理。同時，通過對訴求數(shù)據(jù)的長期跟蹤，能夠評估公共政策或服務(wù)措施的執(zhí)行效果并據(jù)此完善，這種基于數(shù)據(jù)驅(qū)動的動態(tài)調(diào)整讓治理更加靈活。

數(shù)字技術(shù)賦能基層社會治理的幾點思考

數(shù)字技術(shù)正以前所未有的速度，深刻塑造基層社會治理的制度邏輯與實踐路徑?；趯Ρ本┦?ldquo;接訴即辦”改革的觀察，認為數(shù)字技術(shù)賦能基層社會治理創(chuàng)新應(yīng)在治理制度、治理結(jié)構(gòu)、治理過程和治理理念方面持續(xù)探索，為構(gòu)建共建共治共享的社會治理格局提供堅實支撐。

治理制度重塑。數(shù)字技術(shù)有效嵌入基層社會治理，關(guān)鍵是治理制度的革新、強化與執(zhí)行。數(shù)字化為民主制度的落地提供技術(shù)場域，打破傳統(tǒng)制度中信息不對稱的格局，使群眾訴求能夠更直接地嵌入治理體系，有效避免制度慣性可能造成的遲滯。數(shù)字化平臺以程序性、規(guī)范性、透明性特征強化制度的剛性執(zhí)行力，即通過平臺預設(shè)的規(guī)則與程序，工單流轉(zhuǎn)、辦理時限、考核依據(jù)等均實現(xiàn)自動化，減少人為干預可能造成的尋租空間。數(shù)字技術(shù)的應(yīng)用“倒逼”治理制度革新，以績效評價制度為例，群眾滿意度評價、數(shù)據(jù)化考核指標和透明化績效等逐漸取代傳統(tǒng)的單一行政考核方式，使制度的運行邏輯更加貼近公共服務(wù)價值導向。[6]

治理結(jié)構(gòu)優(yōu)化。治理結(jié)構(gòu)關(guān)系著基層社會治理能否高效運轉(zhuǎn)，是提高治理績效的重要前提。傳統(tǒng)基層治理結(jié)構(gòu)往往依循科層制，可能存在條塊分割、縱向權(quán)責固化、橫向協(xié)同不足等弊端，數(shù)字技術(shù)的應(yīng)用為治理結(jié)構(gòu)優(yōu)化提供新的支撐。以大數(shù)據(jù)的平臺化載體為承接機制，不同部門和層級的行政數(shù)據(jù)通過平臺整合實現(xiàn)信息資源的共享，推動治理趨向整體性布局，顯著提高部門間的協(xié)同效率?；跀?shù)字化平臺，黨的全面領(lǐng)導得以貫穿治理結(jié)構(gòu)的中樞系統(tǒng)，充分發(fā)揮黨全面領(lǐng)導的制度優(yōu)勢。數(shù)字平臺將黨的組織體系與治理網(wǎng)絡(luò)相連接，使黨的全面領(lǐng)導能夠從市、區(qū)、街道不斷下沉至社區(qū)、網(wǎng)格直至樓宇單元，真正實現(xiàn)治理末梢的覆蓋。治理結(jié)構(gòu)優(yōu)化更加表現(xiàn)在縱向聯(lián)動與橫向協(xié)同能力的提升上，一方面通過統(tǒng)一的治理平臺，上級政府能夠?qū)崟r掌握下級單位的工作進度和問題動態(tài)，形成更為順暢的上下互動關(guān)系；另一方面跨部門聯(lián)合治理借助數(shù)字平臺實現(xiàn)資源整合與任務(wù)分配，尤其在涉及環(huán)境保護、公共衛(wèi)生、城市管理等跨領(lǐng)域問題上，平臺可以提供機制化的協(xié)調(diào)工具。

治理過程再造。治理過程是制度與結(jié)構(gòu)在運行層面的具體體現(xiàn)，數(shù)字技術(shù)不僅提升治理效能，還使治理流程完成重構(gòu)，讓治理從線性和封閉走向循環(huán)與透明?；鶎又卫碇械母黝愒V求處理、審批流轉(zhuǎn)和政策執(zhí)行，都通過平臺設(shè)定統(tǒng)一標準與時限，減少流程不確定性與行政隨意性，有助于降低行政成本。過程透明化是公共信任生成的重要前提，數(shù)字平臺實現(xiàn)工單留痕、進度跟蹤與結(jié)果公開可追溯，這種“可視化治理”使問責有據(jù)可依，有助于增強公共信任與治理合法性。數(shù)字技術(shù)拓展治理過程的兩個終端，實現(xiàn)前瞻性預防與回饋性學習程序的延伸。具體來說，借助大數(shù)據(jù)分析技術(shù)，政府基于居民訴求和問題構(gòu)建結(jié)構(gòu)化數(shù)據(jù)庫，聯(lián)合第三方進行數(shù)據(jù)分析與研究，對潛在的治理問題和可能發(fā)生的社會隱患進行趨勢性研判，實現(xiàn)“未訴先辦”的主動治理。這種前置標志著治理流程從“事后反應(yīng)”向“事前預防”的轉(zhuǎn)型，使治理過程具備制度學習與動態(tài)調(diào)整的重要能力。

治理理念轉(zhuǎn)型。治理理念是制度有效運行的源頭活水，相比制度、結(jié)構(gòu)和流程的硬性變革，數(shù)字技術(shù)對治理理念的影響是循序漸進、頗具柔性的。數(shù)字技術(shù)強化以人民為中心的服務(wù)取向，帶來治理理念的轉(zhuǎn)型。也就是說，治理不再是單純的政府行政行為，而是以滿足群眾需求為目標的公共服務(wù)過程。隨之而來的是政民互動關(guān)系的距離縮短和頻次增多，群眾能夠更便捷地表達訴求并參與監(jiān)督，政府也能更及時地回應(yīng)，形成治理互動的良性格局。在此基礎(chǔ)上，通過價值認同的強化與公共價值的滲透，數(shù)字技術(shù)以透明、便捷和規(guī)范的運行特征在治理過程中創(chuàng)造出公共價值，即人民至上、善良友好等，同時以反饋學習機制強化公共價值的治理滲透，實現(xiàn)治理結(jié)果的公共價值產(chǎn)出。[7]

【本文作者為中央民族大學管理學院教授；本文系北京市社會科學基金項目“數(shù)字賦能北京市社會治理創(chuàng)新的經(jīng)驗和路徑研究”（項目編號：24ZGB005）的階段性成果。中央民族大學管理學院碩士研究生王若彤，對本文亦有貢獻】

注釋略

責編：馮一帆／美編：石 玉