摘 要:提升基層政府的回應(yīng)性是基層治理的一個重要議題，它是推進(jìn)基層治理共同體建設(shè)的一個邏輯起點。理論研究和實踐對政府回應(yīng)性問題的認(rèn)識存在一些偏差。圍繞政府回應(yīng)性，基層治理者需要正確認(rèn)識和處理一些重要關(guān)系，包括治理與民主的關(guān)系、積極回應(yīng)與消極回應(yīng)的關(guān)系、主動回應(yīng)與被動回應(yīng)的關(guān)系、技術(shù)的工具理性與價值理性之間的關(guān)系。正確認(rèn)識這些關(guān)系，有助于提升基層政府的治理能力，更好地建設(shè)負(fù)責(zé)任的政府，解決基層治理中供應(yīng)短缺問題，實質(zhì)性提升政府回應(yīng)性。

關(guān)鍵詞:基層治理 基層治理共同體 回應(yīng)性 基層政府的回應(yīng)力

【中圖分類號】D035 【文獻(xiàn)標(biāo)識碼】A

基層治理是國家治理的基石，是實現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的基礎(chǔ)工程。當(dāng)前我國的基層治理實踐正在向形成共建共治共享的社會治理制度、建設(shè)基層治理共同體的目標(biāo)邁進(jìn)。二十大報告強調(diào)：“建設(shè)人人有責(zé)、人人盡責(zé)、人人享有的社會治理共同體”，為基層治理指明了方向?！吨泄仓醒?國務(wù)院關(guān)于加強基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的意見》（以下簡稱《意見》），為打造基層治理共同體勾畫了施工圖和路線圖。

基層治理共同體建設(shè)涉及很多重要議題，其中包括提升基層政府的回應(yīng)性。無論是基層治理的實踐，還是關(guān)于基層治理的理論研究，對政府回應(yīng)性的認(rèn)識存在著一些偏差。圍繞政府回應(yīng)性，需要對基層治理實踐中的幾對關(guān)系形成正確的認(rèn)識。

處理好加強基層治理與發(fā)展基層民主的關(guān)系

在基層治理共同體建設(shè)的諸多議題中，推進(jìn)基層民主建設(shè)受到學(xué)界普遍關(guān)注。在全過程人民民主的理論框架和話語情景下，基層治理是推進(jìn)全過程人民民主的重要場域。這是很容易理解的，因為，基層民主直接關(guān)系到廣大人民群眾的切身政治權(quán)利，它是全部民主政治的基礎(chǔ)[1]，所以，對于治理改革來說，促進(jìn)基層民主發(fā)展的意義重大?！兑庖姟芬裁鞔_強調(diào)：“堅持以人民為中心，以增進(jìn)人民福祉為出發(fā)點和落腳點”。

基層民主的重要性固然自不待言，然而，推進(jìn)和發(fā)展基層民主的首要條件或基礎(chǔ)在于，基層政府要在構(gòu)建基層治理共同體的過程中提高自身的回應(yīng)性。因此，我們不能忽視或降低基層政府能力建設(shè)的重要性。相較于基層民主而言，學(xué)界對基層政府能力問題的關(guān)注明顯不夠。

基層政府的治理能力包括強大的行政執(zhí)行能力、為民服務(wù)能力、議事協(xié)商能力、應(yīng)急管理能力和平安建設(shè)能力等幾個方面。這些方面的治理能力可以被統(tǒng)稱為政府的回應(yīng)性或回應(yīng)力。長期以來，基層治理中存在的三個客觀事實對基層政府的治理能力構(gòu)成了一定程度的挑戰(zhàn)。一是大量復(fù)雜的跨域問題的產(chǎn)生。依據(jù)公共行政理論，性質(zhì)和根源不再是單一的且超出了某個組織單獨應(yīng)對能力的跨域問題，常常被認(rèn)為是解決難度很大的“棘手問題”[2]。二是公眾多樣性需求的快速增長。中國作為一個快速發(fā)展的超大社會，它的公共需求總量和規(guī)模是任何其他國家和社會難以比擬的。保障廣大人民群眾追求幸福美好生活的權(quán)利，既依賴于經(jīng)濟的高質(zhì)量發(fā)展，也依賴于公共服務(wù)的充分有效供給。三是基層政府治理資源的匱乏或不足。在治理任務(wù)不斷下沉和基層社會的“過密治理”趨勢下，基層政府面臨資源稀缺問題。面對這些壓力，基層政府需要通過治理創(chuàng)新來不斷提升其回應(yīng)民眾需求的能力、提高公共服務(wù)供給的質(zhì)量，獲得人民群眾更多的支持。

然而，基層政府提升回應(yīng)性的目標(biāo)，并不能僅靠它自身的愿望和努力就可以達(dá)到。有效應(yīng)對和解決那些復(fù)雜的跨域問題，需要通過政府機制、社會機制和市場機制的融合和多方主體的共同治理才有可能。所以，基層治理共同體的第一個要義是多方主體的共治或協(xié)同治理，而它的立足點或邏輯起點應(yīng)該首先落在提升基層政府的能力這一點上。事實上，回應(yīng)、回應(yīng)性是政治理論中的一個重要概念和關(guān)鍵議題。一些西方政治學(xué)家指出，“公共行政面臨的核心問題在于，確保公共行政管理者能夠代表并回應(yīng)民眾利益，否則民主制度便可能無以為繼”[3]。同時，在推進(jìn)基層治理共同體的進(jìn)程中，公眾參與作為一種民主形式也十分重要。一方面，人民的主體地位決定了參與基層的民主治理是人民群眾的權(quán)利，經(jīng)過幾十年的經(jīng)濟社會發(fā)展，廣大民眾參與民主治理的需求也日益增強；另一方面，通過組織和擴大公眾的有序參與可以有效地調(diào)動治理所需的社會資源，不僅能夠彌補政府能力之不足，還有利于形成人人盡責(zé)的治理局面。

因此，從提升基層政府的回應(yīng)性入手提高基層治理能力，就內(nèi)在地要求處理好治理（回應(yīng)性）和民主（公眾參與）之間的關(guān)系，既要通過治理行動來實現(xiàn)民主的真實性，也要通過民主途徑來增進(jìn)治理的有效性。無論是認(rèn)識還是實踐，都不能把治理與民主割裂開來。回應(yīng)性是民主的基礎(chǔ)，基層政府如果不提高回應(yīng)性，就扮演不好基層民主的組織者和推進(jìn)者角色。

積極回應(yīng)而非包辦代替

在提升回應(yīng)性的問題上，基層政府要正確認(rèn)識和處理積極回應(yīng)和消極回應(yīng)的關(guān)系。很多理論觀點對“積極回應(yīng)論”作出了支持性解釋。治理理論的一個論點認(rèn)為，公職人員和管理機構(gòu)的回應(yīng)性程度是衡量善治程度高低的一個重要指標(biāo)[4]。而公共行政倫理則提供了另一個視角，認(rèn)為回應(yīng)性是民主政府及其公共管理者的倫理責(zé)任。因此，政府應(yīng)對民眾的需求做出反應(yīng)，接納民眾的政策變革訴求，并采取積極措施解決問題。

中國基層治理的實踐也為積極回應(yīng)理論提供了生動的注腳。首先，“以人民為中心”的政治理念強化了基層政府的道德意識和政治覺悟，促使他們能夠?qū)γ癖姷囊庖姾托枨笞龀龇e極回應(yīng)?；鶎诱m然面臨著巨大的工作壓力，但在“第一時間”做好“最后一公里”的服務(wù)供給這一點上，已經(jīng)成為基層治理者的普遍共識。其次，我們黨把人民對美好生活的向往作為奮斗目標(biāo)，并把自己當(dāng)作人民出卷的答卷人，這種角色和責(zé)任擔(dān)當(dāng)成為黨和政府積極回應(yīng)民眾需求的驅(qū)動力量。

正是在這樣的政治理念和行動目標(biāo)下，大量以民生需求為導(dǎo)向的社會政策積極地介入到基層治理和人民群眾的日常生活中，使得政府不只是一個回應(yīng)民眾需求和意見的“輸入—輸出”的簡單平臺，更是一個能夠塑造社會結(jié)構(gòu)和基層治理制度的獨立變量。回應(yīng)民生關(guān)切、經(jīng)由積極公共政策解決民生問題，是一種真正的、實質(zhì)性的民主，它有別于西方國家形式性的程序民主[5]，學(xué)界很多人將這種政策過程和民主模式稱之為以民生促民主的政策民主[6]，并認(rèn)為全過程人民民主由此被很好地嵌入到了整個民生建設(shè)過程之中。

然而，基層政府在基層治理過程中的主導(dǎo)性和積極性角色，并不意味著基層政府需要對民眾的所有需求都做出積極回應(yīng)。世界上沒有一個政府能對公眾的每一個需求都做出積極回應(yīng)，我們不必也不能希冀基層治理是一個“家長主義”和“全能主義”政府包辦一切的過程。公共政策是政府選擇做或不做的事項[7]，一個積極的政府必須是一個能清楚定位自己角色的政府，也即政府要正確處理好自身與社會和市場的關(guān)系。在此前提下，基層政府不必?fù)?dān)心自身能力的局限性，有時候政府的消極回應(yīng)甚至不回應(yīng)反而是一種值得提倡的積極態(tài)度。正是這種態(tài)度會讓社會主體和市場主體獲得更大的施展作用的空間，同時，消極回應(yīng)也不意味著政府可以撒手不管，而是要求基層政府通過與社會主體和市場主體的互動來實現(xiàn)協(xié)同共治，激活各方面的社會力量，讓它們在基層治理中發(fā)揮不可或缺的作用。因此，盡管與政府的積極回應(yīng)相比，消極無為可能會被人們看成是“原罪”，但積極回應(yīng)不應(yīng)該被等同于要求政府對所有公眾需求都“有求必應(yīng)”，消極回應(yīng)也不等于社會力量可以放任自流。不適當(dāng)?shù)恼深A(yù)和有求必應(yīng)會導(dǎo)致政府承擔(dān)的責(zé)任超出其能力限度，消極無為則會背離政府的倫理準(zhǔn)則，使整個社會表現(xiàn)出許多不可治的問題。

主動回應(yīng)而非被動應(yīng)付

在基層治理過程中，主動回應(yīng)和被動回應(yīng)的關(guān)系經(jīng)常遭到誤解。在日常生活中，積極—消極的關(guān)系往往被等同于主動—被動的關(guān)系，然而，在語義學(xué)和政治學(xué)意義上，政府的積極回應(yīng)固然與政府的主動性相聯(lián)系，但我們不應(yīng)該將政府的消極回應(yīng)簡單地等同于政府的被動回應(yīng)。

積極—消極的關(guān)系是針對政府在治理過程中應(yīng)該如何正確定位自身的角色而言的，它側(cè)重于強調(diào)態(tài)度與立場問題，意味著政府要明確什么是需要由政府和政策來解決的問題，什么是不需要、也不能由政府去介入和干預(yù)的問題。而主動—被動的關(guān)系則是指政府應(yīng)該如何去回應(yīng)那些應(yīng)該由政府來解決的問題，因此，這一對關(guān)系更多側(cè)重于強調(diào)方法問題。根據(jù)這樣的邏輯和理解，“主動性”要求政府應(yīng)積極主動地去發(fā)現(xiàn)和尋找哪些是需要由政府來解決并有能力來解決的民眾訴求，然后就此做出妥善的安排和應(yīng)對，而不是坐等民眾前來反映和要求。政府主動地、自覺地回應(yīng)民眾需求，是人民所希望和提倡的基層治理模式，而政府單純的被動應(yīng)對則不是適應(yīng)現(xiàn)實需要的基層治理模式。

主動回應(yīng)在群眾路線中得到了完美的闡釋。正確處理群眾路線與公眾參與之間的關(guān)系，有助于更好地理解基層治理中的政府回應(yīng)的主動性。群眾路線貫穿于黨的百年發(fā)展歷程[8]，在黨領(lǐng)導(dǎo)革命、建設(shè)和改革發(fā)展的不同歷史時期，盡管歷史任務(wù)有所不同，但群眾路線的理念和精髓是一脈相承、高度一致的。在某種程度上，黨的歷史是黨和人民群眾逐步建立和深化血肉聯(lián)系、形成和完善群眾路線的歷史[9]。

在當(dāng)前建設(shè)社會治理共同體的實踐中，基層和社區(qū)治理成為貫徹和落實黨的群眾路線的一個重要場域。習(xí)近平總書記指出： “群眾路線是我們黨的生命線和根本工作路線，是我們黨永葆青春活力和戰(zhàn)斗力的重要傳家寶。不論過去、現(xiàn)在和將來，我們都要堅持一切為了群眾，一切依靠群眾，從群眾中來，到群眾中去，把黨的正確主張變成群眾的自覺行動，把群眾路線貫徹到治國理政全部活動之中。”[10]群眾路線是我國傳統(tǒng)的優(yōu)秀政治基因。作為一種動員群眾參與的決策模式，它促使黨員和領(lǐng)導(dǎo)干部直接向群眾負(fù)責(zé)并做出回應(yīng)。作為一種工作作風(fēng)和方法，群眾路線在黨員干部與人民群眾之間建構(gòu)了一個治理共同體，通過黨群合作和共治來實現(xiàn)群眾的民主參與。因此，有學(xué)者把群眾路線稱為“逆向政治參與模式”[11]，認(rèn)為它蘊含了生動的民主治理功能，使中國的民主模式表現(xiàn)為既是代表型民主，又是參與型民主。

基層政府要充分運用群眾路線來找到提升政府回應(yīng)性和擴大基層民主治理的可行途徑。作為政府與治理體系的神經(jīng)末梢，基層政府與社區(qū)的距離最近，每天與基層群眾進(jìn)行著密切的、面對面的接觸與聯(lián)系。正是這種頻繁和緊密的互動，使得基層政府更能直接感知基層民眾的利益和價值訴求。從公共政策的角度來說，民眾自己是政策問題的最直接發(fā)現(xiàn)者。貫徹好群眾路線的原則和方法不僅能保證基層政府自覺、自主、主動、能動地回應(yīng)公眾需求，準(zhǔn)確地識別和確定政策問題，并作出切實而細(xì)致的安排，而且還能夠確保民眾在政策和治理過程中的主體性地位，讓民眾成為治理問題的發(fā)現(xiàn)者和發(fā)起者，治理過程的參與者，治理成效的獲得者。只有基層政府主動地走向群眾，接觸群眾，善意傾聽群眾的意見，相信群眾具有創(chuàng)造性，且積極地把群眾組織到治理過程中來，而不是坐等群眾前來找政府，基層政府才能夠做到精準(zhǔn)、及時和有效的回應(yīng)，基層治理中“最后一公里”供應(yīng)短缺問題才可以得到有效解決。基層政府要提升回應(yīng)的主動性，就要善于運用“三視三問”工作法——視群眾為親人，問需于民；視群眾為老師，問計于民；視群眾為裁判，問效于民。

處理好技術(shù)的工具理性與價值理性的關(guān)系

技術(shù)因素在基層治理中發(fā)揮著支撐性的作用。由新興信息技術(shù)帶來的智慧治理極大地緩解了資源、人力等剛性因素的約束，由此大大提高了基層政府的回應(yīng)力。因此，各地的基層政府都十分重視數(shù)字技術(shù)的應(yīng)用。

數(shù)字技術(shù)能夠結(jié)合內(nèi)外部組織資源和制度優(yōu)勢，因此，數(shù)字賦能提高了基層政府和社區(qū)的治理能動性。然而，任何技術(shù)都具有兩面性，數(shù)字技術(shù)也同樣是一把“雙刃劍”。例如，關(guān)于需求識別問題，在“所有人面對所有人傳播”的時代，基層政府每天都會收集到大量的信息，便于政府部門更好地了解基層和社區(qū)公眾的各方面需求。然而，基層政府由此也面臨著前所未有的挑戰(zhàn)，由于數(shù)字技術(shù)賦予的公眾話語權(quán)分散在每一部計算機客戶端，因此，信息的分散性、隨意性、無序性和非理性等復(fù)雜特征似乎難以避免。這導(dǎo)致基層政府一方面不可能做到有求必應(yīng)，另一方面也難免存在需求識別的偏差問題，即服務(wù)供給與真實需求不相適配。由此，如何通過數(shù)字技術(shù)來提高公眾需求和政策問題的精準(zhǔn)識別能力，自然成為基層政府回應(yīng)性提升的關(guān)鍵問題。

在運用新技術(shù)手段提升政府回應(yīng)性的基層治理實踐中，需要正確認(rèn)識和處理好技術(shù)的工具理性和價值理性的關(guān)系。數(shù)據(jù)技術(shù)賦能下的基層治理，必須突破“技術(shù)理性”的行政管理模式。在這一管理模式下，技術(shù)因素被視為管控社會的一個工具或手段，以為運用好新的技術(shù)手段就可以達(dá)到提升管控能力的目的。在治理語境下，基層政府必須摒棄這種傳統(tǒng)的行政管理思維。時代的發(fā)展要求地方和基層政府的社會治理創(chuàng)新遵循從“總體—支配型”的管控邏輯向“技術(shù)—治理型”的服務(wù)邏輯的轉(zhuǎn)變[12]。這不是說基層政府要拋棄傳統(tǒng)的管控職能，畢竟必要和有效的管控是維護社會秩序的保證；而是說基層政府在重視技術(shù)賦能的同時，不要忽視技術(shù)手段的價值理性。

技術(shù)的價值理性表現(xiàn)在很多方面。一是基層政府要重視數(shù)字賦權(quán)?；鶎雍蜕鐓^(qū)的智慧治理應(yīng)關(guān)注“以公眾為中心”，以提升公眾生活質(zhì)量為發(fā)展動力[13]，技術(shù)應(yīng)用的最終歸宿是提升社會參與意識。二是基層政府要把數(shù)字技術(shù)賦能定位于實現(xiàn)治理過程和結(jié)果的精準(zhǔn)化，而不只是實現(xiàn)治理行為的精細(xì)化。精準(zhǔn)化包括了精準(zhǔn)收集信息、精準(zhǔn)識別問題、精準(zhǔn)分析問題、精準(zhǔn)處理事務(wù)、精準(zhǔn)滿足社會需求等方面，其目的在于精準(zhǔn)地促使公共利益最大化。從精細(xì)化到精準(zhǔn)化體現(xiàn)的是一種治理轉(zhuǎn)向，反映了當(dāng)代公共管理關(guān)注社會大眾主體性的價值追求[14]。三是基層政府的治理行為要隨著新技術(shù)手段的運用而做出調(diào)整和變革。技術(shù)因素要與其他變量比如組織、制度、結(jié)構(gòu)、行為體及其行動等融合和協(xié)同，才會產(chǎn)生它應(yīng)有的價值?；鶎又腔壑卫硎侵贫冉Y(jié)構(gòu)與智慧技術(shù)相互嵌入和融合的適應(yīng)性過程，也是治理中的行動者與技術(shù)、組織和制度相互作用的結(jié)果?；鶎诱菙?shù)字技術(shù)的開發(fā)者和使用者，他們的治理行為也必然受到技術(shù)的影響。如果基層治理的結(jié)構(gòu)、制度和組織等不能做出相應(yīng)的調(diào)整和變化，數(shù)字技術(shù)的運用就會滑入工具理性的泥潭之中?？傊鶎诱挥刑幚砗眉夹g(shù)的工具理性和價值理性的關(guān)系，新技術(shù)手段的運用才會在提升政府回應(yīng)性上產(chǎn)生其特有的效應(yīng)。

【本文作者為 唐賢興，復(fù)旦大學(xué)國際關(guān)系與公共事務(wù)學(xué)院教授；余亞梅，上海公安學(xué)院基礎(chǔ)部副教授。本文系蘇州市政法委橫向項目“矛調(diào)中心建設(shè)實踐應(yīng)用研究”（項目批準(zhǔn)號：WAH3056284）階段性成果；上海公安學(xué)院基礎(chǔ)部副教授余亞梅為本文通訊作者】

注釋

[1]俞可平：《中國的治理改革（1978—2018）》，《武漢大學(xué)學(xué)報》，2018年第3期，第48—59頁。

[2]Ira Sharkansky, Politics and Policymaking: In Search of Simplicity (Boulder, London: Lynne Rienner Publishers, 2002), p.177.

[3][美]戴維·Ｈ·羅森布魯姆、[美]羅伯特·S·克拉夫丘克著，張成福等校譯：《公共行政學(xué)：管理、政治和法律的途徑》，北京：中國人民大學(xué)出版社，2002年，第9頁。

[4]李偉權(quán)：《政府回應(yīng)論》，北京：中國社會科學(xué)出版社，2005年，第37頁。

[5]唐賢興、馬婷：《積極的公共政策與健康權(quán)保障：新議題和新框架》，《復(fù)旦政治學(xué)評論》，2018年第19輯，第195—221頁。

[6]張明軍、李天云：《構(gòu)建新型現(xiàn)代民主：中國式現(xiàn)代化視域中的全過程人民民主》，《社會科學(xué)》，2023年第10期，第91—101頁。

[7]Thomas Dye, Understanding Public Policy (Englewood Cliffs, NJ: Prentice—Hall, 1972), p. 2.

[8]許耀桐：《百年來中國共產(chǎn)黨群眾路線的實踐與經(jīng)驗》，《國家治理》，2021年11月，第2期，第3—10頁。

[9]衛(wèi)建林：《黨的歷史是形成和完善群眾路線的歷史》，《中國社會科學(xué)》，2011年第4期，第11—19頁。

[10]《習(xí)近平談治國理政》，北京：外文出版社，2014年，第27頁。

[11]王紹光：《毛澤東的逆向政治參與模式——群眾路線》，《學(xué)習(xí)月刊》，2009年第12期上半月，第16—17頁。

[12]黃毅、文軍：《從“總體—支配型”到“技術(shù)—治理型”：地方政府社會治理創(chuàng)新的邏輯》，《新疆師范大學(xué)學(xué)報》，2014年第2期，第35—44頁。

[13]F. J. Carrillo, T. Yigitcanlar, and K. Velibeyoglu, “Rising Knowledge Cities: The Role of Urban Knowledge Precincts,” Journal of Knowledge Management 12(5), 2018: 8—20.

[14]李大宇、章昌平、許鹿：《精準(zhǔn)治理：中國場景下的政府治理范式轉(zhuǎn)換》，《公共管理學(xué)報》，2017年第1期，第1—13+154頁。

責(zé)編：程靜靜／美編：王嘉騏