作者：檀學文（中國社會科學院農村發(fā)展研究所）

2025年中央一號文件依據(jù)黨的二十屆三中全會精神，要求“守牢不發(fā)生規(guī)模性返貧致貧底線”“統(tǒng)籌建立農村防止返貧致貧機制和低收入人口、欠發(fā)達地區(qū)分層分類幫扶制度”，為過渡期政策調整指明了改革方向。在鞏固拓展脫貧攻堅成果基礎上完善覆蓋農村人口的常態(tài)化防止返貧致貧機制，旨在建立永久免于貧困的長效機制，對于構筑民族復興民生底線、扎實推進全體人民共同富裕具有重大理論和現(xiàn)實意義。

完善常態(tài)化防止返貧致貧機制的重大意義

黨的十八大以來，我國實施精準扶貧精準脫貧基本方略，堅決打贏脫貧攻堅戰(zhàn)，歷史性消除農村絕對貧困。在“十四五”時期，我國設立過渡期，對脫貧人口保持幫扶政策總體穩(wěn)定，建立健全防止返貧動態(tài)監(jiān)測和幫扶機制，有效防止了規(guī)模性返貧，積累了新形勢下防止返貧致貧的寶貴經(jīng)驗。但是防止返貧在實踐中還存在標準科學性缺失、治理制度化不足、治理成本較高、政策協(xié)同性不足等問題。進一步完善覆蓋農村人口的常態(tài)化防止返貧致貧機制，體現(xiàn)了消除貧困的社會主義本質要求，更加凸顯了我國在新時代新征程及時進行體制機制調整的改革創(chuàng)新精神，具有重大的現(xiàn)實意義和深遠的歷史意義。

完善常態(tài)化防止返貧致貧機制是及時預防貧困、保障人民基本生活的必然舉措。我國目前農村易返貧致貧人口規(guī)模和程度已經(jīng)較為有限，但由于經(jīng)濟波動、社會變故、健康問題、自然災害、氣候變化等風險長期存在，難免會有一定規(guī)模的貧困脆弱性人群。因此，需要完善現(xiàn)有防止規(guī)模性返貧機制，有效預防貧困，為面臨貧困風險的農戶提供及時救助，筑牢保障全體國民基本生活水平和免于貧困的堅實底線。

完善常態(tài)化防止返貧致貧機制是逐步實現(xiàn)全體人民共同富裕的內在要求。共同富裕路上一個都不能少，高收入群體是引領者和回饋者，中等收入群體是中堅力量，低收入群體則需要努力跟上時代步伐。對于低收入群體，不僅要有效增加其收入，還要對其中的困難人群加強防止返貧動態(tài)監(jiān)測和救助保護，使其在發(fā)展機會、發(fā)展條件以及基本生活條件上不掉隊。

完善常態(tài)化防止返貧致貧機制是推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，彰顯改革系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性的重要環(huán)節(jié)。進一步完善常態(tài)化防止返貧致貧機制，并與其他宏觀、微觀制度和政策相協(xié)同，可以克服當前幫扶體系運行成本較高、與相關制度和政策協(xié)同性不足的問題，構成強農惠農富農支持制度的重要組成部分，助力推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。

新時期常態(tài)化防止返貧致貧機制的科學內涵

“十四五”以來，我國每年對600多萬農村脫貧不穩(wěn)定、邊緣易致貧和突發(fā)嚴重困難人口開展防止返貧監(jiān)測幫扶。應在此基礎上，以制度建設成果和有效經(jīng)驗為依托，以制度創(chuàng)新為主線，澄清常態(tài)化防止返貧致貧機制的科學內涵，明確理論基礎和現(xiàn)實要求。

完善常態(tài)化防止返貧致貧機制的目標是構筑科學統(tǒng)一的防止返貧底線。防止返貧底線是無論按照學術標準、公眾的普遍認知，還是所涉及對象的實際生活狀態(tài)和心理感受，全體人民都有權達到的基本生活標準。目前我國在實踐中存在兩類民生底線，即防止返貧監(jiān)測標準和農村低保標準。兩類標準形成方式有差異，標準額在部分地區(qū)較為接近，在部分地區(qū)則存在較大偏差，在實際幫扶工作中造成不必要矛盾。有必要明確返貧致貧的科學內涵，對兩類底線標準進行統(tǒng)籌測算，以便于得出公平合理的防止返貧底線標準。

完善常態(tài)化防止返貧致貧機制的對象是動態(tài)變化的農村易返貧致貧人口。易返貧致貧人口是農村低收入人口中的特殊困難群體，存在一些顯著的結構性特征，如老弱病殘等困難群體比重高，包括部分低技能及高齡農民工；由于家庭結構變動、人口流動、風險沖擊而存在明顯的動態(tài)變化；規(guī)模和比例有限，占農村常住人口比例約為1%至2%；與是否是脫貧人口已無密切關系。認識易返貧致貧人口特征有利于更有效地開展識別和監(jiān)測工作。

完善常態(tài)化防止返貧致貧機制的內容是構建預防與救助相結合的綜合防貧體系。綜合防貧體系應包括以下內容：明確適當?shù)慕y(tǒng)一防貧標準；建立廣覆蓋、快速響應、充分利用現(xiàn)代信息技術的防貧工作體系；實施預防與救助相結合的宏觀戰(zhàn)略和微觀幫扶政策。在國家戰(zhàn)略層面，既要通過宏觀政策協(xié)同實現(xiàn)包容性增長，也要對低收入人口實行積極社會政策以增強其生計韌性。在政策落實層面，既要維持收入救助，確保救助對象具備基本生活條件，也要加強服務救助，使其享受基本生活質量。

完善常態(tài)化防止返貧致貧機制的實現(xiàn)路徑是從過渡期體制機制轉向常態(tài)化幫扶體制機制。我國當前防止規(guī)模性返貧的過渡期體制機制依然帶有一定程度的超常規(guī)特征，如派駐駐村幫扶工作隊、定期遍訪農戶、大規(guī)模信息核查、領導干部包保、實施專項管理等。由于潛在的防止返貧對象規(guī)模有限、群體較為集中，未來完全可以將防止返貧工作納入已有的相關工作機制進行常規(guī)化管理，大幅度減少低效運行環(huán)節(jié)和管理成本，提高制度運行效率。

完善常態(tài)化防止返貧致貧機制的基本遵循和關鍵舉措

完善覆蓋農村人口的常態(tài)化防止返貧致貧機制，是我國反貧困制度在新發(fā)展階段的進一步創(chuàng)新發(fā)展。需按照全面深化改革總體要求，重點遵循三方面的基本原則。一是堅持以人民為中心的發(fā)展思想。農村低收入人口更需要優(yōu)先分享改革發(fā)展成果，實現(xiàn)基本生活保障。二是堅持底線思維。我國在農業(yè)農村領域確立了兩條底線，保障國家糧食安全底線已經(jīng)通過《中華人民共和國糧食安全保障法》得以落實，不發(fā)生規(guī)模性返貧底線也需要獲得更加有力的制度保障。三是堅持系統(tǒng)觀念。需要處理好宏觀產業(yè)就業(yè)政策、推進鄉(xiāng)村全面振興、農村低收入人口常態(tài)化幫扶的關系，發(fā)揮宏觀政策對防止返貧的協(xié)同支撐作用。過渡期即將結束，完善常態(tài)化防止返貧致貧機制需要走在改革前列，率先推進，盡快啟動若干關鍵改革舉措。

理順政府管理體制。鑒于防止返貧與農村低保的高度關聯(lián)性，下一步可考慮對防止返貧致貧和低收入人口監(jiān)測幫扶進行統(tǒng)籌管理，實現(xiàn)各類低收入人口監(jiān)測和幫扶體制機制的統(tǒng)一。

優(yōu)化基層幫扶體制機制。下一步防止返貧工作可轉向以社會救助為中心，以開發(fā)式幫扶為支撐。重點是在縣及縣以下優(yōu)化管理，發(fā)揮縣級治理體系的統(tǒng)籌作用，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)層級對鄉(xiāng)村振興和民政社保機構和職能進行整合，一體化開展防止返貧致貧、低收入人口分層分類幫扶及鄉(xiāng)村建設工作。優(yōu)化基層治理機制，大幅度擴大社會工作者及社會組織參與鎮(zhèn)、村兩級社會服務。

明確防止貧困標準。我國目前的防止返貧監(jiān)測幫扶標準以及農村低保標準都不宜直接采納為未來的常態(tài)化防止貧困標準。建議實施聯(lián)動改革，對農村低保標準進行優(yōu)化并作為全國統(tǒng)一的防止貧困標準。首先，根據(jù)貧困科學內涵以及經(jīng)濟發(fā)展階段，重新測算防止貧困的收入或消費標準；其次，將防止貧困標準作為農村低保標準的最低標準，并將其作為全國統(tǒng)一的防止貧困標準；再次，將財產標準與基本保障標準結合，共同用于防止貧困標準以及低保標準。

深化社會救助改革。我國現(xiàn)行社會救助制度設計并未包含防止返貧致貧的職能，開發(fā)性救助以及服務類救助的落實還很有限。下一步需要深化社會救助改革，納入防止返貧相關內容，并推動完善低保標準、落實專項救助以及服務類救助。

同步推進公共服務改革。使農村基礎教育和基本醫(yī)療、積極就業(yè)、社會保障等基本公共服務供給向低收入人口適當傾斜，保障低收入人口福祉，堅決消除貧困代際傳遞。