【摘要】城市拓展與成長的內(nèi)在需求、現(xiàn)代城市風(fēng)險轉(zhuǎn)換與擴散的復(fù)雜特性以及政府政策創(chuàng)新擴散示范效應(yīng)構(gòu)成了城市應(yīng)急救援建設(shè)的現(xiàn)實訴求。城市應(yīng)急救援應(yīng)堅持“六有”建設(shè)邏輯，在應(yīng)急救援力量體系構(gòu)建方面做到“有聯(lián)動”“有落地”，在應(yīng)急救援重點工作內(nèi)容方面做到“有規(guī)劃”“有應(yīng)對” ，在應(yīng)急救援行動機制方面做到“有抓手” “有支撐”。系統(tǒng)來看，城市應(yīng)急救援存在與社區(qū)建設(shè)、城區(qū)改造和產(chǎn)業(yè)升級相結(jié)合三條實現(xiàn)路徑?；诔鞘袘?yīng)急救援所內(nèi)含的在城市和突發(fā)事件上的雙重特殊性，城市應(yīng)急救援應(yīng)堅持微觀領(lǐng)域的宏觀視域、緊急狀況的常態(tài)應(yīng)對、技術(shù)層面的制度思考和系統(tǒng)工程的點滴推進。
【關(guān)鍵詞】城市應(yīng)急救援 現(xiàn)實訴求 建設(shè)邏輯 實現(xiàn)路徑
【中圖分類號】D63/U298.6 【文獻標(biāo)識碼】A
【DOI】10.16619/j.cnki.rmltxsqy.2024.22.014

【作者簡介】王剛，中國海洋大學(xué)國際事務(wù)與公共管理學(xué)院副院長、教授、博導(dǎo)。研究方向為風(fēng)險治理、海洋環(huán)境治理、地方政府治理。主要著作有《生態(tài)文明建設(shè)中的沿海灘涂使用與補償制度研究》《公共危機管理》《行政管理學(xué)》等。

引言

黨的二十屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于進一步全面深化改革、推進中國式現(xiàn)代化的決定》（以下簡稱《決定》）指出，要“完善大安全大應(yīng)急框架下應(yīng)急指揮機制，強化基層應(yīng)急基礎(chǔ)和力量”，“深化城市安全韌性提升行動”。[1]這反映了黨中央對應(yīng)急救援，特別是城市應(yīng)急救援及安全韌性的高度重視。2023年《政府工作報告》指出，過去五年，我國常住人口城鎮(zhèn)化率從60.2%提高到65.2%，新型城鎮(zhèn)化持續(xù)推進。打造宜居、韌性、智慧城市是以習(xí)近平同志為核心的黨中央深刻把握城市發(fā)展規(guī)律，對新時代新階段城市工作作出的重大戰(zhàn)略部署。然而，隨著風(fēng)險社會的到來，城市面臨的各種不確定性不減反增，城市的脆弱性在各類災(zāi)害和突發(fā)事件面前清晰地顯露出來。譬如，2021年7月河南鄭州遭遇百年不遇的暴雨、2022年重慶北碚區(qū)突發(fā)山火，不但嚴重影響了城市的發(fā)展，而且造成了重大人員傷亡和財產(chǎn)損失。站在世界百年未有之大變局和深入推進新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略的歷史交匯點上，提高防災(zāi)減災(zāi)抗災(zāi)救災(zāi)能力成為一項刻不容緩的重要工作，注重城市應(yīng)急救援是加快推進中國式現(xiàn)代化應(yīng)急管理體系和能力建設(shè)的題中應(yīng)有之義。所謂城市應(yīng)急救援，是針對特定城市區(qū)域范圍內(nèi)突然爆發(fā)的、具有破壞力的緊急事件，由特定主體采取一系列響應(yīng)行動來減少、控制和消除緊急事件所帶來的危害，從而使城市區(qū)域恢復(fù)常態(tài)化運作的系統(tǒng)性工程，其特定主體包括主要力量和協(xié)同力量?！?ldquo;十四五”國家應(yīng)急體系規(guī)劃》指出，國家綜合性消防救援隊伍是中國特色應(yīng)急救援力量的主力，《“十四五”應(yīng)急救援力量建設(shè)規(guī)劃》在此基礎(chǔ)上進一步豐富了應(yīng)急救援的協(xié)同和輔助力量：包括專業(yè)應(yīng)急救援力量、社會應(yīng)急救援力量以及基層應(yīng)急救援力量。

安全發(fā)展示范城市實踐是韌性城市建設(shè)理念在中國的本土化表現(xiàn)和創(chuàng)造，[2]在國務(wù)院安全生產(chǎn)委員會印發(fā)的《國家安全發(fā)展示范城市評價與管理辦法》及國務(wù)院安全生產(chǎn)委員會辦公室修訂印發(fā)的《國家安全發(fā)展示范城市評價細則（2023版）》中都有關(guān)于城市應(yīng)急救援的相關(guān)論述。由此可見，城市應(yīng)急救援是應(yīng)急管理過程中不可或缺的重要組成。此外，從理論研究的角度看，不管是韌性城市建設(shè)和城市安全風(fēng)險防范等“關(guān)口前移”的研究，還是應(yīng)對城市危機突發(fā)事件的具體研究，都不能無視和回避政府具體的應(yīng)對行為——城市應(yīng)急救援。梳理相關(guān)文獻發(fā)現(xiàn)，目前關(guān)于城市應(yīng)急救援的系統(tǒng)性研究不足，或?qū)⑵渥鳛槌鞘袨?zāi)害應(yīng)急能力的組成部分進行簡單論述，[3]或僅討論城市應(yīng)急救援中的體系建構(gòu)或預(yù)案管理等單一方面，[4]缺少城市應(yīng)急救援的整體性論述。本文希望通過對城市應(yīng)急救援理論與實踐的探討，初步厘清城市應(yīng)急救援的現(xiàn)實訴求、建設(shè)邏輯以及具體實現(xiàn)路徑，進而歸納反思城市應(yīng)急救援應(yīng)秉持的基本理念。

城市應(yīng)急救援的現(xiàn)實訴求

城市拓展與成長的內(nèi)在需求。統(tǒng)籌發(fā)展和安全，增強憂患意識，做到居安思危，是我們黨治國理政的一個重大原則。當(dāng)前，統(tǒng)籌發(fā)展和安全成為構(gòu)建新發(fā)展格局的核心要義。[5]具體到城市發(fā)展格局中，統(tǒng)籌城市發(fā)展與安全就需要將城市拓展與成長這一內(nèi)在需求作為城市應(yīng)急救援的現(xiàn)實訴求，處理好城市發(fā)展和城市安全之間的關(guān)系。但城市不同功能間的張力、城市脆弱性加劇以及城市規(guī)劃的有限理性對城市發(fā)展和城市安全構(gòu)成了挑戰(zhàn)，因此需要重視城市應(yīng)急救援。

首先，城市的不同功能之間存在張力。習(xí)近平總書記在地方調(diào)研時多次強調(diào)，要“科學(xué)合理規(guī)劃城市的生產(chǎn)空間、生活空間、生態(tài)空間”，[6]據(jù)此，我們將城市功能分為生態(tài)功能、生產(chǎn)功能和生活功能，[7]在城市拓展與成長的過程中，因為城市所擁有的資源是有限的，某一功能的充分發(fā)展可能意味著其他功能的紊亂，不同功能之間存在一定的張力，而針對城市功能紊亂，往往需要借助強有力的干預(yù)措施，才能夠促使城市快速恢復(fù)到正常發(fā)展水平。從這個意義上來說，城市應(yīng)急救援可以極大降低紓解城市功能間張力的治理成本，是化解城市功能間張力的一條“捷徑”。

其次，城市生態(tài)化增加了城市的脆弱性。城市是人類文明的載體，隨著城市發(fā)展和專業(yè)分工的出現(xiàn)，城市越來越像一個生態(tài)系統(tǒng)，城市中所形成的錯綜復(fù)雜的關(guān)系網(wǎng)絡(luò)具有“牽一發(fā)而動全身”的典型特征，城市關(guān)系網(wǎng)絡(luò)上任何微小的變動或者某一環(huán)節(jié)的失誤都有可能引發(fā)無限放大的連鎖效應(yīng)，從而在一定程度上增加了城市的脆弱性。這就對城市應(yīng)急救援的能力和水平提出了更高的要求，只有迅速有效的應(yīng)急救援才能切斷風(fēng)險傳播的路徑，將損失控制在一定范圍內(nèi)。

最后，城市規(guī)劃具有歷史局限性和有限理性的特征，與城市自然成長的軌跡并不完全吻合，城市規(guī)劃可能會成為城市發(fā)展的障礙。譬如，西雅圖選址之初就是被豐富的森林資源所吸引，西雅圖人民就地取材，建成了城區(qū)內(nèi)的木質(zhì)人行道和大量住宅，但最初的城市規(guī)劃主體怎么也不會想到1889年的一場大火會將整個城市31個街區(qū)付之一炬。一旦城市發(fā)展中出現(xiàn)了不可控因素，超出了城市規(guī)劃者的既定計劃，那么應(yīng)急救援作為“后手”就要發(fā)揮其應(yīng)有的效能，避免災(zāi)害的進一步擴大。

現(xiàn)代城市風(fēng)險的轉(zhuǎn)換與擴散特性。風(fēng)險已經(jīng)成為現(xiàn)代社會的一個標(biāo)簽，有學(xué)者指出，傳統(tǒng)“鄉(xiāng)土中國”逐漸被“城市中國”所置換，而“城市風(fēng)險化”業(yè)已成為學(xué)界研究的重要議題。[8]從風(fēng)險角度理解城市應(yīng)急救援的現(xiàn)實訴求，需要厘清一個關(guān)鍵性問題，即現(xiàn)代城市風(fēng)險究竟有怎樣的特點？本文認為，現(xiàn)代城市風(fēng)險不僅具有類型多樣化的特征，更重要的是風(fēng)險之間具有轉(zhuǎn)換與擴散的特性。

其一，現(xiàn)代城市風(fēng)險的類型已出現(xiàn)了新發(fā)展。已有研究按照所涉領(lǐng)域的不同將城市風(fēng)險分為城市資源風(fēng)險、環(huán)境風(fēng)險、社會風(fēng)險、經(jīng)濟風(fēng)險和制度風(fēng)險，[9]這一劃分指出了城市風(fēng)險類型的多樣化，但是其總結(jié)得還不全面，科技風(fēng)險、政治風(fēng)險等也是現(xiàn)代城市面臨的重要風(fēng)險類型。

其二，現(xiàn)代城市風(fēng)險類型之間關(guān)系更加復(fù)雜化。這種復(fù)雜的關(guān)系主要體現(xiàn)在以下三個方面：[10]一是類型轉(zhuǎn)換。在風(fēng)險類型更加多元的基礎(chǔ)上，現(xiàn)代城市的風(fēng)險演變依然遵循了風(fēng)險類型轉(zhuǎn)換的邏輯鏈條，但過程與結(jié)果更加復(fù)雜。二是擴散放大?，F(xiàn)代城市風(fēng)險的擴散放大具有跨界性、關(guān)聯(lián)性和共振性等特性。不僅體現(xiàn)在風(fēng)險類型的轉(zhuǎn)化中，也體現(xiàn)在風(fēng)險影響范圍的延伸中，即對城市系統(tǒng)造成沖擊和顛覆。三是虛實相間。所謂虛實相間，是指風(fēng)險的自然性、客觀性，與其社會性、主觀性相互嵌套，從而使得現(xiàn)代城市的風(fēng)險類型總是在自然與社會、客觀與主觀之間穿插和疊加，而不再以孤立單調(diào)的形態(tài)存在。

風(fēng)險分配已經(jīng)成為中國社會結(jié)構(gòu)重組的新路徑，[11]同時也要求從源頭上防范化解重大風(fēng)險，提升城市應(yīng)急救援的能力與水平。一方面，在對風(fēng)險類型及其復(fù)雜關(guān)系整體把握的基礎(chǔ)上，城市應(yīng)急救援能夠及時切斷風(fēng)險向危機演變的路徑，是城市最低成本的行動策略;另一方面，現(xiàn)代城市風(fēng)險的不確定性更加襯托了應(yīng)急救援不可或缺的重要價值。

政策擴散與創(chuàng)新的示范效應(yīng)。在2018年國家機構(gòu)改革的實踐中，黨中央決定組建中華人民共和國應(yīng)急管理部和國家綜合性消防救援隊伍，這意味著應(yīng)急管理職責(zé)得到了一定的整合與強化，同時為地方跟進中央的決策部署提供了可能，即城市應(yīng)急救援的現(xiàn)實訴求也來自于政策擴散與創(chuàng)新的示范效應(yīng)。

第一，城市管理者的創(chuàng)新沖動與壓力是城市應(yīng)急救援發(fā)展的關(guān)鍵窗口。理解城市管理者在應(yīng)急救援工作中的創(chuàng)新沖動和壓力主要存在兩種研究進路：一是“晉升錦標(biāo)賽”理論下，城市管理者具有應(yīng)急管理方面的創(chuàng)新沖動。[12]2021年，國務(wù)院安全生產(chǎn)委員會辦公室在全國選取了18個城市（區(qū)）作為城市安全風(fēng)險綜合監(jiān)測預(yù)警工作的試點區(qū)域，這是地方政府部門在應(yīng)急管理工作中主動創(chuàng)新的現(xiàn)實背景。鑒于政策創(chuàng)新也有失敗的風(fēng)險，因此政府部門在創(chuàng)新過程中面臨著特定的壓力，由此產(chǎn)生了第二種解釋：基于“一票否決”的創(chuàng)新壓力。面對創(chuàng)新所帶來的未知后果，“一票否決”成為政府官員在應(yīng)急救援實際工作中必須考慮的現(xiàn)實問題。

第二，政策擴散的領(lǐng)域“溢化”是城市應(yīng)急救援創(chuàng)新的重要來源。政策擴散是政策活動從一個地區(qū)或部門擴散到另一地區(qū)或部門，被新的公共政策主體采納并推行的過程，[13]領(lǐng)域“溢化”是政策勢能差橫跨組織空間與物理空間的擴散模式。譬如，青島市“十五分鐘應(yīng)急救援圈”。“生活圈”概念最早源自日本，主要用于解決快速城鎮(zhèn)化過程中資源分布不均的問題，[14]“十五分鐘社區(qū)生活圈”就是上海市在時間尺度上進行政策創(chuàng)新擴散的結(jié)果。[15]同時，浙江省杭州、紹興等城市都關(guān)注到這一政策的創(chuàng)新性，提出了“十五分鐘消防救援圈”的新概念。最終，青島創(chuàng)新性地提出了應(yīng)對全災(zāi)種的“十五分鐘應(yīng)急救援圈”的政策。

第三，其他國家或國際組織在應(yīng)急管理方面的成功經(jīng)驗具有示范效應(yīng)。這一現(xiàn)實訴求也可被稱為政策擴散的領(lǐng)域深化。也就是說，其他國家在應(yīng)急救援領(lǐng)域的先進實踐可以為我們所借鑒。德國堪稱全球空中救援的典范，救援直升機可以在接警后2分鐘內(nèi)起飛，15分鐘內(nèi)抵達國內(nèi)任何一個地方，這為我國發(fā)展城市空中救援提供了豐富的經(jīng)驗。我國在《“十四五”國家應(yīng)急體系規(guī)劃》中指出要加快建設(shè)航空應(yīng)急救援力量。為了實現(xiàn)這一目標(biāo)，可以通過學(xué)習(xí)借鑒德國完備的直升機救護體系等有關(guān)經(jīng)驗，促進我國空中應(yīng)急救援與地面應(yīng)急救援形成一個立體、有機、系統(tǒng)的網(wǎng)絡(luò)格局。

城市應(yīng)急救援的建設(shè)邏輯

加強應(yīng)急力量建設(shè)，提高急難險重任務(wù)的處置能力已經(jīng)成為未來應(yīng)急管理工作發(fā)展的重點任務(wù)。與風(fēng)險治理不同，城市應(yīng)急救援是針對城市內(nèi)一系列實質(zhì)性的破壞現(xiàn)象開展的搶救性活動。雖然需要開展應(yīng)急救援的事件性質(zhì)、規(guī)模、程度、救援對象、行動方案各不相同，但行動思路所遵循的邏輯卻并無顯著差別。圍繞城市應(yīng)急救援的建設(shè)與完善，受《城市消防站建設(shè)標(biāo)準》等文件啟發(fā)，本文提出有抓手、有規(guī)劃、有支撐、有落地、有聯(lián)動和有應(yīng)對“六有”建設(shè)邏輯，為尋找科學(xué)可行的城市應(yīng)急救援實現(xiàn)路徑提供理論指導(dǎo)。

建設(shè)邏輯一：有抓手。城市應(yīng)急救援是一項操作復(fù)雜、技術(shù)要求較高的特殊活動，為了避免應(yīng)急救援建設(shè)僅停留在名義上，[16]城市應(yīng)急救援需要遵循有抓手的建設(shè)邏輯。抓手一般被理解為開展工作的著力點、切入點和突破點，對于城市應(yīng)急救援這項系統(tǒng)工程而言，四個抓手分別是：落點事件、工作例行化、指標(biāo)考核和工程建設(shè)。

抓手之一：落點事件。較之于城市其他職能來說，應(yīng)急管理（救援）沒有實現(xiàn)例行化、常態(tài)化的運轉(zhuǎn)，多數(shù)情況下，城市應(yīng)急救援與突發(fā)事件的處置綁定形成了“固定搭配”。因此，城市應(yīng)急救援建設(shè)要以落點事件為抓手，即聚焦具體應(yīng)急救援事件，將應(yīng)急救援宏大的理念轉(zhuǎn)換為具體的、可操作的、可衡量的管理流程與管理對象。正如張海波教授所指出的那樣，“中國近20年來所遭遇的重大公共突發(fā)事件對我國應(yīng)急管理的適應(yīng)性提出了巨大挑戰(zhàn)”，[17]也正是在一次次突發(fā)事件的應(yīng)急救援實踐中，我國的應(yīng)急管理事業(yè)才逐步形成了大安全、大應(yīng)急框架體系。

抓手之二：工作例行化。應(yīng)急管理具有應(yīng)急、管理和公共三大基本屬性，[18]而應(yīng)急救援工作開展往往以突發(fā)事件為中心，更加側(cè)重應(yīng)急屬性，以工作例行化為建設(shè)抓手可以更加適應(yīng)管理和公共兩大屬性。城市應(yīng)急救援的工作例行化可以通過以下方式實現(xiàn)：一是將制度引入城市應(yīng)急救援工作中，保障應(yīng)急救援實踐的穩(wěn)定性、規(guī)范性與合法性，[19]二是重視例行演練和常規(guī)訓(xùn)練對應(yīng)急救援的經(jīng)驗積累，不斷檢驗和增強應(yīng)急救援各主體的業(yè)務(wù)能力。三是強化過程管理，將應(yīng)急救援置于城市應(yīng)急管理體系中，關(guān)注應(yīng)急管理其他工作與應(yīng)急救援之間的相互作用，確保應(yīng)急救援的銜接性與連貫性。

抓手之三：明確指標(biāo)考核。應(yīng)急救援和處置之后，危機并未立刻結(jié)束，行政問責(zé)成為一種具有中國特色的固定儀式，[20]問責(zé)機制固然有效，但卻不能也不會成為唯一的激勵模式。隨著應(yīng)急管理效能研究的興起，[21]學(xué)界認識到，應(yīng)急管理作為最具代表性的“潛績”工作一旦不被地方黨委政府重視，又不對其進行有關(guān)考核，則應(yīng)急管理工作將會受到經(jīng)濟社會發(fā)展“顯績”工作的擠壓而被邊緣化。[22]為此，通過明確指標(biāo)考核，將城市應(yīng)急救援轉(zhuǎn)換為一種“顯績”就顯得十分必要了。在操作過程中，應(yīng)急救援的數(shù)量與速度、救援方式方法的合理性、科學(xué)性與倫理性、次生災(zāi)害以及風(fēng)險因子的控制與消解都應(yīng)納入考核指標(biāo)的設(shè)計之中。

抓手之四：工程建設(shè)。工程建設(shè)既包含救援物資的儲備、具有應(yīng)急功能基礎(chǔ)設(shè)施的修建以及危險設(shè)施設(shè)備的維護檢修等具體工程，也強調(diào)通過城市品牌工程的整體打造推動應(yīng)急救援能力的提升，特別是近年來，智慧城市、海綿城市、安全發(fā)展示范城市的建設(shè)已取得了一定進展，不少城市為此投入大量資源，希望提高城市防災(zāi)減災(zāi)的能力。但是單一的城市工程項目在特大災(zāi)害及其次生災(zāi)害的應(yīng)急救援中并不具備優(yōu)勢，因此，城市應(yīng)急救援相關(guān)的工程建設(shè)可以依托更加綜合性的韌性城市建設(shè)，由點及線及面優(yōu)化城市應(yīng)急救援功能，提升城市應(yīng)急救援的能力與水平。

建設(shè)邏輯二：有規(guī)劃。規(guī)劃是政府配置資源，履行職能的重要手段。[23]目前我國以“應(yīng)急救援”為專題的相關(guān)規(guī)劃是在應(yīng)急管理部組建后首次編制，城市應(yīng)急救援規(guī)劃工作仍處于起步階段。在城市應(yīng)急救援中，規(guī)劃被認定為災(zāi)害事故發(fā)生后所需采取的快速應(yīng)急反應(yīng)對策和措施，[24]需要綜合考慮城市的整體布局、空間設(shè)計以及時間統(tǒng)籌三個方面。

其一，分級響應(yīng)、圈層聯(lián)動的整體布局。屬地管理作為我國應(yīng)急管理工作的重要原則，要求在城市應(yīng)急救援的具體實踐中，須以突發(fā)事件的類別和嚴重程度為依據(jù)，以應(yīng)急管理法律法規(guī)和預(yù)案為準繩，從整體統(tǒng)籌的角度進行應(yīng)急救援的全市布局，實現(xiàn)分級響應(yīng)、圈層聯(lián)動。關(guān)于分級響應(yīng)的研究以薛瀾等人為代表，[25]相關(guān)成果卷帙浩繁，本文不再贅述。結(jié)合應(yīng)急管理部發(fā)布的《“十四五”應(yīng)急救援力量建設(shè)規(guī)劃》來看，圈層聯(lián)動指專業(yè)應(yīng)急救援力量、社會應(yīng)急力量、基層應(yīng)急救援力量三類協(xié)同力量與消防救援隊伍之間的通力合作，通過協(xié)作聯(lián)動形成戰(zhàn)斗合力，在優(yōu)化救援力量格局，募集、管理和發(fā)放救援物資以及參與救援活動方面發(fā)揮實際效能。

其二，謹慎開發(fā)、優(yōu)化分區(qū)的空間設(shè)計。城市應(yīng)急救援規(guī)劃中需要考慮的第二個方面是城市空間的設(shè)計與開發(fā)利用。因為城市功能區(qū)的科學(xué)劃定可以從事故源頭上減少、避免危機的發(fā)生。此外，在中國以土地出讓金為核心的“土地財政”成為推動經(jīng)濟增長的主要動力的城市化背景下，[26]如果功能分區(qū)不合理，可能出現(xiàn)金融風(fēng)險、社會風(fēng)險等新興風(fēng)險。因此，城市應(yīng)急救援要關(guān)注空間規(guī)劃中的盲目擴張和開發(fā)問題，合理布局現(xiàn)有空間格局，優(yōu)化已有功能分區(qū)，確保城市開發(fā)的空間正義和代際正義。

其三，綜合考量、區(qū)別對待的時間統(tǒng)籌。在城市應(yīng)急救援中，時間是最稀缺的要素，必須將時間納入規(guī)劃中。危機發(fā)生后，受災(zāi)救助成功率最高的時間段被稱為黃金救援期，其因災(zāi)害類型不同而時間尺度不同。例如，地質(zhì)災(zāi)害的黃金救援期是災(zāi)后72小時，在此期間，災(zāi)民的存活率是最高的；而雪崩的黃金救援期只有短暫的15分鐘；具體到人體生命救援，心臟驟停的黃金搶救時間更是只有短暫的4分鐘。應(yīng)急救援響應(yīng)的時間越長，救援成功的概率就越低，因此，城市應(yīng)急救援規(guī)劃的制定，一方面要實現(xiàn)快速響應(yīng)，盡可能確保黃金救援期內(nèi)救援效率的最大化；另一方面要研判不同救援時間對開展應(yīng)急救援的潛在影響：如白天、夜間、擁堵高峰期等不同時間段對應(yīng)急救援的干擾都不盡相同。為此，在城市應(yīng)急救援的規(guī)劃中要體現(xiàn)對時間的統(tǒng)籌。

建設(shè)邏輯三：有支撐。城市應(yīng)急救援作為一項系統(tǒng)工程，涉及行動規(guī)范、主體協(xié)同、利益分配、應(yīng)急預(yù)案、行動機制、資源儲備以及指導(dǎo)原則等若干方面，推進城市應(yīng)急救援的建設(shè)，至少需要制度、技術(shù)、地域、理念四個方面的有力支撐。

其一，制度支撐。當(dāng)前，應(yīng)急管理領(lǐng)域制度建設(shè)的困境主要有部門職能的劃分與“大應(yīng)急”理念存在脫嵌、應(yīng)急預(yù)案和法律法規(guī)有待完善等問題。[27]制度作為城市應(yīng)急救援建設(shè)的頂層設(shè)計，由法制、體制和機制三方面組成，以此為出發(fā)點，需要做好以下三方面工作：一是健全法制，建立從中央到地方、從綜合應(yīng)急法律到專項應(yīng)急規(guī)章的完備法律體系；二是完善體制，進一步理順應(yīng)急管理部門（自然災(zāi)害、事故災(zāi)難）和衛(wèi)健部門（公共衛(wèi)生事件）以及公安部門（社會安全）之間的職責(zé)關(guān)系，防止出現(xiàn)職責(zé)真空；三是優(yōu)化機制，建立政府內(nèi)部縱向、橫向以及與社會外部之間的有機聯(lián)系，建立常態(tài)化信息溝通機制和資源共享機制等。

其二，技術(shù)支撐。在新時代信息化快速發(fā)展的背景下，云計算、大數(shù)據(jù)、數(shù)字孿生等一系列智能化手段被廣泛應(yīng)用到政府常規(guī)治理的各個環(huán)節(jié)，但在應(yīng)急救援等非常規(guī)場景中，技術(shù)的支撐作用還有待強化：一要從局部支撐走向全過程支撐，從風(fēng)險評估、災(zāi)前預(yù)警監(jiān)測的前置階段延伸至決策支持、救援響應(yīng)、災(zāi)后重建全過程；二要建立技術(shù)研發(fā)的激勵機制，加大科技投入力度，促進城市應(yīng)急救援領(lǐng)域產(chǎn)學(xué)研用深度融合；三是技術(shù)支撐需要激發(fā)市場活力和社會創(chuàng)造力，培育和壯大技術(shù)支撐的多方主體，使企業(yè)主體和科研院所成為應(yīng)急救援技術(shù)支撐的“頂梁柱”。

其三，地域支撐。地域支撐主要強調(diào)應(yīng)急救援中城市自身的特殊性。由于不同城市內(nèi)部空間、結(jié)構(gòu)、功能千差萬別，忽視城市特殊性的應(yīng)急救援往往會事倍功半，強調(diào)地域支撐就是強調(diào)城市應(yīng)急救援因地制宜的能力。例如，東部沿海城市的應(yīng)急救援建設(shè)要充分考慮沿海城市風(fēng)險的特殊性，加強對海洋災(zāi)害的應(yīng)急處置能力；長江沿岸城市的應(yīng)急救援要以旱澇災(zāi)害的響應(yīng)機制為重點?？傊赜蛑问紫纫芮嘘P(guān)注所在地域的致災(zāi)因子，其次要發(fā)現(xiàn)地理區(qū)位中的優(yōu)勢要素，建設(shè)“平急兩用”的公共基礎(chǔ)設(shè)施，最后要通過地方實踐，完善優(yōu)化已有的應(yīng)急救援體系，提升救援能力。

其四，理念支撐。觀念是人腦對客觀事物本質(zhì)屬性和內(nèi)部規(guī)律概括的間接反映，對人的認知與實踐具有重要影響，因此，無論是制度支撐、技術(shù)支撐還是地域支撐，最終都要指向理念支撐，理念支撐是應(yīng)急管理軟實力的重要資源，[28]更是城市應(yīng)急救援支撐邏輯中的核心邏輯，決定應(yīng)急救援體系的制度設(shè)計、戰(zhàn)略框架、組織運作以及行為模式等內(nèi)容，在堅持“人民至上、生命至上”價值取向的基礎(chǔ)上，[29]城市應(yīng)急救援應(yīng)該秉持源頭治理、動態(tài)管理和應(yīng)急處置相結(jié)合的理念，[30]通過理念更新推動制度、技術(shù)和地域支撐的落地。

建設(shè)邏輯四：有落地。城市應(yīng)急救援的主體涵蓋了社會應(yīng)急救援力量和基層應(yīng)急救援力量等非正式救援力量。社會應(yīng)急救援力量具有服務(wù)性的優(yōu)勢。[31]基層應(yīng)急救援力量具有迅速響應(yīng)的距離優(yōu)勢。[32]為了有效發(fā)揮非正式救援力量服務(wù)性和迅速響應(yīng)的救援優(yōu)勢，城市應(yīng)急救援的建設(shè)需要在基層組織、居民家庭以及企事業(yè)單位中落地。

第一，落地于基層組織。在我國治理格局中，社區(qū)被視為治理的“最后一公里”和“基本單元”，是資源得以下沉的“神經(jīng)末梢”。城市應(yīng)急救援只有通過與基層組織對接，落地于基層，借助基層治理機制實現(xiàn)迅速響應(yīng)，才能真正實現(xiàn)“一竿子插到底”的縱向延伸。從目前基層治理的經(jīng)驗來看，“街道吹哨，部門報道”、“網(wǎng)格化管理”等經(jīng)驗可以直接運用在城市應(yīng)急救援工作領(lǐng)域，實現(xiàn)自基層社會治理向應(yīng)急管理領(lǐng)域的“溢化”。例如，濟寧市探索出應(yīng)急救援在基層組織落地的實踐樣態(tài)，以三級微型應(yīng)急救援站為依托實現(xiàn)了與基層的對接。[33]

第二，落地于居民家庭。城市應(yīng)急救援最終要落實到居民個體及其家庭成員身上。居民作為自身生命安全的第一責(zé)任人，同時也是突發(fā)事件的見證者和親歷者，其自身及相互間具有自救與互救的優(yōu)勢。國內(nèi)外抗震救災(zāi)經(jīng)驗表明，自救與互救是大型地震發(fā)生后最先開始的基本救助形式。落地于居民家庭可以通過以下方式實現(xiàn)：一是要完善關(guān)于災(zāi)后自救互救的相關(guān)法律體系，二是通過入戶宣講、發(fā)放家庭救援包等方式提高居民自救互救意識，三是關(guān)注居民心理健康建設(shè)，特別是受災(zāi)群眾的心理疏導(dǎo)與安撫。

第三，落地于企事業(yè)單位。《“十四五”應(yīng)急救援力量建設(shè)規(guī)劃》指出，社會應(yīng)急力量是指從事防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)工作的社會組織和應(yīng)急志愿者，以及相關(guān)群團組織和企事業(yè)單位指導(dǎo)管理的、從事防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)等活動的組織。事業(yè)單位可以提供應(yīng)急避難場所，企業(yè)組織可以提供技術(shù)支持，而社會公益組織則可以提供志愿服務(wù)，因此城市應(yīng)急救援的落地需要實現(xiàn)與企事業(yè)單位的積極對接。一方面重視向企事業(yè)單位賦能，激發(fā)企事業(yè)單位組織參與應(yīng)急救援的積極性和主動性；另一方面要與企事業(yè)單位聯(lián)動，開展應(yīng)急救援的模擬演練活動。

建設(shè)邏輯五：有聯(lián)動。在現(xiàn)代社會中獨立行動者往往不具備解決復(fù)雜多樣、不斷變動的問題的知識和信息。[34]在公共危機治理過程中，政府職能部門職權(quán)劃分、管轄權(quán)限和邊界模糊所產(chǎn)生的碎片化問題難以消弭，需要以整體性治理為著眼點加以解決。[35]因此，城市應(yīng)急救援也需要不同部門間實現(xiàn)聯(lián)動，打出“組合拳”。

第一，自然災(zāi)害、事故災(zāi)難類應(yīng)急救援部門聯(lián)動。自重新組建應(yīng)急管理部以來，應(yīng)急管理主管部門主要負責(zé)自然災(zāi)害類和事故災(zāi)難類的突發(fā)事件應(yīng)急救援。公共衛(wèi)生類和社會安全類的突發(fā)事件處置職能主要分散在衛(wèi)健部門和公安部門，所以“大應(yīng)急、全災(zāi)種、全過程”理念的實現(xiàn)需要不同職能部門之間聯(lián)動。著眼于自然災(zāi)害類和事故災(zāi)難類突發(fā)事件的應(yīng)急救援工作，實現(xiàn)應(yīng)急管理部門與其他部門的聯(lián)動協(xié)同。具體而言，應(yīng)急管理部門需要與地震局、氣象局、水利部、國務(wù)院國有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會、國家海洋局等部門進行聯(lián)動，整合部門資源和業(yè)務(wù)優(yōu)勢開展協(xié)同救援。

第二，公共衛(wèi)生、社會安全類應(yīng)急救援部門聯(lián)動。公共衛(wèi)生和社會安全類突發(fā)事件的應(yīng)急救援主要是以人為中心的救援行動，對于城市空間和基礎(chǔ)設(shè)施的損害相對較小，但在實際處置過程中也無法憑借單一部門的力量完成，依然需要訴諸橫向部門的聯(lián)動。應(yīng)以國家衛(wèi)生健康委員會、黨委政法委員會、公安部、國家安全部等部門為骨干力量，應(yīng)急管理部門和其他部門協(xié)同，建立起“全災(zāi)種、大應(yīng)急”的治理體系。以新冠疫情防控為例，在黨中央的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，衛(wèi)健部門負責(zé)組織指導(dǎo)疫情的預(yù)防控制和救援工作，公安部門和政法單位配合做好人員流調(diào)和輿論監(jiān)測以及打擊各種違法犯罪活動，交通部門對臨時封控區(qū)域進行交通管制，體現(xiàn)了橫向到邊的部門聯(lián)動與協(xié)同體系。

第三，正式組織與議事協(xié)調(diào)機構(gòu)間協(xié)同聯(lián)動。在城市應(yīng)急救援中，正式組織與議事協(xié)調(diào)機構(gòu)間的協(xié)同聯(lián)動、資源統(tǒng)籌以及信息共享具有提高合作有效性、提升溝通效率、促進資源共享和節(jié)約應(yīng)急成本的突出優(yōu)勢。[36]例如，在中央層面，國家減災(zāi)委員會、國務(wù)院抗震救災(zāi)指揮部、國家防汛抗旱總指揮部和國家森林草原防滅火指揮部“四位一體”構(gòu)成了我國自然災(zāi)害類應(yīng)急事件最高層級的議事協(xié)調(diào)機構(gòu)，保障了應(yīng)急救援過程中的橫向協(xié)同。進一步加強城市應(yīng)急救援中正式組織與議事協(xié)調(diào)機構(gòu)間的協(xié)同聯(lián)動，關(guān)鍵要優(yōu)化頂層設(shè)計，從制度層面解決好因職能重復(fù)或管理真空產(chǎn)生的沖突問題。

建設(shè)邏輯六：有應(yīng)對。城市應(yīng)急救援的建設(shè)并不局限于風(fēng)險化解和危機解決，還要從總體國家安全觀的高度來應(yīng)對復(fù)雜的外部環(huán)境。當(dāng)今世界百年未有之大變局加速演進，國家發(fā)展充滿了不確定性和新挑戰(zhàn)，尤其對于一些沿海城市、特大城市和港口城市來說，城市發(fā)展受國際形勢影響更加顯著，所以，應(yīng)急救援的建設(shè)不僅要應(yīng)對城市空間延展、形態(tài)變遷等傳統(tǒng)城市發(fā)展必經(jīng)階段的問題，更要應(yīng)對國際局勢變動造成的不確定性的外部考驗。

第一，應(yīng)對城市空間延展。城市空間延展直接體現(xiàn)為行政區(qū)劃的調(diào)整和規(guī)模擴張，其應(yīng)急救援建設(shè)要綜合考量城郊升級為城區(qū)，特大城市向超大城市、城市群擴張等城市空間延展的潛在影響。在當(dāng)前我國常住人口城鎮(zhèn)化率已超過60%的背景下，城市人口的增加必然會導(dǎo)致城市空間的延伸與拓展。城市圈、都市圈的發(fā)展在給應(yīng)急救援的資源整合提供條件的同時，也增加了風(fēng)險和危機蔓延的概率。所以城市應(yīng)急救援需要考慮如何應(yīng)對空間延展的未來需求。例如，城市地下空間的開發(fā)利用、超高建筑的火災(zāi)救援等特殊需求對城市應(yīng)急救援體系的立體化發(fā)展提出了更高要求。

第二，應(yīng)對城市形態(tài)變遷。城市形態(tài)變遷會對現(xiàn)有的應(yīng)急救援體系提出新的挑戰(zhàn)，城市形態(tài)變遷所包含的功能轉(zhuǎn)型、勞動力結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型以及產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型中充滿了矛盾、糾紛和沖突等不確定性因素。所以城市應(yīng)急救援的建設(shè)不僅要適應(yīng)當(dāng)下城市的發(fā)展節(jié)奏和基本特點，也要結(jié)合城市發(fā)展規(guī)劃要求和國家發(fā)展定位，適應(yīng)城市形態(tài)變遷的節(jié)奏。一要形成與城市發(fā)展規(guī)劃相適應(yīng)的，長期、中期和短期應(yīng)急救援體系規(guī)劃，二要結(jié)合城市發(fā)展戰(zhàn)略補足應(yīng)急救援的短板，提升城市應(yīng)急救援能力，三要在應(yīng)急救援過程中重視對城市歷史文化的保護和修復(fù)，有選擇地保留城市發(fā)展的根基。

第三，應(yīng)對國際局勢變動。在當(dāng)今全球化的時代背景下，沿海城市、邊境城市、港口城市的應(yīng)急救援不僅是本級政府的基本職能所在，更具有國家政治軍事行動的象征意義?？紤]到國際局勢變動和國際戰(zhàn)爭的潛在影響，一旦爆發(fā)戰(zhàn)爭，城市應(yīng)急救援可以為國際戰(zhàn)爭的爆發(fā)爭取時間，預(yù)留戰(zhàn)備空間和儲備物資。從總體國家安全觀的高度理解城市應(yīng)急救援就必須對國際局勢有敏銳的洞見和精準的把握。因此，一方面，要做到內(nèi)修外攘，提升城市應(yīng)急救援的綜合能力；另一方面，將城市應(yīng)急救援嵌入國家保護海外公民的行動體系中，健全公民海外安全國內(nèi)外協(xié)調(diào)行動保護機制。

總的來看，城市應(yīng)急救援的“六有”建設(shè)邏輯主要涵蓋了建設(shè)主體、工作內(nèi)容與行動機制三方面內(nèi)容，分別回答了誰來做、做什么和如何做的問題（見圖1）。其中“有聯(lián)動”“有落地”的建設(shè)邏輯構(gòu)建了橫向到邊、縱向到底的城市應(yīng)急救援力量體系，有利于實現(xiàn)橫向協(xié)同聯(lián)動與縱向“一竿子插到底”；“有規(guī)劃”“有應(yīng)對”的建設(shè)邏輯梳理了城市應(yīng)急救援工作中的重點內(nèi)容，將城市應(yīng)急救援置于總體國家安全觀的頂層設(shè)計之下，提高了對外部復(fù)雜環(huán)境的適應(yīng)性；繼而，通過“有抓手”“有支撐”的建設(shè)邏輯，確保城市應(yīng)急救援順利開展。

城市應(yīng)急救援的實現(xiàn)路徑

在系統(tǒng)把握城市應(yīng)急救援的現(xiàn)實訴求和建設(shè)邏輯的基礎(chǔ)之上，城市應(yīng)急救援的實現(xiàn)路徑可以概括為與社區(qū)建設(shè)、城區(qū)改造、城市升級相結(jié)合的“三結(jié)合”。

結(jié)合社區(qū)建設(shè)。社區(qū)是防范化解風(fēng)險的基本空間尺度，[37]城市應(yīng)急救援最終要通過人的行動來實現(xiàn)快速響應(yīng)，減少時間差帶來的風(fēng)險擴散。將城市應(yīng)急救援建設(shè)與社區(qū)建設(shè)相結(jié)合需要秉承以下兩個原則。

一是將非常態(tài)化的應(yīng)急救援與常態(tài)化社區(qū)建設(shè)有機結(jié)合。薛瀾等學(xué)者早在2003年就提出“預(yù)防為主，平戰(zhàn)結(jié)合”的工作原則，[38]這與《中華人民共和國突發(fā)事件應(yīng)對法》中“堅持預(yù)防為主、預(yù)防與應(yīng)急相結(jié)合”的原則相得益彰，都強調(diào)前期預(yù)防的重要性。只有社區(qū)高度重視預(yù)防工作，才能有效避免應(yīng)急救援的緊急行動。所以，對于城市應(yīng)急救援來說，結(jié)合社區(qū)建設(shè)開展常態(tài)化預(yù)防工作是十分必要的。

二是促進城市應(yīng)急管理部門與社區(qū)形成理念共同體、利益共同體和責(zé)任共同體。社區(qū)被理解為“沒有聯(lián)系但有共同特征，或聯(lián)系松散，抑或有持續(xù)聯(lián)系且十分緊密的共同體”，[39]并且具有一定的排他性。城市應(yīng)急救援只有融入社區(qū)共同體的建設(shè)，才能激發(fā)社區(qū)成員自救與互救的能力。其中，理念共同體是城市應(yīng)急救援與社區(qū)結(jié)合的先導(dǎo)，價值認同更能激發(fā)個體的社會參與行為；利益共同體是核心，是社區(qū)成員內(nèi)部自救互救行為的重要驅(qū)動力；責(zé)任共同體是關(guān)鍵，每個人都是自己生命安全的第一責(zé)任人，也是突發(fā)事件的見證人和講述者。因此，城市應(yīng)急救援與常態(tài)化社區(qū)建設(shè)不可分割。

結(jié)合城區(qū)改造。雖然技術(shù)升級迭代加強了建筑物的抗災(zāi)性能，但這些措施只能抵抗相應(yīng)級別的單一災(zāi)害，一旦發(fā)生更嚴重或者不同類型的事故災(zāi)難，必須立刻將受災(zāi)群眾轉(zhuǎn)移至安全區(qū)域。在現(xiàn)實生活中，城市應(yīng)急救援的建設(shè)一般都是從資源統(tǒng)籌的角度盤活可利用的公共資源，例如廣場、公園和體育場都具有應(yīng)急避難的功能，這大大降低了政府在應(yīng)急救援方面的基礎(chǔ)性投入。受此啟發(fā)，本文認為城市應(yīng)急救援可以進一步加強與城市區(qū)域改造的結(jié)合，并重點關(guān)注以下兩個方面。

一方面，將應(yīng)急救援的思想嵌入城市發(fā)展的前期戰(zhàn)略規(guī)劃中。防范化解重大風(fēng)險已然成為各級黨委、政府的政治責(zé)任，[40]城市應(yīng)急救援是事后響應(yīng)的關(guān)鍵，甚至可以說是決定應(yīng)急管理效能的最重要一環(huán)?，F(xiàn)代城市風(fēng)險類型轉(zhuǎn)換與擴散大大增加了風(fēng)險演化為危機進而需要開展城市應(yīng)急救援的可能性，因此，城市應(yīng)急救援必須要向現(xiàn)代城市風(fēng)險控制“前移”，將應(yīng)急救援的思想嵌入城市規(guī)劃中，提高風(fēng)險識別與應(yīng)對的前瞻力，為進一步推動風(fēng)險評估與風(fēng)險控制提供盡可能詳盡完整的風(fēng)險清單。

另一方面，通過在城市基礎(chǔ)設(shè)施中嵌套應(yīng)急功能提高救援的實際效能。應(yīng)急救援對救援物資和基礎(chǔ)設(shè)施的依賴性更強，因此，在應(yīng)急救援與城區(qū)改造相結(jié)合的過程中，要突出基礎(chǔ)設(shè)施的應(yīng)急功能?；A(chǔ)設(shè)施的應(yīng)急功能越強大，城市的承災(zāi)力與適災(zāi)力就越強。早期的基礎(chǔ)設(shè)施在建設(shè)初期可能不具備或者只具備某種災(zāi)害應(yīng)急的功能，但可以通過城區(qū)改造項目來賦予或升級其應(yīng)急救援所需的特殊功能。

結(jié)合城市升級。站在新的歷史交匯點上，統(tǒng)籌發(fā)展與安全是新發(fā)展格局的核心要義。[41]對于城市來說，通過產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型獲得發(fā)展，通過應(yīng)急救援獲得安全。然而，城市的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型少則需要幾年，多則幾十年甚至上百年，所以，以城市拓展與成長的現(xiàn)實訴求為出發(fā)點，應(yīng)急救援必然要與城市產(chǎn)業(yè)升級相結(jié)合。

一是在產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級中重視應(yīng)急救援的跟進和發(fā)展?？萍及l(fā)展所衍生出的科技風(fēng)險日益成為現(xiàn)代城市的主要風(fēng)險類型，給城市的發(fā)展帶來巨大的挑戰(zhàn)，如何應(yīng)對科技風(fēng)險造成的消極影響，已成為城市發(fā)展中不可回避的現(xiàn)實問題。傳統(tǒng)的城市應(yīng)急救援力量和方法已經(jīng)難以消解新型風(fēng)險的潛在威脅，這就需要城市升級與應(yīng)急救援相結(jié)合，實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級過程中應(yīng)急救援建設(shè)的跟進。

二是推動應(yīng)急救援成為產(chǎn)業(yè)升級中新的增長點。有學(xué)者指出，發(fā)達國家的應(yīng)急產(chǎn)業(yè)已成為支柱性產(chǎn)業(yè)，在我國轉(zhuǎn)型階段，發(fā)展應(yīng)急產(chǎn)業(yè)也是一種必然的趨勢。[42]在新時代背景下，國家對應(yīng)急管理工作越來越重視，尤其是在應(yīng)急裝備現(xiàn)代化的需求不斷增加的趨勢下，應(yīng)急裝備現(xiàn)代化的技術(shù)研發(fā)還存在短板與不足，特別是應(yīng)急救援所需的勘探設(shè)備、救援裝備等應(yīng)急產(chǎn)品以及輔助決策、教育培訓(xùn)和咨詢顧問等應(yīng)急服務(wù)發(fā)展相對滯后，應(yīng)急產(chǎn)業(yè)對城市產(chǎn)業(yè)升級的帶動作用還相對有限，需要全面實現(xiàn)應(yīng)急產(chǎn)業(yè)的高質(zhì)量發(fā)展。

結(jié)語

城市應(yīng)急救援作為應(yīng)急管理工作中的“后手”，是一項系統(tǒng)性工程。礙于城市應(yīng)急救援內(nèi)含的在城市和突發(fā)事件上的雙重特殊性，本文無法也無意概括出一個放之四海而皆準的行動方案和解決策略，但至少可以嘗試歸納出城市應(yīng)急救援所蘊含的基本理念。

微觀領(lǐng)域的宏觀視域。城市應(yīng)急救援較之于應(yīng)急管理這一宏大命題相對聚焦于災(zāi)后處置的微觀領(lǐng)域，雖然救援本身僅作為一個具體而微的行動存在，但卻是應(yīng)急管理宏大的思想理念在特定危機情景中的具體實踐。應(yīng)急救援是整個應(yīng)急管理過程中資源最集中、時間最緊迫的環(huán)節(jié)，也是最能體現(xiàn)應(yīng)急管理工作效率和價值理念的核心過程。無論是從救援理念、行動方案，還是從救援設(shè)備的技術(shù)支持、人才培養(yǎng)來講，其背后所凝聚的都是整個應(yīng)急管理的精華和核心。應(yīng)當(dāng)說，城市應(yīng)急救援是在特定的應(yīng)急情景中對應(yīng)急體系有效性的極端“檢驗”。因此，無論是城市應(yīng)急救援實戰(zhàn)經(jīng)驗抑或理論研究，都不能囿于特定的危機、具體的情景和歷史的經(jīng)驗，而是要從更加宏觀的整體視域加以審視，從這個意義上說，城市應(yīng)急救援既要堅持應(yīng)急管理本身的話語體系，還要實現(xiàn)與國家治理體系現(xiàn)代化、國際戰(zhàn)略形勢等國內(nèi)外大環(huán)境的有機結(jié)合，只有這樣才能真正實現(xiàn)向全災(zāi)種、全過程的大應(yīng)急格局的邁進。

緊急狀況的常態(tài)應(yīng)對。人們對應(yīng)急救援總是持有一種偏見，認為應(yīng)急救援都是特殊性的、非常規(guī)的，這種認知忽視了應(yīng)急管理的公共屬性和管理屬性，并將錯就錯地把城市應(yīng)急救援理解為應(yīng)急響應(yīng)階段的全部工作內(nèi)容。如前所述，城市應(yīng)急救援并不是孤立存在的事件。如果按照鐘開斌所言，與應(yīng)急管理相比，風(fēng)險管理是一種常態(tài)管理，具有程序化決策特征，[43]那么立足整個災(zāi)害鏈的視角看待城市應(yīng)急救援，其實際上是前端常態(tài)管理失當(dāng)所造成的一種極端狀況。這就啟發(fā)我們從應(yīng)急思維轉(zhuǎn)換為管理思維看待城市應(yīng)急救援：城市應(yīng)急救援是以突發(fā)事件的應(yīng)對處置為核心的管理工作，是一項“功在前面”“功在平時”的系統(tǒng)工程。在各類資源約束突然收緊的緊急狀況之下，既要保持常態(tài)管理的權(quán)變思維，把應(yīng)急救援看作是應(yīng)急管理部門的常規(guī)職能，又要統(tǒng)籌做好城市應(yīng)急救援的規(guī)劃設(shè)計、利益分配和聯(lián)動協(xié)同等前置工作，不能因其以突發(fā)事件為標(biāo)志就將其錯誤理解為一項非常規(guī)職能。

技術(shù)層面的制度思考。從表面上看，城市應(yīng)急救援強調(diào)對救援物資和技術(shù)設(shè)備的依賴，但這背后所反映的是作為頂層設(shè)計的制度體系的有效性。質(zhì)言之，城市應(yīng)急救援過程中的設(shè)備、人力、救災(zāi)物資在短時間內(nèi)的大量投入并不意味著也不代表著對應(yīng)急管理制度的拋棄和違背，恰恰相反，城市應(yīng)急救援所檢驗的正是制度的有效性而絕非僅是技術(shù)的有效性。因此，在城市功能之間存在張力、規(guī)劃者有限理性和現(xiàn)代城市風(fēng)險加劇等復(fù)雜的現(xiàn)實背景之下，提升城市應(yīng)急救援的整體水平和綜合能力不能只停留在技術(shù)層面的更新?lián)Q代，更重要的是對技術(shù)背后所反映的制度體系的優(yōu)化和完善。應(yīng)通過制度更新，增強應(yīng)急救援的管理底色，為技術(shù)層面的具體應(yīng)用提供合法性和規(guī)范性基礎(chǔ)。所以在某些學(xué)者看來，制度的完善比技術(shù)的升級更有必要。但是制度的有效性和規(guī)范性只能在一定程度上提供合法性、合理性的依據(jù)，并不能直接決定應(yīng)急救援實際效能，因此，在城市應(yīng)急救援的研究與實踐領(lǐng)域，對技術(shù)與制度要統(tǒng)籌兼顧，不能顧此失彼。

系統(tǒng)工程的點滴推進。城市應(yīng)急救援作為一項系統(tǒng)工程，其建設(shè)發(fā)展并不是一蹴而就的。用發(fā)展的思維看待城市應(yīng)急救援就是將之作為一項系統(tǒng)工程，要精益求精，久久為功。在具體的實踐層面，城市應(yīng)急救援事業(yè)的點滴進步都是建立在對典型救援案例的分析、研究基礎(chǔ)上，這一過程不斷助推應(yīng)急管理事業(yè)的完善發(fā)展。城市應(yīng)急救援的建設(shè)和發(fā)展?fàn)可媾c應(yīng)急相關(guān)的方方面面，應(yīng)以城市中各種社會關(guān)系為突破點，解決好政府內(nèi)部協(xié)同與企業(yè)、居民等社會力量外部協(xié)作等若干問題。更重要的是，多方主體間的復(fù)雜關(guān)系往往體現(xiàn)在某一具體的救援行動中，提升城市應(yīng)急救援能力需要能夠處置全災(zāi)種的大應(yīng)急思維，因此決不能以某一次或某一類型的成功經(jīng)驗為標(biāo)準，而應(yīng)以此為抓手，由點及線及面地點滴推進應(yīng)急救援能力的提升，逐步實現(xiàn)由某一類突發(fā)事件向其他類型突發(fā)事件救援的能力擴展與提升，最終實現(xiàn)城市韌性水平的增強，防范化解城市風(fēng)險，在危機中育新機。
（本文系國家社會科學(xué)基金重點項目“總體國家安全觀下沿海特大城市風(fēng)險的韌性治理研究”的階段性成果［項目編號：21AZZ014］和教育部哲學(xué)社會科學(xué)研究專項“黨的二十屆三中全會精神研究”的階段性成果；中國海洋大學(xué)國際事務(wù)與公共管理學(xué)院博士研究生吳嘉莉?qū)Ρ疚挠兄匾暙I）

注釋

[1]《中共中央關(guān)于進一步全面深化改革 推進中國式現(xiàn)代化的決定》，《人民日報》，2024年7月22日，第1版。

[2]劉杰、韓自強：《安全發(fā)展示范城市政策采納與執(zhí)行力度——基于281個地級市的比較分析（2010—2021）》，《公共管理與政策評論》，2023年第2期。

[3]鐵永波、唐川：《城市災(zāi)害應(yīng)急能力評價指標(biāo)體系建構(gòu)》，《城市問題》，2005年第6期。

[4]楊振宏、何娟霞、楊向峰等：《城市安全資源整合及事故應(yīng)急救援體系的研究》，《西安建筑科技大學(xué)學(xué)報（自然科學(xué)版）》，2006年第6期。

[5]高培勇：《構(gòu)建新發(fā)展格局：在統(tǒng)籌發(fā)展和安全中前行》，《經(jīng)濟研究》，2021年第3期。

[6]王崟欣：《城在山水中 人享山水樂》，《人民日報》，2023年1月30日，第4版。

[7]其中生態(tài)功能主要是指自然生態(tài)系統(tǒng)為維持城市生產(chǎn)生活所提供的土壤、水文、植被、氣候等自然要素的能力，具體分為能源供給、自然調(diào)節(jié)兩個方面；生產(chǎn)功能主要指開發(fā)利用各類資源以維系城市發(fā)展的能力，具體包括初級生產(chǎn)、次級生產(chǎn)、信息生產(chǎn)和流通服務(wù)四個方面；生活功能主要指為城市中人類生存繁衍提供必要的空間與各類服務(wù)的能力，包括衣食住行與精神文明等內(nèi)容。

[8]陳進華：《中國城市風(fēng)險化：空間與治理》，《中國社會科學(xué)》，2017年第8期。

[9]王光輝、劉怡君、王紅兵：《基于耗散結(jié)構(gòu)理論的城市風(fēng)險形成及演化機理研究》，《城市發(fā)展研究》，2014年第11期。

[10]王剛、張康寧：《現(xiàn)代社會的風(fēng)險類型、形塑邏輯及其治理策略》，《暨南大學(xué)學(xué)報》，2024年第7期。

[11]李友梅：《從財富分配到風(fēng)險分配：中國社會結(jié)構(gòu)重組的一種新路徑》，《社會》，2008年第6期。

[12]周黎安：《中國地方官員的晉升錦標(biāo)賽模式研究》，《經(jīng)濟研究》，2007年第7期。

[13]王浦劬等人將政策擴散的模式劃分為四種，分別是層級擴散模式、吸納輻射擴散模式，區(qū)域部門擴散模式和跟進擴散模式，提出前兩者以縱向科層組織關(guān)系為紐帶發(fā)生擴散，后兩者則是以物理空間或組織空間的溢出為主要特征，但后兩者之間的區(qū)別在于跟進擴散模式更加注重政策執(zhí)行的勢能差。

[14]肖作鵬、柴彥威、張艷：《國內(nèi)外生活圈規(guī)劃研究與規(guī)劃實踐進展述評》，《規(guī)劃師》，2014年第10期。

[15]社區(qū)生活圈內(nèi)涵蓋了居民一周內(nèi)日常所需的各類設(shè)施，這些設(shè)施布局要在成年人相對可接受的步行時間可以到達，研究表明，十五分鐘是相對合理的步行時間，由此測算出十五分鐘社區(qū)生活圈范圍約為3km2-5km2；李萌：《基于居民行為需求特征的“15分鐘社區(qū)生活圈”規(guī)劃對策研究》，《城市規(guī)劃學(xué)刊》，2017年第1期。

[16]程惠霞：《“科層式”應(yīng)急管理體系及其優(yōu)化：基于“治理能力現(xiàn)代化”的視角》，《中國行政管理》，2016年第3期。

[17]張海波：《中國第四代應(yīng)急管理體系：邏輯與框架》，《中國行政管理》，2022年第4期。

[18]唐鈞：《應(yīng)急管理的屬性適配和體系優(yōu)化》，《中國行政管理》，2020年第6期。

[19]劉一弘：《應(yīng)急管理制度：結(jié)構(gòu)、運行和保障》，《中國行政管理》，2020年第3期。

[20]高恩新：《特大生產(chǎn)安全事故的歸因與行政問責(zé)——基于65份調(diào)查報告的分析》，《公共管理學(xué)報》，2015年第4期。

[21]張海波、童星：《中國應(yīng)急管理效能的生成機制》，《中國社會科學(xué)》，2022年第4期。

[22]王永明、鄭姍姍：《地方政府應(yīng)急管理效能提升的多重困境與優(yōu)化路徑——基于“河南鄭州‘7·20’特大暴雨災(zāi)害”的案例分析》，《管理世界》，2023年第3期。

[23]楊永恒：《發(fā)展規(guī)劃定位的理論思考》，《中國行政管理》，2019年第8期。

[24]劉亞臣、常春光、孔凡文：《城市化與中國城鎮(zhèn)安全》，沈陽：東北大學(xué)出版社，2014年，第9頁。

[25][38]薛瀾、鐘開斌：《突發(fā)公共事件分類、分級與分期：應(yīng)急體制的管理基礎(chǔ)》，《中國行政管理》，2005年第2期。

[26]孫秀林、周飛舟：《土地財政與分稅制：一個實證解釋》，《中國社會科學(xué)》，2013年第4期。

[27]張錚、李政華：《中國特色應(yīng)急管理制度體系構(gòu)建：現(xiàn)實基礎(chǔ)、存在問題與發(fā)展策略》，《管理世界》，2022年第1期。

[28]楊安華、江發(fā)明：《應(yīng)急管理軟實力：生成邏輯與作用機理》，《理論月刊》，2022年第7期。

[29]鐘開斌、薛瀾：《以理念現(xiàn)代化引領(lǐng)體系和能力現(xiàn)代化：對黨的十八大以來中國應(yīng)急管理事業(yè)發(fā)展的一個理論闡釋》，《管理世界》，2022年第8期。

[30]童星、陶鵬：《論我國應(yīng)急管理機制的創(chuàng)新——基于源頭治理、動態(tài)管理、應(yīng)急處置相結(jié)合的理念》，《江海學(xué)刊》，2013年第2期。

[31]社會應(yīng)急救援力量指從事防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)工作的社會組織和應(yīng)急志愿者，以及相關(guān)群團組織和企事業(yè)單位指導(dǎo)管理的、從事防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)等活動的組織。

[32]基層應(yīng)急救援力量是指鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道、村居社區(qū)等組建的，從事本區(qū)域災(zāi)害事故防范和應(yīng)急處置的應(yīng)急救援隊伍。

[33]《山東濟寧：建微型應(yīng)急救援站點 打造應(yīng)急救援“濟寧模式”》，2020年9月14日，https://www.mem.gov.cn/xw/gdyj/202009/t20200914_365565.shtml。

[34]楊雪冬：《全球化、風(fēng)險社會與復(fù)合治理》，《馬克思主義與現(xiàn)實》，2004年第4期。

[35]郭雪松、朱正威：《跨域危機整體性治理中的組織協(xié)調(diào)問題研究——基于組織間網(wǎng)絡(luò)視角》，《公共管理學(xué)報》，2011年第4期。

[36]劉紀達、麥強：《自然災(zāi)害應(yīng)急協(xié)同：以議事協(xié)調(diào)機構(gòu)設(shè)立為視角的網(wǎng)絡(luò)分析》，《公共管理與政策評論》，2021年第3期。

[37]吳曉林：《城市社區(qū)如何變得更有韌性》，《人民論壇》，2020年第29期。

[39]吳曉林、覃雯：《走出“滕尼斯迷思”：百年來西方社區(qū)概念的建構(gòu)與理論證成》，《復(fù)旦學(xué)報（社會科學(xué)版）》，2022年第1期。

[40]鐘開斌：《統(tǒng)籌發(fā)展和安全：概念演化與理論轉(zhuǎn)化》，《政治學(xué)研究》，2022年第3期。

[41]高培勇：《構(gòu)建新發(fā)展格局：在統(tǒng)籌發(fā)展和安全中前行》，《經(jīng)濟研究》，2021年第3期。

[42]閃淳昌：《大力發(fā)展應(yīng)急產(chǎn)業(yè)》，《中國應(yīng)急管理》，2011年第3期。

[43]鐘開斌：《風(fēng)險管理：從被動反應(yīng)到主動保障》，《中國行政管理》，2007年第11期。

Urban Emergency Rescue: Realistic Demand,

Construction Logic and Realization Path
Wang Gang

Abstract: The intrinsic demands of urban expansion and growth, the complex characteristics of modern urban risk transformation and diffusion, and the demonstration effects of government policy innovation and diffusion constitute the realistic demands for the construction of urban emergency rescue. Urban emergency rescue should adhere to six construction logics, achieving "coordination" and "implementation" in the construction of the emergency rescue force system, "planning" and "response" in the key content of emergency rescue, and "leverage" and "support" in the emergency rescue operation mechanism. Systematically, there are three pathways to realize urban emergency rescue, which are integration with community construction, urban renovation, and industrial upgrading. Based on the dual particularity of urban emergency rescue inherent in urban and emergency situations, urban emergency rescue should maintain a macro perspective in the micro field, a normal response to emergencies, systematic thinking at the technical level, and the gradual advancement of systematic engineering.

Keywords: urban emergency rescue, realistic demand, construction logic, realization path

責(zé) 編∕方進一 美 編∕周群英