摘 要:近年來我國數字平臺經濟發(fā)展迅猛，平臺經濟所具有的強大網絡效應、規(guī)模效應及用戶鎖定效應，使得平臺經濟所輻射的產業(yè)行業(yè)及相關市場上的數據、資本、技術、人才等要素更容易向少數平臺企業(yè)聚集，特別是在數據作為重要的創(chuàng)新要素后，平臺企業(yè)對各類數據的爭奪日益激烈，數據不正當競爭行為、壟斷行為不斷顯露。其中基于數據的平臺互聯互通問題，引起社會各界的關注。鑒于此，有必要明確平臺互聯互通的基本內涵與范疇，梳理互聯互通作為一項制度安排的演化進程。聚焦在法治框架下常態(tài)化監(jiān)管對推進平臺互聯互通的理論價值與現實意義，以分類分級監(jiān)管為原則，構建多主體、多制度、多工具的協(xié)同管理機制；推進事前預防式監(jiān)管與事中事后精細化監(jiān)管相結合的全周期監(jiān)管模式在平臺互聯互通進程中的實施，建立健全以安全為底線，分階段、分步驟推進平臺互聯互通制度安排。

關鍵詞:常態(tài)化監(jiān)管 互聯互通 分類分級 安全底線

【中圖分類號】F49 【文獻標識碼】A

2023年2月，中共中央、國務院印發(fā)《數字中國建設整體布局規(guī)劃》，提出：“做強做優(yōu)做大數字經濟”“研究制定推動數字產業(yè)高質量發(fā)展的措施”。2023年3月，政府工作報告中提出要“大力發(fā)展數字經濟，提升常態(tài)化監(jiān)管水平，支持平臺經濟發(fā)展”。9月24日，在2023年外灘金融峰會上，如何實現對平臺企業(yè)進行常態(tài)化監(jiān)管、如何推動平臺互聯互通等話題不斷被討論。近年來，推動平臺間互聯互通一直是平臺監(jiān)管領域的熱點議題。從長遠看，互聯互通能夠為平臺企業(yè)營造公平、開放、自由的市場競爭環(huán)境，推動數據要素的高效流通和分配，從而釋放和利用數據價值，激勵大型平臺企業(yè)不斷研發(fā)創(chuàng)新，也助力中小平臺企業(yè)的發(fā)展，總體來看，推動平臺互聯互通具有積極意義，將為數字經濟行業(yè)注入新的活力，推動平臺經濟體系健康、創(chuàng)新、可持續(xù)的發(fā)展。

互聯互通已經融入人民日常生活中的衣食住行各個領域，[1]然而，有關平臺互聯互通內涵的理解以及如何安全、規(guī)范地推進平臺互聯互通，在理論界，特別是在法學界還存在不同觀點。有學者提出將互聯互通劃分為數據聯通、業(yè)務聯通和生態(tài)聯通等不同層面的場景，加以分類討論。[2]也有學者將當前我國平臺互聯互通的表現形式提煉為三個維度，即鏈接應用維度、數據流量維度和技術系統(tǒng)維度。[3]還有學者提出從全國統(tǒng)一大市場的角度來看，可以對平臺互聯互通設置合理的邊界，全面互聯互通并無必要。[4]

平臺經濟的法律規(guī)制體系，互聯互通監(jiān)管體制的協(xié)調性、有效性，以及在互聯互通中數據安全、技術標準和互操作性等問題還需進一步探討。為了合理劃定平臺互聯互通的內涵和外延，有必要在加強常態(tài)化監(jiān)管水平的背景下，重新梳理平臺互聯互通作為一項制度安排的演化進程，聚焦常態(tài)化監(jiān)管對推進平臺互聯互通的指導性和現實性意義，構筑更加具體的平臺互聯互通的實施路徑和制度安排，使平臺經濟在法治軌道上高質量地持續(xù)發(fā)展。

平臺互聯互通的內涵及現況

平臺互聯互通內涵

“互聯互通”并非伴隨平臺經濟發(fā)展才出現的新鮮術語。早在2000年國務院頒布的《中華人民共和國電信條例》中就已經出現了電信網之間應當實現互聯互通的相關規(guī)定。此外，在《中華人民共和國安全生產法》《中華人民共和國數據安全法》以及《中華人民共和國鄉(xiāng)村振興促進法》中也曾出現“互聯互通”的概念。但通過梳理上述法律法規(guī)，可以發(fā)現上文提及的“互聯互通”使用于基礎設施建設等民生領域，其使用場景同具有商業(yè)性質的平臺經濟領域有不小的差異。目前來看，我國現有法律規(guī)定尚未針對平臺經濟領域的互聯互通給出明確的定義。

平臺互聯互通相關概念的提出可以追溯到《國務院辦公廳關于促進平臺經濟規(guī)范健康發(fā)展的指導意見》。該指導意見將“尊重消費者選擇權，確?？缙脚_互聯互通和互操作”明確為相關政府機構“科學合理界定平臺責任”的一項內容?！秶野l(fā)展改革委等部門關于推動平臺經濟規(guī)范健康持續(xù)發(fā)展的若干意見》則將“推動制定云平臺間系統(tǒng)遷移和互聯互通標準，加快業(yè)務和數據互聯互通”列為“優(yōu)化發(fā)展環(huán)境”的舉措之一，明確指出要“建立有序開放的平臺生態(tài)”。

從上述相關政策文件可以看出，平臺互聯互通的核心在于建立平臺間無障礙的連接，實現數據的安全流動與合理共享，業(yè)務的有效互通與便利操作，以及打破平臺接入權限的壁壘與實現平臺生態(tài)系統(tǒng)的開放，進而降低企業(yè)間交易成本、促進其業(yè)務不斷創(chuàng)新，既能提高用戶體驗又能提升市場經濟效益。具體而言，平臺互聯互通的內涵和外延大致可以從數據的互聯互通、業(yè)務的互聯互通以及平臺生態(tài)開放三個層面來加以闡釋。

從數據的互聯互通層面來看，其核心在于數據要素的自由流通與共享，這是以數據可以實現無障礙的跨平臺傳輸為條件的。由于平臺的多邊結構特征，使其能夠匯聚來自多方主體的多種類型數據，包含商業(yè)秘密、用戶數據、衍生數據等。然而，鑒于平臺聚集的數據種類眾多，數據的收集、加工、使用、傳輸等就不可能僅關涉平臺企業(yè)自身的權益，同時還可能對商業(yè)用戶的商業(yè)秘密、個人用戶的隱私，乃至其他競爭性平臺的權益造成影響。因此，解決數據互聯互通涉及的權益問題需要根據不同數據類型的特性、內容以及牽涉的多方主體多層次地判定，全面考慮數據的本質和涉及方的權益關系。

從業(yè)務的互聯互通層面來看，業(yè)務互聯互通要求不同平臺的商品或服務之間可以實現交互操作。業(yè)務互聯互通與數據互聯互通雖同為平臺互聯互通的內容，但卻具有各自固有的目的與實現方案。數據互聯互通的目的在于數據要素的流動與共享，業(yè)務互聯互通的目的則在于實現不同平臺業(yè)務之間的跨平臺聯通與便捷交互。目前，平臺業(yè)務的互聯互通主要通過應用程序編程接口（Application Programming Interface，簡稱API）技術實現。應用API技術，可以在不構建新的連接基礎架構的情況下，實現商品或服務的跨平臺交互。[5]業(yè)務互聯互通的程度直接關系到用戶自由切換不同平臺的便利程度。業(yè)務互聯互通的實現可以保障用戶的自由選擇，有利于平臺經濟領域的公平競爭。

從平臺生態(tài)開放層面來看，平臺的生態(tài)開放要求已經擁有廣大用戶的主導性平臺向其他平臺開放其生態(tài)系統(tǒng)。平臺生態(tài)系統(tǒng)的開放可以實現平臺之間的協(xié)同。所謂“平臺生態(tài)系統(tǒng)”是指以一個或多個主導平臺為核心，在其基礎業(yè)務之上發(fā)展各種關聯業(yè)務，由此聯結各項業(yè)務的相關企業(yè)用戶和消費者用戶，從而構成多項商品、服務、多元主體之間彼此聯系、實時互動的價值鏈系統(tǒng)。[6]出于發(fā)展自身平臺業(yè)務，保持競爭優(yōu)勢的目的，平臺企業(yè)有動機采取種種措施限制聯通，避免出現用戶的流失。但平臺生態(tài)系統(tǒng)的開放與數據、業(yè)務層面的互聯互通是有機聯系的。隨著平臺間數據互聯互通與業(yè)務互聯互通的的不斷加深，平臺生態(tài)系統(tǒng)的開放程度也自然會逐漸提升。多核心的平臺生態(tài)系統(tǒng)結構將有效避免一家平臺企業(yè)獨大，為整個生態(tài)系統(tǒng)的健康互動和繁榮發(fā)展消除阻礙。

平臺互聯互通現況

隨著數字經濟領域新技術的不斷開發(fā)與應用，新業(yè)態(tài)和新模式不斷涌現。數據則是這些新業(yè)態(tài)和新商業(yè)模式的底層支撐，因此也日益成為平臺企業(yè)取得和保持市場競爭優(yōu)勢的必爭要素。平臺企業(yè)在爭奪數據和流量的過程中，采取了一些與互聯互通精神相左的行為。為推動互聯網行業(yè)健康有序發(fā)展，2021年7月工業(yè)和信息化部啟動互聯網行業(yè)專項整治行動，將“無正當理由限制其他網址鏈接的正常訪問、實施歧視性屏蔽措施等”列為重點整治對象，以維護開放互通、安全有序的市場環(huán)境。與此同時，國家也出臺了一系列法律法規(guī)、政策、指南推動互聯互通的落實。

在2021年10月國家市場監(jiān)督管理總局公布的《互聯網平臺落實主體責任指南（征求意見稿）》中，提及超大型平臺企業(yè)應當在符合安全以及相關主體權益保障的前提下，推動其業(yè)務具有與其他平臺企業(yè)業(yè)務的互操作性。2022年新修訂的《中華人民共和國反壟斷法》第九條和第二十二條第二款，明確指出企業(yè)利用數據、算法、技術、資本優(yōu)勢或者平臺規(guī)則等去排除、限制競爭，同樣可能構成壟斷行為。2022年11月公布的《反不正當競爭法（修訂草案征求意見稿）》，新增規(guī)制平臺經濟存在的鏈接屏蔽、平臺封禁等行為的新條款，其中第十六條第五項對無正當理由攔截、屏蔽行為的禁止性規(guī)定，以及第十七條對不當排斥、妨礙其他經營者產品或者服務的接入和交易行為的禁止性規(guī)定，均可為互聯互通的落實提供法律保障。此外，《中華人民共和國數據安全法》《中華人民共和國個人信息保護法》等相關法律法規(guī)的有效實施也可以推動數據互聯互通安全有序的推進。特別值得關注的是《中華人民共和國個人信息保護法》中引入了類似歐盟法上的“個人數據可攜帶權”的制度，此制度的實施將會將選擇權交還到個人用戶手中，用戶可以自主選擇與決定個人數據的跨平臺轉移，不僅有助于消費者利益的提升，也有助于新老平臺間、大中小平臺間公平競爭的開展。[7]

經過有關部門執(zhí)法與指導工作的開展以及一系列政策法規(guī)的出臺，平臺互聯互通在即時通訊、線上電商、在線支付等領域取得了初步進展?，F階段，微信已在點對點聊天場景中支持直接打開淘寶、天貓、抖音等網址鏈接；阿里巴巴與騰訊廣告達成合作，微信內優(yōu)質廣告流量通過阿里巴巴投放可直接跳轉淘寶、天貓相關商品詳情頁；京東聯盟也已宣布降低商家參與小紅書、B站等站外營銷的門檻并簡化合作鏈路。此外，在2023年11月10日，微信宣布已經完成與中國移動、中國電信、中國聯通三大通訊運營商旗下支付平臺條碼支付的互聯互通。

然而，從整體來看，更深層次的開放仍未實現。此外，在互聯互通中還可能存在數據安全風險、利益協(xié)調與風險承受等問題。真正實現平臺經濟領域的互聯互通，促使平臺互聯互通成為平臺經濟領域的主流和常態(tài)仍然任重道遠。如何避免出現運動式執(zhí)法以及平臺企業(yè)的應付式合規(guī)，仍是深入推進平臺互聯互通的關鍵所在。

常態(tài)化監(jiān)管下平臺互聯互通的方向

常態(tài)化監(jiān)管的基本內涵

2022年7月28日，中共中央政治局會議提出要對平臺經濟實施常態(tài)化監(jiān)管。隨后，2022年底中央經濟工作會議提出要大力發(fā)展數字經濟，提升常態(tài)化監(jiān)管水平。2023年《政府工作報告》明確提出“大力發(fā)展數字經濟，提升常態(tài)化監(jiān)管水平，支持平臺經濟發(fā)展”。2023年12月，在全國市場監(jiān)管工作會議上強調，要切實促進平臺經濟有序競爭創(chuàng)新發(fā)展。在新發(fā)展階段，常態(tài)化監(jiān)管對于提振市場主體信心具有重要意義。高水平的常態(tài)化監(jiān)管有助于保障平臺經濟安全運行，鼓勵平臺企業(yè)創(chuàng)新，充分釋放市場活力，確保平臺經濟在安全有序的軌道中健康持續(xù)發(fā)展。

雖然我國政府機關不斷強調要推動常態(tài)化監(jiān)管，但是，如何理解常態(tài)化監(jiān)管的具體內涵還未有專門解釋。結合各會議論述與政策指導可將常態(tài)化監(jiān)管的內涵闡釋為：以法治為框架，以明確的法律法規(guī)為根據，兼顧安全與發(fā)展的基本要求，依托多元主體的協(xié)同治理，運用多元工具的硬件支撐，開展敏捷、精準、透明與規(guī)范的監(jiān)管。[8]

在大力發(fā)展數字經濟的背景之下，我國已通過對平臺的專項監(jiān)管有效規(guī)制平臺“二選一”等阻礙互聯互通的現象，取得一定的效果。目前，平臺經濟監(jiān)管已經轉入常態(tài)化監(jiān)管新階段，為推動平臺經濟監(jiān)管行穩(wěn)致遠，需要結合平臺經濟常態(tài)化監(jiān)管的內涵及要求，提升監(jiān)管能力，對焦平臺互聯互通的堵點，找出現有互聯互通監(jiān)管體制的不足，以問題為導向，提出切實可行的解決方案。

常態(tài)化監(jiān)管對于平臺互聯互通的現實意義

常態(tài)化監(jiān)管對科學認定阻礙平臺互聯互通行為的違法性，完善平臺互聯互通的監(jiān)管機制，構筑長效可行的平臺互聯互通同伴成長模式均具有重要意義。首先，常態(tài)化監(jiān)管有助于科學認定阻礙平臺互聯互通的違法行為，厘清平臺互聯互通義務的邊界。平臺互聯互通并不是無條件的絕對的互聯互通，平臺企業(yè)也并不承擔無限的互聯互通義務。違反法律法規(guī)，有損于市場秩序、消費者利益的，不正當的阻礙互聯互通的行為才會受到法律的制裁。而常態(tài)化監(jiān)管正是要突破一刀切的互聯互通立法與執(zhí)法模式，科學高效地識別與規(guī)制平臺企業(yè)阻礙互聯互通的違法行為，為平臺企業(yè)合規(guī)發(fā)展提供良好預期。其次，常態(tài)化監(jiān)管有助于互聯互通監(jiān)管機制的完善。現有的互聯互通監(jiān)管機制偏重政府部門的一元監(jiān)管，政府與企業(yè)間的溝通渠道較為有限，政府負擔過重，市場主體的參與度不足。而常態(tài)化監(jiān)管則要求多元主體形成監(jiān)管合力，增強市場主體的能動性，激勵市場主體參與探索與逐步劃定互聯互通的合理邊界，增強監(jiān)管的可行性與科學性。最后，常態(tài)化監(jiān)管有助于構筑長效均衡的平臺互聯互通同伴成長模式。常態(tài)化監(jiān)管以促進平臺經濟的健康發(fā)展為目標。在常態(tài)化監(jiān)管的實施過程中，對平臺企業(yè)互聯互通落實情況的監(jiān)督和管理，以及對阻礙互聯互通違法行為的認定與制裁，都離不開對大中小平臺企業(yè)之間、企業(yè)與消費者之間利益的衡量，通過不斷調整這些市場主體之間的利益關系，長效均衡的互聯互通同伴成長模式也得以建立。[9]

常態(tài)化監(jiān)管下平臺互聯互通的方向厘清

在階段性完成針對平臺企業(yè)的專項監(jiān)管后，平臺經濟進入了規(guī)范、健康、持續(xù)發(fā)展的階段。值此新發(fā)展階段，常態(tài)化監(jiān)管因其具有全方位、全周期、多層次的監(jiān)管特點，符合平臺互聯互通發(fā)展的需要。在向常態(tài)化監(jiān)管轉變中，需要根據常態(tài)化監(jiān)管的內涵和基本要求，調整監(jiān)管理念和監(jiān)管策略。

從專項監(jiān)管到精細化監(jiān)管。首先，傳統(tǒng)監(jiān)管方式更多注重對平臺經濟領域的市場進行大規(guī)模、寬泛的管理，缺乏基于平臺經濟特點的差異化管理，也缺乏對于平臺互聯互通問題機制的深入了解。隨著平臺經濟的不斷發(fā)展，新業(yè)態(tài)持續(xù)迭代更新，平臺經濟涉及多主體、多業(yè)務、多層面的多元場景，同時數據安全和數據侵權的現象頻現，故此對平臺經濟監(jiān)管也提出了新要求。數字經濟專項監(jiān)管相較于傳統(tǒng)監(jiān)管方式，采取了較為精細的靶向監(jiān)管，雖有效整治數字經濟領域亂象，但也陷入了“硬監(jiān)管”的困局。[10]其次，平臺企業(yè)的多邊性特征使得平臺互聯互通涉及眾多主體、眾多行業(yè)，同時還融合了數據、算法等多種要素，其復雜程度不言而喻，傳統(tǒng)監(jiān)管模式難免力不從心。因而需要更靈活、差異化的方法來應對平臺互聯互通的各種潛在挑戰(zhàn)，以確保市場秩序的健康發(fā)展，常態(tài)化監(jiān)管提出的敏捷監(jiān)管、精準監(jiān)管成為了規(guī)制平臺互聯互通的重要選擇方向，通過對市場主體的行為進行及時且細致入微的審查，及時糾正違規(guī)行為，遏制市場壟斷和不正當競爭行為的滋生，為數據互聯互通保駕護航。最后，在常態(tài)化監(jiān)管模式下，應當通過制定監(jiān)管規(guī)則來明確平臺企業(yè)的權利義務范圍，細化和優(yōu)化平臺分類分級的標準，設計更具有針對性和可操作性的平臺互聯互通規(guī)范體系，提升監(jiān)管執(zhí)法的合理性和規(guī)范性，以此保障監(jiān)管的科學性和可預見性。同時，監(jiān)管部門還可以利用大數據、人工智能等技術手段，掌握各平臺企業(yè)的運營狀況、市場地位、業(yè)務內容等方面的信息，深度挖掘和分析平臺互聯互通狀況，及時發(fā)現潛在風險和問題，采取相應措施落實精細化監(jiān)管，從而提高監(jiān)管的針對性和效果。

從單一主體監(jiān)管到多主體協(xié)同監(jiān)管。首先，平臺互聯互通是數字經濟下強大的數據通信、獲取和處理能力同傳統(tǒng)實體經濟的資源和需求的有機結合。在傳統(tǒng)體制下監(jiān)管部門之間的聯動存在不同程度的障礙，不僅具有信息不對稱，難以全面掌握平臺企業(yè)的運營現狀和市場動態(tài)的情況，而且還存在監(jiān)管漏洞和監(jiān)管重復等問題，在實踐中甚至會出現“規(guī)則打架”“九龍治水”等現象，難以有效形成監(jiān)管合力。其次，因應平臺經濟的新特點，針對平臺發(fā)展現狀給現行規(guī)制體制帶來的挑戰(zhàn)，探索新的治理方法與監(jiān)管思路。與早期監(jiān)管不同，常態(tài)化監(jiān)管注重綜合治理，著力構建穩(wěn)定、系統(tǒng)的合力監(jiān)管機制，在全面了解和理解市場動態(tài)的基礎上，通過持續(xù)的監(jiān)測和調整，確保市場在合規(guī)、公平和有效的基礎上穩(wěn)健發(fā)展?；谄脚_互聯互通的復雜性，其監(jiān)管很可能涉及多個政府部門，此時就要求監(jiān)管部門之間也要做到“互聯互通”。在常態(tài)化監(jiān)管模式下，政府內部多個部門應深化協(xié)同治理，共同開展監(jiān)管工作，通過建立跨部門協(xié)同監(jiān)管機制，以期實現對平臺企業(yè)的全面、精準和高效的監(jiān)管。最后，常態(tài)化監(jiān)管還推動實現多主體之間的協(xié)同配合，鼓勵各方參與，以建立開放式的監(jiān)管格局。由于數據要素具有不易審查性，使得監(jiān)管機構難以全面、深入地審查所有涉及互聯互通的數據流動，僅依賴有關部門進行監(jiān)管不僅面臨極大的技術問題，而且其效率也可能受到限制。平臺企業(yè)和平臺用戶作為數據的直接使用者，數據的聯通直接關系到他們在平臺上的使用體驗和業(yè)務需求，因而能更敏銳、更高效地察覺數據流通的不暢或信息交互的問題。通過將更加了解平臺互聯互通的操作模式、內部邏輯、具有更先進的技術知識的科研機構、行業(yè)協(xié)會等組織納入監(jiān)管模式中，并引入社會力量、加強公眾監(jiān)督，形成全方位的監(jiān)管合力，各取所長，降低政府部門監(jiān)管成本，提高監(jiān)管的透明度和公正性。

從短期治理到全周期長效監(jiān)管。首先，平臺經濟具有顯著的動態(tài)性、不確定性和難以預測性等特點，平臺企業(yè)為應對多變的環(huán)境而采取更為靈活多變的市場行為。由于平臺經濟發(fā)展極為迅速和信息傳播的便捷性，平臺企業(yè)實施的不支持互聯互通的經營行為可能會在較短的時間內對相關的行業(yè)領域產生實質性影響。而在早期的監(jiān)管中，監(jiān)管機構多采取專項化監(jiān)管和運動式監(jiān)管這種短期治理、事后救濟的手段，雖然具有一定的即期效果，但是囿于調查和執(zhí)行程序，從啟動調查至對行為干預需要時間較長，無法及時回應平臺經濟產生的問題，且這種短期治理往往面臨難以覆蓋整個發(fā)展周期和多樣化因素的局限性，為此，建議保持監(jiān)管行為的敏捷、及時、持續(xù)，精準應對，及時處理，長效解決平臺經濟領域的互聯互通問題。其次，常態(tài)化監(jiān)管提出強化事前事中事后全周期監(jiān)管，不僅關注短期的問題治理，更注重長期機制的建設。這種監(jiān)管理念強調在整個經濟運行周期中，從事前預防、事中監(jiān)測到事后評估，形成持續(xù)而全面的監(jiān)管機制，彌補事后救濟的滯后性。常態(tài)化監(jiān)管通過完善法律法規(guī)，加強市場競爭狀況的評估和監(jiān)測預警，推動行業(yè)自律等多種預防性的監(jiān)管措施，在監(jiān)管透明的原則下，對平臺經濟進行合法、合理的全周期監(jiān)管，構建起平臺互聯互通的長期穩(wěn)定發(fā)展機制，為平臺企業(yè)規(guī)范健康持續(xù)發(fā)展創(chuàng)造良好的環(huán)境。最后，以上常態(tài)化監(jiān)管提出路徑轉變有助于更好地適應互聯網行業(yè)的快速發(fā)展和變化，提高平臺互聯互通的安全性和穩(wěn)定性。監(jiān)管路徑的轉變不僅僅是為了規(guī)制，更是為了全面地考慮數字經濟的復雜性，為平臺互聯互通創(chuàng)造更好的環(huán)境。常態(tài)化監(jiān)管最基本的是要明確監(jiān)管的程序和實體規(guī)則，在此基礎上，為平臺經濟互聯互通提供全周期的發(fā)展引導，劃定安全底線，最終構建和諧長效的多元主體間同伴成長、互益共進關系。同時，監(jiān)管機構通過持續(xù)性的執(zhí)法行動，向市場傳遞了對于規(guī)則遵從的明確信號，使企業(yè)更加謹慎審慎地經營，推動市場向更加健康、公平的方向發(fā)展，為互聯互通創(chuàng)造有利的發(fā)展土壤。

常態(tài)化監(jiān)管下推動平臺互聯互通發(fā)展的制度安排

健全平臺分類分級監(jiān)管規(guī)則體系

常態(tài)化監(jiān)管對平臺互聯互通提出了新要求、新標準和新方向，為此，需要建立精準的互聯互通規(guī)則體系，細化和優(yōu)化平臺主體的分類分級標準，設計更具有針對性和可操作性的平臺互聯互通規(guī)范體系。

有關平臺分類，《互聯網平臺分類分級指南（征求意見稿）》基于對平臺的連接屬性和主要功能的考慮，將平臺分為網絡銷售類、生活服務類、社交娛樂類、信息資訊類、金融服務類、計算應用類，共計六個大類，對不同類型的平臺采取相應的監(jiān)管手段與監(jiān)管方式，符合常態(tài)化監(jiān)管下敏捷治理、精準治理的基本要求。然而，這一劃分標準及相應的六種平臺類型對具有“多主體、多行業(yè)、多市場”屬性的平臺而言仍略顯粗略，可以結合實際情況予以進一步細化完善。

為了避免出現分類交叉、重疊等問題，使平臺監(jiān)管更具科學性、針對性與有效性，可以考慮以商業(yè)模式為分類標準，采取多層級的分類方法。具體來說，就是基于平臺的交叉網絡效應將其分為三類：其一，為雙邊或者多邊平臺用戶群體提供商品或者服務中介服務的交易型平臺；其二，通過在平臺一邊提供免費商品或者服務吸引大量用戶，在平臺的其他邊通過提供增值業(yè)務或廣告等來獲取收益，此時平臺并不直接參與免費用戶端和收費用戶端的交易，可稱之為非交易型平臺；其三，兼采以上兩種商業(yè)模式的混合型平臺。為實現對不同商業(yè)模式中具體要素價值權重的區(qū)分與設定，還可以在初步劃分交易型、非交易型平臺的基礎上，結合平臺互聯互通的現實情況可繼續(xù)進行更為精準、細致的劃分。較為典型的非交易型平臺還可以被細分為視聽平臺、社交平臺、搜索引擎平臺等。[11]

有關平臺分級，《互聯網平臺分類分級指南（征求意見稿）》主要依據用戶規(guī)模、業(yè)務種類以及限制能力三項指標，將互聯網平臺劃分為三個級別，即超級平臺、大型平臺和中小平臺。該征求意見稿中所提及的三項平臺分級指標固然是評估企業(yè)市場力量的重要標準，但是，為了更好地提升監(jiān)管的科學性和針對性，仍可考慮結合互聯網平臺的運營模式和規(guī)律，對平臺進行更加細化的分級，在此基礎上實現對平臺互聯互通的敏捷治理、精準治理，為不同級別的平臺提供更明確的互聯互通邊界。

值得強調的是，在分級分類基礎上確定相關平臺互聯互通標準時，還應確保以安全為底線，分階段、分步驟推進的基本原則。實現平臺互聯互通并不能一蹴而就，審慎推行數據等平臺經濟核心生產要素的開放。按照《數據二十條》的規(guī)定“鼓勵探索企業(yè)數據授權使用新模式，發(fā)揮國有企業(yè)帶頭作用，引導行業(yè)龍頭企業(yè)、互聯網平臺企業(yè)發(fā)揮帶動作用，促進與中小微企業(yè)雙向公平授權，共同合理使用數據”，數據互聯互通不能“一刀切”式執(zhí)行，而應先發(fā)揮大型企業(yè)的引導作用，后逐漸落實至中小企業(yè)，以分階段、分步驟的方式實現可控和可持續(xù)的互聯互通。

搭建平臺互聯互通多元治理體系

在常態(tài)化監(jiān)管模式下，健全互聯互通的監(jiān)管治理體系不僅需要完善政府的監(jiān)管機制，健全多部門、多層級、多區(qū)域協(xié)同監(jiān)管，同時，也需要鼓勵社會各界積極參與監(jiān)管，形成多元化的監(jiān)管格局，實現全社會的共同治理。

一方面，政府要健全跨部門綜合監(jiān)管機制，完善協(xié)同監(jiān)管方式，提升聯動監(jiān)管效能。這就要求明晰主管部門、監(jiān)管機構職責，明確監(jiān)管范圍和統(tǒng)一規(guī)則，厘清平臺互聯互通監(jiān)管事項目錄，確定跨部門綜合監(jiān)管事項清單，加強分工合作與協(xié)調配合。同時還要健全信息共享、共商共研、重點輿情聯合應對等聯動機制，在明確平臺企業(yè)互聯互通的牽頭監(jiān)管主體后，在涉及具體分管行業(yè)領域，可由具體監(jiān)管部門組織相關單位進行會商。在此基礎上，進一步推動行業(yè)監(jiān)管部門和市場監(jiān)管部門協(xié)同，在行業(yè)監(jiān)管與市場監(jiān)管間實現有效聯動。

另一方面，要推動形成平臺企業(yè)、行業(yè)協(xié)會、社會公眾等多元主體能動參與的治理監(jiān)管模式。一是企業(yè)層面，推動企業(yè)合規(guī)經營，引導企業(yè)主動互聯互通。平臺企業(yè)在結合平臺互聯互通實際情況的基礎上，將互聯互通的具體要求納入企業(yè)章程或內部治理制度中，并將其機構化、制度化及常態(tài)化，形成單獨的企業(yè)及合規(guī)政策文件，抑或制作成企業(yè)經營行為指南規(guī)范，嚴格參照執(zhí)行，提高企業(yè)評估、預防及應對違法違規(guī)行為的能力。二是行業(yè)層面，推動促進行業(yè)自律，鼓勵行業(yè)內互聯互通的實現。通過采取行業(yè)規(guī)則、公約以及市場自治規(guī)則等方式，指導、幫助協(xié)會會員建立健全平臺互聯互通合規(guī)管理制度，強化行業(yè)自律，發(fā)揮行業(yè)正向自律管理職能，一方面探索行業(yè)內行之有效的互聯互通方式，推動高質量發(fā)展，另一方面疏解政府監(jiān)管部門的執(zhí)法壓力。[12]三是公眾層面，調動消費者積極性，保障其監(jiān)管互聯互通的權利。平臺互聯互通的推進過程中，用戶作為數據要素的主要生產者、平臺的使用者正深度參與其中。消費者正不斷融入市場發(fā)展的過程之中，數據要素取之于民，平臺經濟的持續(xù)發(fā)展有賴于消費者的信賴，而消費者信賴感的增強則需要平臺經濟真正造福于民。因此，有必要讓社會公眾作為監(jiān)督主體之一，參與到平臺經濟互聯互通的監(jiān)督治理當中。[13]

構建“事前事中事后”的全周期監(jiān)管模式

常態(tài)化監(jiān)管要求建立全方位、多層次、立體化監(jiān)管體系，理順事前事中事后監(jiān)管的銜接機制，定期復盤監(jiān)管鏈條上的漏洞，及時查漏補缺，科學規(guī)劃監(jiān)管重點，合理配置監(jiān)管資源，提高監(jiān)管效率，構建對平臺互聯互通的全周期監(jiān)管模式。

首先，監(jiān)管機構應革新監(jiān)管理念、創(chuàng)新監(jiān)管方式，充分利用大數據、算法等技術手段，深入了解平臺之間的交互關系和數據流動情況，并實時監(jiān)測互聯互通中可能存在的違規(guī)行為和安全隱患，提高監(jiān)管的前瞻性和主動性。構建智慧化、精準化的監(jiān)管工具，促使監(jiān)管機構突破技術束縛，形成與平臺企業(yè)協(xié)同聯動的實時監(jiān)管機制，實現事前、事中、事后的全鏈條動態(tài)管理，從而對違法妨礙互聯互通的行為進行有效約束。

其次，審慎采用事前監(jiān)管的手段。事前監(jiān)管可以對事后處罰形成有效補充，是實現平臺互聯互通全周期監(jiān)管的重要一環(huán)。但市場是一個動態(tài)演變的系統(tǒng)，事前監(jiān)管難以窮盡所有可能出現的情形，即便有詳盡的規(guī)則和標準，仍難以涵蓋市場各個方面的變化和創(chuàng)新。更何況事前監(jiān)管的運用還存在不足，存在諸如界定數字平臺相關市場沒有明確統(tǒng)一的標準、過分強調事前監(jiān)管呈現保護主義傾向等。因而，對事前監(jiān)管的應用應保持十分謹慎的態(tài)度，將事前監(jiān)管的適用條件與監(jiān)管方式予以明確?！秶鴦赵悍磯艛喾床徽敻偁幬瘑T會辦公室 市場監(jiān)管總局關于建立反壟斷“三書一函”制度的通知》中就對提醒敦促和約談的進行設置了條件。

最后，在科學合理地進行事前審慎監(jiān)管的同時，更需確保事中和事后的監(jiān)管能夠精準有效地銜接。通過反壟斷和反不正當競爭執(zhí)法，將平臺經營者對數據的拒絕或不公平不正當的聯通行為納入反壟斷法和反不正當競爭法的規(guī)范范圍，強化事中和事后市場監(jiān)管的力度與實效，有效應對平臺經營者在數據領域的不當行為，推動形成公平競爭的市場環(huán)境。同時，監(jiān)管機構需要及時吸納跨境互聯網領域的執(zhí)法經驗和司法案例，以建立適應新形勢的監(jiān)管框架，為維護國內互聯網經濟市場的競爭秩序，保障國家數字主權提供法治依據和行動準則。

【本文作者為南開大學法學院教授，中國新一代人工智能發(fā)展戰(zhàn)略研究院特約研究員；本文系教育部人文社會科學重點研究基地重大項目“全球數據競爭中人權基準的考量與促進研究”（項目編號：19JJD820009）、2023年度最高人民法院司法研究重大課題“數據權益知識產權司法保護問題研究”（項目編號：ZGFYZDKT202317-03）的階段性成果】

注釋

[1][8]陳兵、夏迪旸：《新發(fā)展階段平臺互聯互通論析》，《中國特色社會主義研究》，2023年第1期，第36—46頁。

[2]王曉曄：《中國數字經濟領域反壟斷監(jiān)管的理論與實踐》，《中國社會科學院大學報》2022年第5期，第31—48、134、137頁。

[3]劉乃梁、呂豪杰：《平臺經濟互聯互通：規(guī)制源流、進路與中國方案》，《中國特色社會主義研究》，2022年第4期，第35—46頁。

[4]侯利陽、賀斯邁:《互聯互通視角下的平臺挑戰(zhàn)與制度因應——以自我優(yōu)待為視角》，《東北師大學報(哲學社會科學版)》，2022年第6期，第109—118頁。

[5][7]陳兵：《互聯網平臺互聯互通邊界及規(guī)制方向》，《數字法治》，2023年第5期，第108—125頁。

[6]劉源、李雪靈: 《數字經濟背景下平臺型組織的價值共創(chuàng)》，《人民論壇》， 2020 年第 17 期，第84—85頁。

[9][11]陳兵、張浩東：《常態(tài)化監(jiān)管下平臺互聯互通的實施路向》，《上海財經大學學報》，2023年第4期，第123—137頁。

[10]陳兵：《從包容審慎到常態(tài)化：數字經濟監(jiān)管的完善進路》，《社會科學輯刊》，2023年第5期，第57—67頁。

[12][13]陳兵、林思宇：《構筑數字經濟發(fā)展新格局，著力公平有序高質量發(fā)展》，《第一財經日報》，2022年2月15日，第A11版。

責編：程靜靜／美編：王嘉騏