作者：上海交通大學安泰經濟與管理學院教授 陳 憲

改革開放以來，我國城市化和工業(yè)化同時加速，城市規(guī)模與結構在人口流動和產業(yè)發(fā)展的共同驅動下迅速擴張并優(yōu)化，中心城市、都市圈和城市群不僅出現在各種發(fā)展規(guī)劃和政策的文件中，而且在經濟社會發(fā)展中成為空間結構的現實樣態(tài)。本文討論都市圈和城市群的演化與異同，都市圈作為經濟功能區(qū)的意義與價值，以及都市圈內部不同規(guī)模城市的協調發(fā)展。

都市圈與城市群之間的相互聯系與區(qū)別

2019年2月，國家發(fā)展改革委發(fā)布我國第一個有關都市圈規(guī)劃建設的文件《關于培育發(fā)展現代化都市圈的指導意見》（以下簡稱意見）。意見對城市群與都市圈分別作出定義，并闡釋了二者的關系。意見指出，“城市群是新型城鎮(zhèn)化主體形態(tài)，是支撐全國經濟增長、促進區(qū)域協調發(fā)展、參與國際競爭合作的重要平臺。都市圈是城市群內部以超大特大城市或輻射帶動功能強的大城市為中心、以1小時通勤圈為基本范圍的城鎮(zhèn)化空間形態(tài)。”這兩個定義，既與國際國內城市研究領域關于都市圈和城市群慣用解釋一致，也符合我國城市區(qū)域空間結構發(fā)展演化的現實。

城市群、都市圈是大國城市化發(fā)展到一定階段的必然產物，是城市集群或區(qū)域集群的空間形態(tài)。但二者有著若干差異。首先，空間范圍的差異。一個城市群一般有2個及以上都市圈。例如，在長三角中心區(qū)，目前規(guī)劃了三個城市群，每個城市群又都有兩個都市圈?！堕L江三角洲區(qū)域一體化發(fā)展規(guī)劃綱要》指出：“推動上海與近滬區(qū)域及蘇錫常都市圈聯動發(fā)展，構建上海大都市圈。加強南京都市圈與合肥都市圈協同發(fā)展，打造東中部區(qū)域協調發(fā)展的典范。推動杭州都市圈與寧波都市圈的緊密對接和分工合作，實現杭紹甬一體化。”又如，在成渝雙城經濟圈（城市群），《成都都市圈發(fā)展規(guī)劃》和《重慶都市圈發(fā)展規(guī)劃》均已正式發(fā)布。

其次，相鄰狀態(tài)的差異。“職住平衡說”是城市從中心城區(qū)演化到都市圈的一個邏輯。職住平衡說認為，隨著城市的發(fā)展，中心城區(qū)“人滿為患”，在其郊區(qū)出現以居住為主要目的的新城鎮(zhèn)，直至行政區(qū)劃周邊的城市也加入這個行列。為了方便上下班并縮短通勤時間，軌道交通應運而生，并獲得快速發(fā)展。因此，都市圈內部城市間都是地域（包括陸域和水域）相鄰的，它們通過軌道交通（地鐵、輕軌和城際鐵路）連接起來，亦即俗稱的“軌道上的城市”?，F在有“大都市圈”的說法，其實質是城市群。因為在所謂大都市圈中，城市間并非都是地域相鄰，有一部分是連綿相鄰，地域并不相鄰。都市圈的本質是同城化，城市間地域相鄰。城市群的本質是連綿的都市圈。我國目前比較典型的，就是人口密度和經濟密度最高的粵港澳大灣區(qū)，廣州、深圳和珠江口西岸都市圈，你中有我、我中有你。

最后，經濟聯系的差異。由于空間距離、基礎設施的影響，城市群和都市圈內部經濟聯系的內容，客觀上存在緊密程度的差異，都市圈內部經濟聯系的緊密程度高于城市群。同時，這一差異還表現在經濟聯系方式上。在相對發(fā)達的地區(qū)，都市圈成為城市集群的主要形態(tài)。從要素流動和產業(yè)體系的角度看，都市圈內部要素和產業(yè)的關系，以輻射、溢出和分工為主。我國地域廣大，在長三角、珠三角這兩個世界級城市群，有多個都市圈，且經濟密度和人口密度高，其內部的經濟聯系和都市圈內部的經濟聯系是基本相同的。然而，在其他地區(qū)，城市群內部中心城市和周邊城市要素流動和產業(yè)體系的關系，則是以集聚、吸納和轉移為主。在加快建設現代化產業(yè)體系的過程中，我國其他城市群內部也要將要素流動和產業(yè)體系的關系逐步提升到以輻射、溢出和分工為主的水平。由此，才能實現城市群、都市圈協同創(chuàng)新和治理，進而帶動大中小城市和小城鎮(zhèn)協調發(fā)展。

多年來，在學術論文、政府文件和媒體報道中會出現混用城市群和都市圈概念的情形，二者不恰當地互相替代時有發(fā)生。概念的不清晰，在學術研究中會引發(fā)歧義，在制定政策或規(guī)劃時會導致偏差。厘清城市群和都市圈的異同，有助于城市群或都市圈發(fā)展規(guī)劃分別落地做實，進而在不同空間范圍加快建設現代化產業(yè)體系，并通過強鏈補鏈，優(yōu)化創(chuàng)新鏈、產業(yè)鏈、配套鏈和供應鏈；在不同空間范圍推動基本公共服務和社會保障均衡化發(fā)展，持續(xù)提高共建共享水平和共同富裕水平；在不同空間范圍跨行政區(qū)劃整合社會資源并優(yōu)化配置，完善區(qū)域協同協調能力，提高自然和社會生態(tài)的治理水平，進而實現區(qū)域高質量發(fā)展。

都市圈是經濟功能區(qū)，規(guī)劃建設應避免行政化

都市圈以中心城市為核心，但中心城市是行政區(qū)，都市圈是經濟功能區(qū)。近年來，都市圈正在成為我國城市區(qū)域規(guī)劃建設的主要空間形態(tài)。2021年10月，中共中央、國務院印發(fā)《成渝地區(qū)雙城經濟圈建設規(guī)劃綱要》（以下簡稱綱要）。綱要根據都市圈、城市群行政邊界模糊的現實，在第九章“聯手打造內陸改革開放高地”中，專節(jié)論述了“探索經濟區(qū)與行政區(qū)適度分離改革”的有關事項。這是第一次在中央的規(guī)劃文件中提出經濟區(qū)與行政區(qū)關系及其改革構想，并就經濟管理權限與行政區(qū)范圍適度分離的內容，作出了具體的要求和規(guī)定。例如，綱要指出，允許能源、電信、醫(yī)療等行業(yè)有序提供跨行政區(qū)服務。成渝雙城經濟圈的規(guī)劃范圍18.5萬平方公里，其核心是成都都市圈（3.31萬平方公里）和重慶都市圈（3.5萬平方公里）。都市圈跨行政區(qū)劃，是經濟功能區(qū)。城市向經濟功能區(qū)演化，是以都市圈為區(qū)域經濟主體，規(guī)劃發(fā)展經濟社會生活的必然選擇。京津冀、長三角和粵港澳大灣區(qū)城市群，以及成渝雙城經濟圈正在進行的經濟區(qū)與行政區(qū)適度分離改革，將對我國城市和都市圈經濟社會發(fā)展，乃至區(qū)域經濟社會發(fā)展產生積極影響和作用。

經濟區(qū)與行政區(qū)適度分離改革，充分體現了“使市場在資源配置中起決定性作用，更好發(fā)揮政府作用”的改革指導思想。近年來正在加快的都市圈規(guī)劃建設，就是實施這一改革的具體舉措。都市圈順應自然和經濟規(guī)律，跨行政區(qū)劃，是實現經濟區(qū)與行政區(qū)適度分離改革的產物。都市圈從大城市、中心城市演化而來，同時將大城市或中心城市與周邊城市和鄉(xiāng)鎮(zhèn)融合在一起，形成一個多中心圈層結構的經濟社會功能區(qū)。本文認為，都市圈將成為推動區(qū)域高質量一體化發(fā)展的基本空間形態(tài)。

經濟區(qū)與行政區(qū)適度分離改革，有著多方面的意義和作用。首先，有利于優(yōu)化城市發(fā)展和區(qū)域發(fā)展的空間結構。目前，國家發(fā)展改革委批復的都市圈發(fā)展規(guī)劃大多是省會（計劃單列市）都市圈。不難發(fā)現，作為行政區(qū)劃的省會城市和計劃單列市，大多存在空間結構不合理，影響或制約其發(fā)展的問題。通過都市圈規(guī)劃建設，尤其是基礎設施的進一步高水平建設，將實現省會城市與周邊地區(qū)更大范圍的資源要素自由流動，為建設全國統一大市場創(chuàng)造條件。其次，有利于形成若干作為國家戰(zhàn)略的空間布局，打造一批高質量發(fā)展的區(qū)域集群。區(qū)域集群的內涵是創(chuàng)新集群和產業(yè)集群。京津冀、長三角、粵港澳大灣區(qū)和成渝等地區(qū)的都市圈是我國科技創(chuàng)新的策源地、產業(yè)創(chuàng)新的承載區(qū)，都將成為國家建設現代化產業(yè)體系和經濟體系的主要空間載體。再次，有利于統籌推動基本公共服務和社會保障一體化發(fā)展，實現公共服務均衡普惠和整體提升，持續(xù)提高共建共享水平，為區(qū)域乃至全國共同富裕水平的提高做出榜樣。最后，有利于通過整合社會資源并優(yōu)化配置，實現自然生態(tài)和社會生態(tài)的共同治理。這是都市圈協同發(fā)展的重要組成部分。新時代社會治理和生態(tài)治理日益要求跨越行政區(qū)劃，在都市圈、城市群范圍內實現和完善區(qū)域協同治理。

目前，在都市圈規(guī)劃建設的過程中存在行政化的思維定勢。例如，按照都市圈形成和發(fā)展規(guī)律，一般是以中心城市的某個區(qū)位，大多是以行政中心、商業(yè)中心或交通樞紐為原點，半徑60~80公里為其空間范圍。因此，都市圈的空間范圍是不確定的，主要與基礎設施、自然地理等因素相關。但是，一些地區(qū)在編制都市圈發(fā)展規(guī)劃時，往往會出現圈定幾個行政區(qū)劃即為都市圈空間范圍的情形。

由于多種原因，中國的城市歷來有著嚴格的行政區(qū)劃，城市作為一個行政區(qū)劃，并實行相應的行政管轄和管理，這是中國城市的一個基本特征，有其有利之處，尤其在出現類似公共衛(wèi)生危機時是如此。但是，就城市的性質和邏輯而言，城市的第一性應該是經濟社會功能區(qū)。行政區(qū)管轄和管理要建立在城市作為經濟功能區(qū)的基礎上。因此，適應城市區(qū)域發(fā)展，亦即都市圈、城市群發(fā)展，相關制度要同步加快改革和建設，才能更好地發(fā)揮都市圈、城市群協同創(chuàng)新和協同治理的積極作用。

正確認識都市圈中心城市與其他城市的關系

關于都市圈中心城市與周邊其他城市的關系，是一個頗具爭議的話題。有一種比較典型的看法是，中心城市的發(fā)展是以周邊城市的發(fā)展滯后為代價的。也就是說，中心城市對要素和產業(yè)的集聚大于輻射、擴散和溢出，進而中心城市的發(fā)展影響了周邊城市和其他城市的發(fā)展。在相對發(fā)達的地區(qū)，城市群、都市圈內部要素和產業(yè)的關系，以輻射、溢出和分工為主。在次發(fā)達地區(qū)，城市群、都市圈內部中心城市和周邊城市要素流動和產業(yè)體系的關系，則是以集聚、吸納和轉移為主。如果再加上時間維度，那么，在區(qū)域經濟發(fā)展水平相對較低的階段，中心城市和周邊城市要素流動和產業(yè)體系的關系，以集聚、吸納和轉移為主；到了發(fā)展水平較高的階段，則以輻射、溢出和分工為主。這是市場在資源配置中起決定性作用的典型現象，符合經濟發(fā)展和市場演化規(guī)律。考慮到區(qū)域經濟協調發(fā)展的要求，可以通過更好發(fā)揮政府作用，進行必要的調節(jié)，使中心城市和其他城市間要素與產業(yè)的關系，更好更快地以輻射、溢出和分工為主。

本文以12個以省會城市為中心城市的都市圈為例，通過相關數據分析，反映現階段都市圈與周邊其他城市的關系。首先，關于中心城市的首位度。在都市圈內，中心城市往往起著帶動整個區(qū)域經濟發(fā)展的核心作用。以南京、杭州、廣州等發(fā)達地區(qū)的中心城市為例，其首位度近幾年表現相對平穩(wěn)，甚至有下降趨勢。這種現象表明，隨著都市圈的進一步發(fā)展，區(qū)域內部的均衡性有所提升。這一現象也反映了都市圈內的經濟資源逐漸向周邊城市擴散，使經濟增長的成果不再集中于中心城市，而是更多地惠及其他城市。在次發(fā)達區(qū)域，如福州和鄭州等城市，其首位度則有較明顯的上升，顯示出這些地區(qū)在推動區(qū)域發(fā)展時中心城市的相對地位在增強，中心城市的輻射和集聚效應仍在進一步強化。首位度的變化反映了都市圈內經濟力量的重新分配。在發(fā)達區(qū)域，經濟發(fā)展的內在驅動力較為成熟，中心城市對周邊城市的資源集聚效應有所減弱，帶動和輻射效應則逐漸增強。這有助于縮小城市之間的經濟差距，促進區(qū)域內更均衡地發(fā)展。相比之下，在次發(fā)達區(qū)域，中心城市的地位上升顯示了其在區(qū)域經濟中的關鍵作用，這可能是因為周邊城市的發(fā)展能力相對不足，仍需依賴中心城市的資源集聚能力來推動區(qū)域經濟的整體提升。這一趨勢反映了區(qū)域間在經濟發(fā)展階段和城市功能上的差異。

其次，中心城市與周邊城市的增長差距?？傮w來看，在基本保持相同增速的情況下，中心城市與周邊城市的經濟增長差距有所擴大。但是，在發(fā)達區(qū)域與次發(fā)達區(qū)域之間存在顯著差異。與首位度的分析結果相一致，杭州都市圈與廣州都市圈內部的經濟差距擴大趨勢相對較緩。過去十年，杭州與其相鄰城市的GDP差距平均擴大約2倍，廣州都市圈則為1.5倍。在次發(fā)達區(qū)域，如福州都市圈和濟南都市圈，中心城市與周邊城市的經濟差距擴大趨勢較為明顯，近十年達到3倍以上。這一現象反映出次發(fā)達區(qū)域的中心城市在帶動經濟發(fā)展方面的輻射效應仍需加強，區(qū)域內部的平衡發(fā)展還面臨較大挑戰(zhàn)。在發(fā)達地區(qū)，雖然中心城市的經濟體量仍然遠超其他城市，但其增速趨于平穩(wěn)，周邊城市的發(fā)展速度則逐步加快。這說明發(fā)達區(qū)域的都市圈在基礎設施、公共服務、產業(yè)布局等方面逐漸實現了一體化和協調化，中心城市對腹地城市的經濟輻射效應逐步顯現。此外，發(fā)達區(qū)域中心城市與周邊城市的合作程度較高，例如，通過區(qū)域內軌道交通的建設和一體化的產業(yè)鏈合作，周邊城市能夠更好地共享中心城市的資源、技術和市場，縮小與中心城市的經濟差距。相比之下，在次發(fā)達區(qū)域，中心城市的經濟增長仍然大幅領先于周邊城市，經濟差距的擴大也更為顯著。這可能與次發(fā)達區(qū)域的基礎設施不夠完善、產業(yè)鏈不夠健全、區(qū)域內政策協調不足等因素有關。中心城市在這些區(qū)域內仍然承擔著資源集聚和技術擴散的雙重角色，周邊城市在承接中心城市溢出效應方面的能力較為有限，導致區(qū)域內經濟差距擴大。這也表明，次發(fā)達區(qū)域需要進一步提升基礎設施水平，增強產業(yè)協同能力，加強區(qū)域內相關政策的協調，以促進區(qū)域內經濟的均衡發(fā)展。

最后，協同發(fā)展的趨勢正在形成。目前，多數都市圈內部的城市在產業(yè)結構上仍然呈現趨同特征，尚未形成明顯的產業(yè)分工和協作。例如，根據三次產業(yè)結構，除了深圳都市圈表現出逐漸明確的產業(yè)分工趨勢外，其他以省會城市為中心的都市圈仍缺乏差異化的產業(yè)布局。這種產業(yè)趨同不僅影響各城市的核心競爭力，也限制了都市圈整體的協同效應。深圳都市圈的成功經驗在于，通過發(fā)揮深圳的科技和創(chuàng)新優(yōu)勢，將制造業(yè)環(huán)節(jié)逐步向周邊城市擴散，從而實現了區(qū)域內的產業(yè)分工，這種分工格局促進了區(qū)域內資源優(yōu)化配置和協同發(fā)展。

制度一致性也是都市圈協同發(fā)展的重要標志。通過分析近十年各城市政府工作報告中的環(huán)保政策用詞，本文發(fā)現，廣州都市圈和杭州都市圈在環(huán)境政策上的一致性不斷增強，環(huán)境標準的差距在逐漸縮小，而其他都市圈尚未出現類似的進展。這表明，在政策協同和環(huán)境治理方面，發(fā)達區(qū)域的都市圈正逐步探索協作機制，以實現可持續(xù)發(fā)展。環(huán)境政策的一致性不僅有助于提高區(qū)域內整體的環(huán)境質量，還有助于減少城市間的政策摩擦，提升區(qū)域內資源的流動性和經濟效率。

不難看到，都市圈內中心城市與周邊城市的關系受到區(qū)域經濟發(fā)達程度的影響。盡管一些都市圈規(guī)劃和建設已初具規(guī)模，但由于國家正式批復都市圈發(fā)展規(guī)劃的時間較短，目前僅通過現有數據尚難以明確都市圈整體的協同效應以及中心城市對周邊城市的深遠影響。因此，都市圈的發(fā)展需要更長的時間維度來驗證其作用和成效。未來，需進一步關注都市圈內城市之間的產業(yè)分工和協同發(fā)展；優(yōu)化制度設計，如建立都市圈統計制度；提升交通基礎設施和公共服務水平，以實現都市圈內部的高效協作和共同發(fā)展。