“為系統(tǒng)解決強國建設、民族復興進程中一些重大項目建設的資金問題，從今年開始擬連續(xù)幾年發(fā)行超長期特別國債，專項用于國家重大戰(zhàn)略實施和重點領域安全能力建設，今年先發(fā)行1萬億元。”

在今年的政府工作報告中，“發(fā)行超長期特別國債”這一部署備受各界關注。什么是超長期特別國債？為何從今年開始要發(fā)行超長期特別國債？發(fā)行超長期特別國債會對水利領域產生哪些影響？帶著這些問題，記者日前采訪了中國宏觀經濟研究院、水利部發(fā)展研究中心相關專家。

什么是超長期特別國債？

對于國債，社會各界并不陌生，作為國家為了籌集財政資金而發(fā)行的一種政府債券，國債具有最高的信用度，被公認為是最安全的投資工具。相較于普通國債，超長期特別國債的不同之處，主要體現(xiàn)在“超長期”和“特別”這兩個關鍵詞上。

“超長期”指的是期限。在債券市場上，一般認為發(fā)行期限在10年以上的債券為超長期債券。和普通國債相比，超長期債券能緩解中短期償債壓力，以時間換空間，增強對長期限項目的資金保障能力。

“特別”則指的是資金用途。特別國債是為特定目標發(fā)行的、具有明確用途的國債，資金需要?？顚Ｓ谩?023年四季度中央財政增發(fā)的1萬億元國債，就作為特別國債管理，專項用于支持災后恢復重建和提升防災減災能力。

縱觀我國國債發(fā)行歷史，超長期特別國債并不是第一次發(fā)行。水利部發(fā)展研究中心發(fā)展研究戰(zhàn)略處副處長羅琳告訴記者，為應對特殊時期挑戰(zhàn)和風險，我國曾推出過三次首發(fā)特別國債，分別為1998年用于補充四大銀行注冊資本、2007年用于購買外匯并成立中投公司、2020年抗疫特別國債用于公共衛(wèi)生等基礎設施建設和抗疫相關支出。

為何我國要從今年開始連續(xù)幾年發(fā)行超長期特別國債呢？這與當前我國經濟社會發(fā)展形勢密不可分。政府工作報告中指出，今年我國發(fā)展面臨的環(huán)境仍是戰(zhàn)略機遇和風險挑戰(zhàn)并存，有利條件強于不利因素；積極的財政政策要適度加力、提質增效。在這個大背景下，出臺超長期特別國債政策，有著特殊的考慮和意義。

“從出臺背景看，這是應對國際環(huán)境深刻變化、牢牢把握發(fā)展主動權的必然要求，也是統(tǒng)籌發(fā)展和安全、扎實推動高質量發(fā)展的現(xiàn)實需要。”3月6日，國家發(fā)展改革委主任鄭柵潔在十四屆全國人大二次會議經濟主題記者會上表示。鄭柵潔介紹，超長期特別國債聚焦強國建設和民族復興進程中的大事難事，初步考慮，將重點支持科技創(chuàng)新、城鄉(xiāng)融合發(fā)展、區(qū)域協(xié)調發(fā)展、糧食能源安全、人口高質量發(fā)展等領域建設。

“這些領域潛在建設需求巨大、投入周期長，但是現(xiàn)有資金渠道難以充分滿足要求。”中國宏觀經濟研究院投資研究所體制政策研究室主任、研究員吳有紅告訴記者，“超長期特別國債可以為上述重點領域提供更為穩(wěn)定的資金來源，加快補齊經濟社會發(fā)展中的短板弱項，促進形成優(yōu)質資產，進一步優(yōu)化供給結構，為長期高質量發(fā)展奠定基礎。”

“連續(xù)幾年發(fā)行超長期特別國債，可將資金精準直達區(qū)縣，專項用于國家重大戰(zhàn)略實施和重點領域安全能力建設，通過杠桿效應發(fā)揮其對于穩(wěn)基建、穩(wěn)投資、促發(fā)展的重要作用。”羅琳說。

發(fā)行超長期特別國債，是黨中央、國務院著眼強國建設、民族復興戰(zhàn)略全局作出的一項重大戰(zhàn)略決策部署，既可以帶來真金白銀，拉動當前的投資和消費，提振市場預期和信心，又能打下長期高質量發(fā)展的基礎，可謂既利當前、又惠長遠。

水利領域將迎來哪些新機遇？

黨中央、國務院高度重視水利建設。近年來，我國水利建設全面提速，有力提升了我國水旱災害防御能力、水資源節(jié)約集約利用能力、水資源優(yōu)化配置能力、江河湖泊生態(tài)保護治理能力，為國家防洪安全、供水安全、糧食安全、生態(tài)安全提供有力的支撐和保障。

“水利領域全面提升‘四個能力’的重點工作，與發(fā)行超長期特別國債的重點支持方向是高度契合的。”吳有紅說，“未來幾年，通過加大超長期特別國債資金投入，將加快補齊水利領域短板弱項，全面提升‘四個能力’，為以中國式現(xiàn)代化全面推進強國建設、民族復興偉業(yè)提供有力的水安全保障。”

大規(guī)模水利建設意味著大量的資金投入。水利工程公益性強，特別是重大水利工程具有投資規(guī)模大、建設周期長、盈利能力較弱等特點，常遭遇投融資“堵點”。2022年、2023年，全國完成水利建設投資兩次邁上1萬億元臺階，這背后是水利部門創(chuàng)新思路積極拓寬水利投融資渠道。2023年，全國落實地方政府專項債券、金融信貸和社會資本5451億元，占落實水利投資的44.5%，由財政資金、金融信貸、社會資本共同發(fā)力的水利投融資格局初步形成。

“充分利用超長期特別國債這一增量政策工具，將在增發(fā)國債、地方政府專項債券等現(xiàn)有資金渠道基礎上，擴大水利領域財政資金來源，為重大水利項目實施提供有力的資金保障。”吳有紅認為，未來幾年連續(xù)發(fā)行超長期特別國債，將給水利領域帶來一系列機遇。

羅琳持相同的觀點。她表示，超長期特別國債與常規(guī)銀行長期貸款、發(fā)行地方政府專項債和引進社會資本等融資工具相比，具有償還周期長、中央財政貼息、資金專款專用等優(yōu)勢。“其使用管理方式與重大水利工程投資規(guī)模大、初期財務收益低、投資回收期長的特點更為契合，對于緩解重大水利工程建設資金壓力，保障重大水利工程有序推進具有重要作用。”羅琳說。

水利部門如何緊抓機遇？

面對這一重大政策機遇，水利部門該采取哪些措施來抓住機遇呢？

吳有紅建議建立完善的超長期特別國債工作機制：“可以借鑒增發(fā)國債工作經驗，成立水利部、流域管理機構、地方水行政主管部門共同參與的工作機制，上下聯(lián)動、協(xié)同配合，切實加強對水利領域超長期特別國債工作的組織協(xié)調，統(tǒng)籌做好項目建設要素保障，協(xié)同推進項目實施要件辦理，為后續(xù)充分爭取和利用超長期特別國債資金奠定堅實基礎。”

抓好項目前期工作同樣至關重要。吳有紅說：“要指導地方水利部門科學謀劃做好重大水利項目儲備，切實提高前期工作質量，加快推進項目立項等前期手續(xù)辦理，提高項目成熟度。”羅琳也建議圍繞全面實施國家“江河戰(zhàn)略”，推動實施國家水網重大工程，有序完善項目前期工作，為重大水利工程利用超長期特別國債做好項目儲備。

專家們還指出，應借助各方力量形成工作合力來推進水利項目爭取超長期特別國債。“建議積極向國家發(fā)展改革、財政等部門爭取，科學合理制定推進項目利用超長期特別國債的實施方案，研究配套政策出臺實施，用好超長期特別國債支持長周期重大水利工程項目投資。”羅琳說。

吳有紅建議地方水利部門可以借用第三方專業(yè)機構作為“外腦”，提升超長期特別國債項目謀劃的科學性、精準性和可行性；做好水利系統(tǒng)超長期特別國債項目謀劃和申報業(yè)務培訓，指導有關方面正確把握超長期特別國債政策、資金投向和申報要求等。