【摘要】數(shù)字政府建設(shè)邁入新階段，各級政府更加需要有效防止數(shù)字形式主義。數(shù)字形式主義集中表現(xiàn)為政府上線的系統(tǒng)和平臺“不好用”以及通過系統(tǒng)和平臺下達(dá)的任務(wù)和指標(biāo)“完不成”，其成因是政府運作邏輯對數(shù)字化應(yīng)用能力不足的放大。數(shù)字形式主義的治理要在提升政府?dāng)?shù)字化應(yīng)用能力的同時加強制度防范，包括嚴(yán)格把關(guān)項目立項、加強數(shù)字痕跡的分析和應(yīng)用、優(yōu)化數(shù)字政府建設(shè)工作考核、做好先進(jìn)經(jīng)驗的總結(jié)和推廣、強化對數(shù)字形式主義的懲治等。

【關(guān)鍵詞】數(shù)字形式主義   數(shù)字政府建設(shè)  痕跡管理  數(shù)據(jù)賦能

【中圖分類號】D035    【文獻(xiàn)標(biāo)識碼】A

數(shù)字技術(shù)在政府管理和公共服務(wù)中的創(chuàng)新運用，形成了以“最多跑一次”“一網(wǎng)通辦”“一網(wǎng)統(tǒng)管”“接訴即辦”為代表的典型實踐，大大提升了政府工作效率和治理績效，增強了人民群眾的獲得感、幸福感、安全感。但是，只注重外在形式而忽視實質(zhì)內(nèi)容的數(shù)字技術(shù)應(yīng)用，即“數(shù)字形式主義”的存在，不僅會削弱數(shù)字政府建設(shè)的實效，還會造成財政資金的浪費。在數(shù)字政府建設(shè)邁入新階段的背景下，各級政府對數(shù)字技術(shù)的應(yīng)用綜合性更強、規(guī)模更大，更加需要深刻認(rèn)識數(shù)字形式主義的表現(xiàn)和成因，并予以有效治理。

數(shù)字形式主義的表現(xiàn)：從“不好用”和“完不成”角度切入分析

從用戶角度而言，數(shù)字形式主義集中表現(xiàn)為政府上線的系統(tǒng)和平臺“不好用”以及通過系統(tǒng)和平臺下達(dá)的任務(wù)和指標(biāo)“完不成”。由此切入分析，數(shù)字形式主義的表現(xiàn)可概括為四種主要類型。

一是政府建立的數(shù)字系統(tǒng)和平臺淪為“擺設(shè)”。在國家大力推進(jìn)數(shù)字政府建設(shè)背景下，各地都試圖通過構(gòu)建政務(wù)信息系統(tǒng)和平臺提升政府治理績效，但是由于業(yè)務(wù)需求分析不夠、功能設(shè)計不全等原因，造成上線的系統(tǒng)和平臺不好用。這個時候，如果用戶有其它選擇，可以不使用這些系統(tǒng)和平臺解決問題、達(dá)成目標(biāo)，從而使得這些系統(tǒng)和平臺沒有用戶，最終淪為“擺設(shè)”。例如，一些地方建設(shè)的政務(wù)熱線系統(tǒng)并不能有效回應(yīng)公眾的訴求，公眾就不會使用這些政務(wù)熱線系統(tǒng)，而是會選擇更高層級政府搭建的網(wǎng)絡(luò)問政系統(tǒng)或互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)開發(fā)的社交媒體平臺來表達(dá)訴求。

二是數(shù)字系統(tǒng)和平臺效率低下，反而給用戶造成負(fù)擔(dān)。當(dāng)系統(tǒng)和平臺不好用而用戶（包括政府內(nèi)部用戶和公眾）又不得不用的時候，為了達(dá)成目標(biāo)，用戶需要花費大量的時間和精力，原本為提升工作效率和方便公眾的數(shù)字技術(shù)應(yīng)用，由于形式化問題較多，反倒帶來了負(fù)擔(dān)。例如，本可以通過政務(wù)信息系統(tǒng)之間共享數(shù)據(jù)來完成的審批或服務(wù)，卻讓公眾反復(fù)在平臺和系統(tǒng)中填寫數(shù)據(jù)和資料；本可以通過政務(wù)信息系統(tǒng)之間共享數(shù)據(jù)來獲取的數(shù)據(jù)，卻讓基層政府和工作人員一次次重復(fù)填報數(shù)據(jù)；本可以通過一個平臺就能集成實現(xiàn)相關(guān)功能，卻開發(fā)多個平臺讓工作人員和公眾安裝和使用。

三是通過政務(wù)系統(tǒng)下達(dá)的任務(wù)不合理，規(guī)定時間內(nèi)完不成。數(shù)字技術(shù)的運用，讓政府下達(dá)任務(wù)、分解任務(wù)、監(jiān)控任務(wù)執(zhí)行更加快捷和直觀。政府通過制定任務(wù)分解表、進(jìn)度計劃表，開發(fā)數(shù)字地圖、數(shù)字駕駛艙等，落實推進(jìn)工作。這些原本很好的數(shù)字技術(shù)應(yīng)用創(chuàng)新，如果沒有設(shè)計好分工和進(jìn)度，讓相關(guān)部門和基層工作人員在規(guī)定時間內(nèi)承擔(dān)過多任務(wù)，加之上級政府的反復(fù)催促和督促，相關(guān)人員很可能會敷衍對待，甚至虛假報告。系統(tǒng)和平臺不但沒有成為“好幫手”，反倒成了阻礙工作落實的“幫兇”。例如，一些地方在使用智慧督查系統(tǒng)設(shè)定任務(wù)時限時，落實工作過于搶時間，使智慧督查系統(tǒng)反倒“不智慧”。

四是數(shù)字化考核指標(biāo)要求高，下級為了數(shù)字漂亮不惜造假。指標(biāo)的量化和可視化展現(xiàn)，能夠直觀反映工作進(jìn)展和任務(wù)完成情況。在很多政務(wù)信息系統(tǒng)和平臺的建設(shè)中，會針對工作考核設(shè)計可視化模塊，集中反映系統(tǒng)和平臺建設(shè)成效，突出考核手段的應(yīng)用。但是，工作開展是有規(guī)律的，需要長期下功夫才能真正有所建樹，有時候數(shù)據(jù)好壞并不能代表工作成效。而可視化模塊應(yīng)用很容易催生一些地方或部門為了數(shù)字漂亮，不再通過扎實工作達(dá)到指標(biāo)，而是選擇造假。例如，一些推薦先進(jìn)典型案例的政務(wù)信息系統(tǒng)，為了讓評選更具規(guī)模，層層加碼推薦指標(biāo)，到基層成了難以完成的目標(biāo)。

數(shù)字形式主義的成因：政府運作邏輯對數(shù)字化應(yīng)用能力不足的放大

數(shù)字形式主義的形成需要結(jié)合我國推進(jìn)數(shù)字政府建設(shè)的方式以及政府運作的邏輯加以分析。我國推進(jìn)數(shù)字政府建設(shè)具有制度優(yōu)勢，能夠集中各方力量落實開發(fā)任務(wù)，能夠通過政策實現(xiàn)大范圍的部署，還能夠通過規(guī)模化應(yīng)用促進(jìn)迭代創(chuàng)新。但是，部分地方和部門由于數(shù)字化應(yīng)用能力不足，沒有充分發(fā)揮制度優(yōu)勢，數(shù)字化系統(tǒng)和平臺建設(shè)質(zhì)量不高。一方面，搭建政務(wù)信息系統(tǒng)和平臺是一個專業(yè)性非常強的工作，不僅要了解數(shù)字技術(shù)的基本原理，還需要把握數(shù)字技術(shù)的運用策略，包括基于數(shù)字技術(shù)的支撐作用優(yōu)化和重組政務(wù)流程、整合多源數(shù)據(jù)圍繞履職需要開展深度分析等，個別部門和領(lǐng)導(dǎo)干部的數(shù)字化應(yīng)用能力有所欠缺；另一方面，我國政府有較強的動員組織能力，上級政府或部門對下級政府或部門能夠形成剛性的考核要求，同級政府或部門之間又有一定的競爭意識，這些運作邏輯可能會放大數(shù)字化應(yīng)用能力的不足，導(dǎo)致政務(wù)信息系統(tǒng)和平臺的建設(shè)和應(yīng)用“流于形式”。具體包括以下方面：

一是數(shù)字政府建設(shè)頂層設(shè)計不充分，部門之間缺乏溝通。頂層設(shè)計需要對本地區(qū)、本部門已有的建設(shè)基礎(chǔ)進(jìn)行全面深入的調(diào)查，需要結(jié)合數(shù)字技術(shù)的特點進(jìn)行全面的、前瞻性的設(shè)計。對于這項重要而又專業(yè)的工作，一些地方和部門沒有足夠重視，或存在專業(yè)知識和能力不足的問題，導(dǎo)致難以形成有指導(dǎo)意義的頂層設(shè)計。另一方面，地方和部門會在中長期規(guī)劃、短期規(guī)劃、專項規(guī)劃、年度工作計劃中，對當(dāng)?shù)?、本部門的數(shù)字政府建設(shè)提出指導(dǎo)意見甚至具體要求，但是由于這些規(guī)劃常常由不同部門主導(dǎo)，部門之間又沒有深入溝通，導(dǎo)致各部門的規(guī)劃內(nèi)容不一致。規(guī)劃內(nèi)容不一致會增加數(shù)字政府建設(shè)頂層設(shè)計的難度，導(dǎo)致對政務(wù)信息系統(tǒng)或平臺的規(guī)劃缺乏明晰的目標(biāo)和方向。

二是對系統(tǒng)和平臺的功能關(guān)注不夠，建設(shè)周期常常被壓縮。根據(jù)信息系統(tǒng)和平臺的建設(shè)方法論，在分析和設(shè)計階段就能夠明確地了解和把握系統(tǒng)和平臺的功能，包括根據(jù)實際應(yīng)用場景采用真實數(shù)據(jù)進(jìn)行模擬和展示。但是很多時候，相關(guān)負(fù)責(zé)人并沒有這樣的意識和能力，還是通過書面材料了解和把握系統(tǒng)和平臺功能，甚至僅僅通過功能名稱就確定功能設(shè)計。在這種情形下，不負(fù)責(zé)的廠商就會隱藏功能實現(xiàn)的細(xì)節(jié)，減少項目開發(fā)的實際成本。事實上，看上去同樣的功能，可以有不同程度的實現(xiàn)，完善而又精致的功能的實現(xiàn)需要在系統(tǒng)和平臺建設(shè)過程中下大功夫，這也是建設(shè)經(jīng)費最需要投入的部分。另一方面，一些地方和部門為了趕所謂的時間節(jié)點，常常壓縮系統(tǒng)和平臺建設(shè)的周期。盡管廠商加班加點按時上線了系統(tǒng)和平臺，但結(jié)果可能是質(zhì)量不過關(guān)。

三是打通系統(tǒng)需要破除數(shù)據(jù)壁壘，而迫于多種因素不能實現(xiàn)。經(jīng)過多年的政務(wù)信息系統(tǒng)和平臺建設(shè)，目前很多政府管理和公共服務(wù)都是線上完成的，現(xiàn)有的系統(tǒng)和平臺已經(jīng)積累了大量數(shù)據(jù)，打通系統(tǒng)和平臺實現(xiàn)數(shù)據(jù)共享，能夠大幅度減少政府工作人員和公眾填報信息、核對信息等方面的工作量。打通系統(tǒng)和平臺需要破除數(shù)據(jù)壁壘，而破除數(shù)據(jù)壁壘需要制定數(shù)據(jù)交換共享標(biāo)準(zhǔn)、系統(tǒng)和平臺互操作標(biāo)準(zhǔn)以及完成現(xiàn)有平臺和系統(tǒng)的技術(shù)改造。盡管為了推進(jìn)政府?dāng)?shù)據(jù)跨部門、跨層級、跨系統(tǒng)共享，各級政府已經(jīng)做了大量工作并取得重要進(jìn)展，但是與數(shù)字政府建設(shè)的要求相比，破除數(shù)據(jù)壁壘的任務(wù)依然艱巨。這不僅有技術(shù)方面的限制以及系統(tǒng)改造的成本約束，更有管理層面的阻撓，例如個別部門把數(shù)據(jù)視為本部門的“資產(chǎn)”，故意為共享設(shè)置障礙。

四是平臺集成需要通過功能整合實現(xiàn)集約化，而相關(guān)部門不同意。為了實現(xiàn)數(shù)據(jù)匯聚、改進(jìn)用戶體驗，很多地方提出通過集成方式打造綜合性的大平臺，把功能相關(guān)的系統(tǒng)整合在一起運行，實現(xiàn)平臺建設(shè)的集約化。平臺集成需要對功能進(jìn)行優(yōu)化，刪減重復(fù)或不需要的功能，關(guān)聯(lián)相關(guān)的功能，同時要整體性運營維護(hù)，減少網(wǎng)絡(luò)使用費用、運維人員費用，提升故障響應(yīng)速度和質(zhì)量。但是，很多地方在推進(jìn)平臺集成的時候，僅僅是把原有的系統(tǒng)和平臺連在一起，在上面加了一個整合的頁面，還是通過點擊頁面上的鏈接使用原有的系統(tǒng)和平臺，沒有真正實現(xiàn)集約化建設(shè)，集成的平臺還是不好用，甚至更不好用。造成這一局面的原因一方面是由于對平臺集成的技術(shù)邏輯把握不夠，另一方面是相關(guān)部門不同意弱化或改造自己的系統(tǒng)和平臺。

五是對系統(tǒng)和平臺進(jìn)行不必要的創(chuàng)新。政務(wù)信息系統(tǒng)和平臺建設(shè)確實需要適應(yīng)各種不同的業(yè)務(wù)環(huán)境和用戶特點，但在很多情況下功能是可以復(fù)制的。事實上，在業(yè)務(wù)環(huán)境一致的時候，廠商建設(shè)和部署的系統(tǒng)和平臺基本是一樣的，盡管他們會為了收益故意強調(diào)差異性。遺憾的是，個別地方為了所謂的創(chuàng)新，不尊重業(yè)務(wù)規(guī)律，專門要求廠商要做得不一樣，還要炮制一套“新”的運行邏輯和“先進(jìn)經(jīng)驗”。建設(shè)系統(tǒng)和平臺應(yīng)在已有經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，做真正創(chuàng)新的“加法”；沒有創(chuàng)新時，不能硬著創(chuàng)新。為了創(chuàng)新而創(chuàng)新忽視了系統(tǒng)和平臺建設(shè)的規(guī)律，體現(xiàn)了不良的政績觀。

六是對于痕跡管理缺乏過程分析，只簡單看痕跡數(shù)量。落實和考核工作不僅要看結(jié)果，而且要看過程，這是提出痕跡管理的初衷。在數(shù)據(jù)采集渠道和點位越來越多、數(shù)據(jù)分析方法和能力越來越強的背景下，技術(shù)手段能收集到更多的證據(jù)，能夠開展深入的證據(jù)鏈分析，有助于了解落實工作是否到位、任務(wù)細(xì)分是否合理、進(jìn)度安排是否科學(xué)等。但是，不少地方和部門的痕跡管理系統(tǒng)和平臺建設(shè)還是僅用于留痕，只關(guān)注痕跡的數(shù)量，而不對留下來的各種痕跡進(jìn)行深入分析。對痕跡管理系統(tǒng)和平臺的技術(shù)應(yīng)用程度不夠，加上過于強調(diào)痕跡本身和數(shù)量，就為各種“鉆空子”提供了機(jī)會，導(dǎo)致落實工作不注重質(zhì)量，甚至通過故意留痕制造漂亮數(shù)字。

數(shù)字形式主義的治理：提升政府?dāng)?shù)字化應(yīng)用能力的同時加強制度建設(shè)

治理數(shù)字形式主義首先要全面提升各級政府的數(shù)字化應(yīng)用能力，讓各級政府切實具備建好用好政務(wù)信息系統(tǒng)和平臺的能力。其次是要加強制度建設(shè)，切實防范由于造政績、鉆空子、不作為等導(dǎo)致的數(shù)字形式主義。

一是提升政府的數(shù)字化應(yīng)用能力。數(shù)字化是一把手工程，地方和部門主要領(lǐng)導(dǎo)要深刻認(rèn)識數(shù)字技術(shù)對政府治理的變革性影響。同時，還要組建強有力的數(shù)字化應(yīng)用的領(lǐng)導(dǎo)和實施機(jī)構(gòu)。數(shù)字化應(yīng)用領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)要把握數(shù)字化建設(shè)的方向和思路，對數(shù)字化建設(shè)項目把好關(guān)，敢于叫停陷入數(shù)字形式主義的項目。數(shù)字化應(yīng)用實施機(jī)構(gòu)不僅要具備扎實的數(shù)字化專業(yè)知識和能力，還要具有相應(yīng)的組織協(xié)調(diào)能力，能夠切實做好跨部門、跨層級協(xié)調(diào)。一般工作人員也要持續(xù)提升數(shù)字化管理和服務(wù)能力，每一個政府部門都應(yīng)具有能夠推進(jìn)數(shù)字化應(yīng)用的專家型業(yè)務(wù)骨干。

二是嚴(yán)格把關(guān)項目的立項和上線。立項和上線是防范數(shù)字形式主義的兩個關(guān)鍵環(huán)節(jié)。在立項環(huán)節(jié)，要克制盲目新建項目的沖動，要對項目的必要性和可行性進(jìn)行深入論證，特別是要把數(shù)據(jù)賦能作為論證的關(guān)鍵內(nèi)容。當(dāng)前的數(shù)字政府建設(shè)項目多是數(shù)據(jù)驅(qū)動的，需要從多種渠道獲取共享數(shù)據(jù)，需要對數(shù)據(jù)進(jìn)行挖掘分析，需要基于大數(shù)據(jù)分析結(jié)果支撐科學(xué)決策。如果沒有梳理清楚數(shù)據(jù)的來源、分析和應(yīng)用，就不能立項。在上線之前，一定要對系統(tǒng)和平臺進(jìn)行反復(fù)測試，核實每一個功能細(xì)節(jié)和運行流程，確保上線后不給用戶造成不必要的麻煩。對于沒有開發(fā)好的系統(tǒng)和平臺，要敢于叫停上線，防止其成為“擺設(shè)”，給用戶造成困擾。

三是加強數(shù)字痕跡的分析和應(yīng)用。除了能夠支撐政府管理和公共服務(wù)的業(yè)務(wù)運行外，數(shù)字技術(shù)還有一項特別的功能就是“留痕”。用戶在政務(wù)信息系統(tǒng)和平臺上的每一次操作，都能夠記下來；用戶有沒有操作，也能夠被知道，用于系統(tǒng)和平臺的使用狀況分析；針對系統(tǒng)和平臺的功能和使用狀況，可以開展多維度的統(tǒng)計分析?；诟鞣N數(shù)字痕跡，結(jié)合相關(guān)數(shù)據(jù)開展深度的關(guān)聯(lián)分析，能夠全面掌握系統(tǒng)和平臺的建設(shè)、使用成效。例如，對于一個城市的網(wǎng)格化社會治理平臺而言，到底有多少居民注冊、多少用戶在線使用、多少每日活躍用戶、針對哪些部門提出的訴求最多、在什么時間段哪些訴求會更多等，這些都是通過數(shù)字痕跡分析可以掌握的信息。如果主要領(lǐng)導(dǎo)能夠從平臺應(yīng)用角度，關(guān)注數(shù)字痕跡的分析和應(yīng)用，就能督促相關(guān)部門和人員重視平臺的實際內(nèi)容和運行狀況，而不是在匯報時只展示看上去很“高大上”的數(shù)字地圖，只介紹漂亮而無意義的圖表。

四是創(chuàng)新數(shù)字政府建設(shè)工作考核。2022年6月發(fā)布的《國務(wù)院關(guān)于加強數(shù)字政府建設(shè)的指導(dǎo)意見》提出：“在各級黨委領(lǐng)導(dǎo)下，建立常態(tài)化考核機(jī)制，將數(shù)字政府建設(shè)工作作為政府績效考核的重要內(nèi)容，考核結(jié)果作為領(lǐng)導(dǎo)班子和有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)干部綜合考核評價的重要參考。”由此可見，數(shù)字政府建設(shè)工作已經(jīng)在制度上明確為政府績效考核的內(nèi)容，各地要創(chuàng)新開展數(shù)字政府建設(shè)工作考核，不僅要考核做出的正面成績，還要關(guān)注數(shù)字化應(yīng)用是否存在形式主義問題，把發(fā)現(xiàn)的數(shù)字形式主義列為負(fù)面典型。特別是要結(jié)合數(shù)字痕跡的分析和應(yīng)用，把能夠反映系統(tǒng)和平臺實際應(yīng)用效果的指標(biāo)納入數(shù)字政府建設(shè)工作考核。對于考核結(jié)果，不僅要作為領(lǐng)導(dǎo)班子和有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)干部綜合考核評價的重要參考，還要將發(fā)現(xiàn)的數(shù)字形式主義問題及時通報，讓相關(guān)部門和人員認(rèn)識到數(shù)字形式主義的表現(xiàn)和危害。

五是做好先進(jìn)經(jīng)驗的總結(jié)和推廣。對于開展數(shù)字化應(yīng)用取得突出成效的先進(jìn)經(jīng)驗，要鼓勵相應(yīng)地方和部門做好總結(jié)，并在更大范圍內(nèi)推廣。先進(jìn)經(jīng)驗總結(jié)要把推進(jìn)系統(tǒng)和平臺建設(shè)應(yīng)用的做法梳理全、分析透，不僅要介紹系統(tǒng)和平臺的主要功能，還要介紹系統(tǒng)和平臺的設(shè)計邏輯、實現(xiàn)策略和應(yīng)用推進(jìn)方式，還可以分享建設(shè)過程中走的彎路和失敗的教訓(xùn)，讓其他地方和部門能夠看得懂、學(xué)得到。先進(jìn)經(jīng)驗的推廣不僅要在同一地方的部門之間開展，還要形成“由下而上推薦、自上而下推廣”的機(jī)制，特別是要加強省級層面的統(tǒng)籌和國家層面的遴選。省級層面能夠較為全面地掌握各地的數(shù)字化應(yīng)用進(jìn)展和成效，及時發(fā)現(xiàn)先進(jìn)典型，同時還能夠?qū)⑾冗M(jìn)經(jīng)驗及時推廣下去。國家層面的遴選能夠增強各地的推廣積極性，還能夠?qū)崿F(xiàn)先進(jìn)經(jīng)驗的全國分享。另外，對于一些可以固化下來的做法，還應(yīng)考慮及時寫入相關(guān)的政策和制度文件。

六是強化對數(shù)字形式主義的懲治。對于由于能力不足造成的數(shù)字形式主義，要給予批評，要引導(dǎo)相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)和人員加緊學(xué)習(xí)掌握數(shù)字化思維和能力。對于故意上線，最后成為“擺設(shè)”的系統(tǒng)和平臺要及時予以下線，不讓這些系統(tǒng)和平臺繼續(xù)浪費財政資金，對負(fù)責(zé)的地方和部門要進(jìn)行通報批評。對于已經(jīng)上線、不好用又不得不用的系統(tǒng)和平臺，要組織技術(shù)力量加緊完成改進(jìn)和優(yōu)化，切實降低用戶負(fù)擔(dān)，對負(fù)責(zé)系統(tǒng)和平臺建設(shè)的部門和人員要給予警示，倡導(dǎo)遵循數(shù)字化建設(shè)的應(yīng)用導(dǎo)向、用戶思維和簡潔高效原則。對于存在進(jìn)度安排不合理、數(shù)字造假的系統(tǒng)和平臺，要抓緊開展新的論證，堅決改進(jìn)不合理的方面，對于實施數(shù)字造假的部門和人員給予批評警告。對于嚴(yán)重的數(shù)字形式主義問題，還要考慮納入紀(jì)檢監(jiān)察和巡視工作范圍。

（作者為電子科技大學(xué)公共管理學(xué)院教授、博導(dǎo)）

【注：本文系國家社會科學(xué)基金西部項目“城市推進(jìn)數(shù)據(jù)要素跨界流動的協(xié)同治理研究”（項目編號：21XGL005）階段性成果】

【參考文獻(xiàn)】

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責(zé)編/馬寧遠(yuǎn)    美編/楊玲玲

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