【摘要】加強行政區(qū)劃的戰(zhàn)略性研究，需緊跟不同時期的國家發(fā)展戰(zhàn)略，厘清行政區(qū)劃設(shè)置與調(diào)整的內(nèi)在邏輯；加強行政區(qū)劃的系統(tǒng)性研究，既要重點關(guān)注當(dāng)下的改革實踐，也不能忽視縱向的歷史梳理和橫向的比較借鑒；加強行政區(qū)劃的前瞻性研究，關(guān)鍵在于協(xié)調(diào)好總體穩(wěn)定與適時調(diào)整、擴張與收縮、發(fā)展與治理、事前論證與事后評估四組主要關(guān)系。

【關(guān)鍵詞】行政區(qū)劃 國家戰(zhàn)略 國家治理現(xiàn)代化

【中圖分類號】D63 【文獻(xiàn)標(biāo)識碼】A

2022年6月22日，習(xí)近平總書記主持召開中央全面深化改革委員會第二十六次會議，審議通過了《關(guān)于加強和改進(jìn)行政區(qū)劃工作的意見》，會議強調(diào)，要加強戰(zhàn)略性、系統(tǒng)性、前瞻性研究，組織研究擬定行政區(qū)劃總體規(guī)劃思路，提升行政區(qū)劃設(shè)置的科學(xué)性、規(guī)范性、有效性，確保行政區(qū)劃設(shè)置和調(diào)整同國家發(fā)展戰(zhàn)略、經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展、國防建設(shè)需要相適應(yīng)。黨的十八大以來，黨中央始終高度重視行政區(qū)劃工作。早在2014年，習(xí)近平總書記就指出：“行政區(qū)劃本身也是一種重要資源”。

加強行政區(qū)劃的戰(zhàn)略性研究：厘清行政區(qū)劃設(shè)置與調(diào)整的內(nèi)在邏輯

行政區(qū)劃工作首先是“政”，其設(shè)置與調(diào)整的初衷是為了搭建和持續(xù)優(yōu)化國家治理的空間基礎(chǔ)，進(jìn)而更好地服從、服務(wù)于國家重大發(fā)展戰(zhàn)略、經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展和國防建設(shè)。因此，強化行政區(qū)劃的戰(zhàn)略性研究，首先應(yīng)該緊跟不同時期的國家發(fā)展戰(zhàn)略，厘清行政區(qū)劃設(shè)置與調(diào)整的內(nèi)在推動邏輯。

從時間線索來看，新中國成立初期，為了迅速恢復(fù)和重建秩序、鞏固新生的人民政權(quán)，主要圍繞省級政區(qū)，進(jìn)行了大規(guī)模的行政區(qū)劃重組，最終奠定了新中國行政區(qū)劃的基本框架，夯實了國家結(jié)構(gòu)的空間基礎(chǔ)。改革開放至黨的十八大之前，無論是早期的撤地設(shè)市、海南設(shè)省，還是從上世紀(jì)90年代以來占據(jù)主導(dǎo)地位的撤縣設(shè)市、撤縣（市）設(shè)區(qū)，調(diào)整的主要目標(biāo)顯然都是為了服務(wù)于國家的經(jīng)濟(jì)發(fā)展和現(xiàn)代化建設(shè)。黨的十八大以來，行政區(qū)劃工作在繼續(xù)將服務(wù)于國家和區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展作為主要目標(biāo)的同時，開始更加重視其在推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化中的基礎(chǔ)性作用，公共服務(wù)和社會治理的影響愈加受到關(guān)注。例如，從筆者近年來參與行政區(qū)劃調(diào)整專家論證的觀察來看，各地撤縣（市）設(shè)區(qū)的可行性論證報告已經(jīng)不再單純強調(diào)撤縣（市）設(shè)區(qū)對于推動區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的作用，也更加關(guān)注對于提升公共服務(wù)供給效能的積極影響。

歸納新中國成立以來的改革實踐，行政區(qū)劃工作的戰(zhàn)略意義得到了充分體現(xiàn)：科學(xué)的行政區(qū)劃設(shè)置與適時調(diào)整不僅是國家政權(quán)建設(shè)、維護(hù)民族團(tuán)結(jié)的基礎(chǔ)載體，也是優(yōu)化區(qū)域發(fā)展空間、提升綜合承載力和資源配置能力的重要手段，亦是推動國家治理現(xiàn)代化尤其是基層治理現(xiàn)代化的有力抓手。需要指出的是，雖然不同時期行政區(qū)劃工作的主要目標(biāo)會隨著國家戰(zhàn)略重心的調(diào)整而相應(yīng)變化，但并非一個單向度的演化過程。例如，雖然新中國成立初期的行政區(qū)劃重組主要為了鞏固人民政權(quán)，但期間也設(shè)置了大量諸如礦區(qū)、林區(qū)、墾區(qū)等主要旨在發(fā)展國民經(jīng)濟(jì)的特殊型政區(qū)。改革開放至黨的十八大之前，行政區(qū)劃調(diào)整雖然主要服務(wù)于經(jīng)濟(jì)發(fā)展，但地級三沙市的設(shè)立，顯然是維護(hù)領(lǐng)土主權(quán)完整、推動國防建設(shè)的重大舉措。黨的十八大以來，行政區(qū)劃兼顧發(fā)展與治理的色彩日漸突出。

作為一項被頻繁使用的基礎(chǔ)性政策工具，行政區(qū)劃工作是強化國家發(fā)展戰(zhàn)略、經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展、國防建設(shè)的前提性條件。嚴(yán)格來講，我國系統(tǒng)的行政區(qū)劃研究始于改革開放之后，尤其是上世紀(jì)90年代劉君德先生提出“行政區(qū)經(jīng)濟(jì)”范疇后，研究漸入高潮，相關(guān)論著大量出現(xiàn)。客觀來說，“行政區(qū)經(jīng)濟(jì)”范式適應(yīng)了改革開放早期的特殊區(qū)域經(jīng)濟(jì)形態(tài)。隨著市場經(jīng)濟(jì)的日趨完善、全國統(tǒng)一大市場的成熟，行政區(qū)劃調(diào)整對于經(jīng)濟(jì)發(fā)展的影響，開始主要體現(xiàn)為通過科學(xué)、適時的調(diào)整提升區(qū)域資源承載力、推動新型城鎮(zhèn)化等間接層面。特別是考慮到黨的十八大以來黨中央多次強調(diào)“不再簡單以國內(nèi)生產(chǎn)總值增長率論英雄”的時代背景，如果依然主要基于經(jīng)濟(jì)區(qū)與行政區(qū)的剛性矛盾，解釋行政區(qū)劃的設(shè)置與調(diào)整，顯然是不夠周全的。雖然近年來也有部分研究者開始著重從公共服務(wù)和社會治理的視角展開探索，但力度和廣度依然明顯不足，而行政區(qū)劃與政權(quán)建設(shè)、國防安全的聯(lián)系更是鮮有關(guān)注?？梢?，學(xué)術(shù)研究與國家發(fā)展戰(zhàn)略的契合度仍有待提升。

加強行政區(qū)劃的系統(tǒng)性研究：從更廣闊的視角審視行政區(qū)劃設(shè)置與調(diào)整

加強行政區(qū)劃的系統(tǒng)性研究，主要是指在準(zhǔn)確把握不同時空條件下行政區(qū)劃設(shè)置內(nèi)在推動邏輯的前提下，著力擴展研究的視域，從更廣闊的視角審視新時代的行政區(qū)劃設(shè)置與調(diào)整。這就要求既要重點關(guān)注當(dāng)下的改革實踐，也不能忽視縱向的歷史梳理和橫向的比較借鑒，尤其是系統(tǒng)總結(jié)新中國行政區(qū)劃工作的歷史成功經(jīng)驗。

第一，強化行政區(qū)劃的系統(tǒng)性研究，首先應(yīng)在厘清行政區(qū)劃時空分布特點的前提下，把握好新時代行政區(qū)劃設(shè)置與調(diào)整的內(nèi)在邏輯和基本導(dǎo)向，并充分考慮不同類型和層級政區(qū)的共性與特殊性。時代分布特點方面，結(jié)合黨的十八大以來黨中央對新發(fā)展理念的強調(diào)和推動國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的時代背景，既要更多地從兼顧發(fā)展與治理的視角審視行政區(qū)劃工作，也不能忽視國家政權(quán)建設(shè)、國防安全等因素對行政區(qū)劃設(shè)置的深刻影響。

除了時代分布，行政區(qū)劃同樣存在一定的空間分異。其中，省級政區(qū)對于維護(hù)中央權(quán)威有著根本性的影響，任何時期針對省級政區(qū)的系統(tǒng)性行政區(qū)劃調(diào)整都會慎之又慎，嚴(yán)格遵循“非必要的不調(diào)、拿不準(zhǔn)的不動、時機條件不成熟的不改”。市、縣等中層政區(qū)是推動區(qū)域經(jīng)濟(jì)均衡發(fā)展的主要落實者，也是公共服務(wù)和社會治理的主要承載者，是新時代兼顧發(fā)展與治理雙重調(diào)整邏輯的主要承載層級。而鄉(xiāng)鎮(zhèn)等基層政區(qū)作為公共服務(wù)的一線提供者和優(yōu)化社會治理的直接承擔(dān)者，其行政區(qū)劃設(shè)置與調(diào)整主要從提升公共服務(wù)供給效能和優(yōu)化基層治理的視角統(tǒng)籌考慮。此外，邊疆和民族地區(qū)，相關(guān)設(shè)置與調(diào)整都需統(tǒng)籌考慮社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展與國土安全、民族團(tuán)結(jié)、國防建設(shè)的現(xiàn)實需求。

第二，強化行政區(qū)劃的系統(tǒng)性研究，需加強縱向的歷史研究，尤其是對新中國行政區(qū)劃成功經(jīng)驗的總結(jié)。新中國成立以來，我國的行政區(qū)劃無論是在層級分布，還是涉及區(qū)域方面，均經(jīng)歷了持續(xù)的調(diào)整完善。根據(jù)國家戰(zhàn)略的需要，適時調(diào)整行政區(qū)劃設(shè)置，也正是中國特色社會主義制度優(yōu)勢的重要體現(xiàn)。顯然，新中國70余年以來的行政區(qū)劃成功經(jīng)驗，值得進(jìn)行系統(tǒng)的總結(jié)。然而，由于行政區(qū)劃本身是一個實踐性很強的工作領(lǐng)域，已有研究整體上趨向于“只觀當(dāng)下”，主要聚焦于正在發(fā)生的改革實踐，對歷史經(jīng)驗的梳理還不夠系統(tǒng)、充分。實際上，如果缺乏對新中國成立早期行政區(qū)劃調(diào)整實踐，尤其是省級政區(qū)重組等重要歷史事件的清晰把握，就很難理解行政區(qū)劃工作本身所蘊含的戰(zhàn)略意義，尤其是其對政權(quán)建設(shè)和國防安全的重要影響。

第三，強化行政區(qū)劃的系統(tǒng)性研究，也不能忽略“他山之石”。相較我國，很多西方國家的行政區(qū)劃設(shè)置普遍存在更為突出的問題，成為統(tǒng)籌區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展、推動公共服務(wù)均等化，乃至于維護(hù)國土安全的明顯障礙，但囿于歷史傳統(tǒng)、制度設(shè)計等因素，卻很難進(jìn)行系統(tǒng)的適應(yīng)性調(diào)整。對此，西方學(xué)界進(jìn)行了持續(xù)的反思和探討。特別是關(guān)于行政區(qū)劃設(shè)置與政府施政成本、地方財政、公共服務(wù)供給效率等問題的研究，頗為系統(tǒng)，值得給予關(guān)注與借鑒。

需要注意的是，對西方實踐經(jīng)驗和學(xué)術(shù)研究的梳理借鑒，需要密切結(jié)合國情，避免生搬硬套。例如，新國家空間框架作為一個內(nèi)涵寬泛、龐雜的分析范式，起初源于西方的政治地理學(xué)界，并非指向行政區(qū)劃問題。然而，近年來卻被廣泛應(yīng)用于我國的行政區(qū)劃研究。實際上，考慮到中西之間在制度環(huán)境、歷史文化、政府施政策略等方面的巨大差異，新國家空間框架并不是非常適合于解讀我國的行政區(qū)劃實踐，強行套用，很容易出現(xiàn)簡單問題復(fù)雜化、瑣碎化等弊病，甚至陷入脫離現(xiàn)實、自說自話的境地。

強化行政區(qū)劃的前瞻性研究：著力協(xié)調(diào)處理好四組主要關(guān)系

社會科學(xué)研究的基本使命，就是對實踐進(jìn)行理論化歸納和提升，進(jìn)而反哺實踐。作為中國特色社會主義制度優(yōu)勢的重要體現(xiàn)，行政區(qū)劃制度比較優(yōu)勢的發(fā)揮，同樣離不開學(xué)界的持續(xù)深入研究。近年來，學(xué)界無論是對行政區(qū)劃內(nèi)在邏輯的理論建構(gòu)還是改革實踐的成效分析，都進(jìn)行了大量的有益探索，不僅推動了理論進(jìn)步，也為相關(guān)決策提供了重要參考。進(jìn)一步發(fā)揮行政區(qū)劃研究的實踐價值，關(guān)鍵在于提升前瞻性。然而，如前所述，當(dāng)前相關(guān)研究存在的一個“通病”是“只觀當(dāng)下”，前瞻性不高。隨著我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展步入新常態(tài)、城鎮(zhèn)化邁入新階段，特別是長期作為主導(dǎo)模式的撤縣設(shè)市和撤縣（市）設(shè)區(qū)受到嚴(yán)控的背景下，探討新時代行政區(qū)劃助推國家治理現(xiàn)代化的新路徑，已成為強化前瞻性研究的必然選擇。對此，本文認(rèn)為應(yīng)著力協(xié)調(diào)處理好以下四組主要關(guān)系。

第一，處理好穩(wěn)定與調(diào)整的關(guān)系。近期召開的中央全面深化改革委員會第二十六次會議專門強調(diào)了行政區(qū)劃保持總體穩(wěn)定的重要性。穩(wěn)定性在實踐中的一個基本反映，就是作為維護(hù)中央權(quán)威和國家政治秩序“壓艙石”的省級行政區(qū)劃的總體穩(wěn)定：雖然自新中國成立以來，我國的行政區(qū)劃始終處于較大規(guī)模的調(diào)整變動之中，但自20世紀(jì)50年代大行政區(qū)撤銷和省級政區(qū)重組之后，除了海南設(shè)省和重慶直轄，省級行政區(qū)劃再沒有進(jìn)行較大規(guī)模的調(diào)整。在當(dāng)前社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展總體平穩(wěn)的形勢下，顯然應(yīng)繼續(xù)堅持“保持總體穩(wěn)定”。只要省級政區(qū)保持足夠的穩(wěn)定性，我國行政區(qū)劃的基本框架就不會發(fā)生根本性變化，國家的空間基礎(chǔ)就不會受到實質(zhì)性影響。實際上，在任何一個幅員遼闊的國家，一級政區(qū)的設(shè)置與調(diào)整都是一個重大的政治課題，普遍十分謹(jǐn)慎。

之所以說我國的行政區(qū)劃在過去的70余年里始終處于較大范圍的調(diào)整之中，主要是因為縣級政區(qū)的變動較大。改革開放以來，特別是過去十余年里，城市型政區(qū)的快速擴張對于發(fā)揮中心城市的輻射帶動作用、推動新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程等戰(zhàn)略任務(wù)，發(fā)揮了積極的影響。雖然2022年的國務(wù)院政府工作報告和之后頒布的《2022年新型城鎮(zhèn)化和城鄉(xiāng)融合發(fā)展重點任務(wù)》均明確提出要提升新型城鎮(zhèn)化質(zhì)量，嚴(yán)控撤縣建市設(shè)區(qū)，這一決定也確實與撤縣設(shè)市和撤縣（市）設(shè)區(qū)誘發(fā)的“假性城鎮(zhèn)化”、城市無序擴張等問題有關(guān)，但也與我國的城鎮(zhèn)化進(jìn)程已經(jīng)步入新階段，存在直接的關(guān)聯(lián)。這正如2022年政府工作報告所指出的：“提升新型城鎮(zhèn)化質(zhì)量”“嚴(yán)控撤縣建市設(shè)區(qū)”。具體而言，城市型政區(qū)經(jīng)過多年來的持續(xù)擴張，空間問題對城市發(fā)展的制約已經(jīng)明顯減輕，尤其是大中城市發(fā)展空間不足的問題已基本解決?？梢灶A(yù)見的是，結(jié)合改革開放以來，尤其是近十余年來人口在城鄉(xiāng)和不同區(qū)域之間持續(xù)非均衡流動的背景，未來適時調(diào)整行政區(qū)劃的主戰(zhàn)場依然在縣級政區(qū)。這就涉及到了另一組關(guān)系，即處理好城市型政區(qū)擴張與收縮的關(guān)系。

第二，處理好擴張與收縮的關(guān)系。習(xí)近平總書記指出：“產(chǎn)業(yè)和人口向優(yōu)勢區(qū)域集中是客觀經(jīng)濟(jì)規(guī)律”。一定程度上可以說，無論是改革開放初期的撤地設(shè)市、地市合并，還是近年來的撤縣設(shè)市、撤縣（市）設(shè)區(qū)，本質(zhì)上都是為了適應(yīng)人口和資源向城市聚集的空間演化過程。這里的問題是，在人口總體穩(wěn)定的格局下，有擴張就會有收縮：經(jīng)過40余年的擴張，我國大中小城市共同快速發(fā)展的格局正在悄然改變，開始步入以區(qū)域性大城市為中心的現(xiàn)代都市圈擴張階段。近年來國內(nèi)大城市紛紛上演的“搶人”大潮與中小城市普遍面臨的“收縮”局面，正是其生動反映。實際上，“收縮”問題在行政區(qū)劃工作中已經(jīng)有所反映。當(dāng)前，國內(nèi)的行政區(qū)劃研究主要聚焦于城市空間擴張問題，對于收縮問題關(guān)注還不夠。相較于我國，很多發(fā)達(dá)國家在進(jìn)入后城鎮(zhèn)化階段后，早已經(jīng)歷了擴張與收縮并存的局面：無論是歐美還是日本都曾出現(xiàn)過范圍、廣度各異的地方政區(qū)合并現(xiàn)象，相關(guān)實踐和研究成果值得借鑒。鑒于此，為了適應(yīng)我國進(jìn)入城鎮(zhèn)化發(fā)展新階段的時代背景，應(yīng)秉持?jǐn)U張與收縮并舉的基本思路，繼續(xù)優(yōu)化城市型政區(qū)設(shè)置。

第三，處理好發(fā)展與治理的關(guān)系。長期以來，受“以經(jīng)濟(jì)發(fā)展為中心”的發(fā)展觀和“行政區(qū)經(jīng)濟(jì)”范式的深刻影響，學(xué)界的行政區(qū)劃研究始終帶有濃厚的“強發(fā)展”色彩。如前所述，黨的十八大以來，行政區(qū)劃調(diào)整的內(nèi)在推動邏輯已經(jīng)開始呈現(xiàn)出明顯的發(fā)展與治理并重態(tài)勢，且在基層表現(xiàn)尤為明顯。由于國內(nèi)的行政區(qū)劃研究始終具有明顯的“強發(fā)展”色彩且主要聚焦于縣級以上層級，相關(guān)研究不僅治理色彩不足，也缺乏對基層行政區(qū)劃問題的系統(tǒng)探討。與學(xué)術(shù)研究的相對滯后形成對比的是，近年來很多地方本著行政區(qū)劃設(shè)置優(yōu)化基層治理的政策初衷，進(jìn)行了大量的有益探索，典型如“飛地”治理、鄉(xiāng)鎮(zhèn)重組等。為了提升研究工作的前瞻性，應(yīng)總結(jié)各地的創(chuàng)新經(jīng)驗，系統(tǒng)歸納行政區(qū)劃與基層治理的雙向互動關(guān)系。此外，需要注意的是，街道辦作為法律意義上的政府派出機構(gòu)，隨著近年來治理重心不斷下沉，其在基層治理中的地位變得十分關(guān)鍵。與之相適應(yīng)，2019年施行的《行政區(qū)劃管理條例》規(guī)定了街道的設(shè)置需進(jìn)行專家論證。而且，近年來街道辦的人員編制也開始從所屬市轄區(qū)脫離，成為一級獨立的人員編制層級。以上種種變化，都在從側(cè)面反映街道已經(jīng)初步具有類似一般行政區(qū)的建制屬性。對于街道辦這一準(zhǔn)行政區(qū)劃層級，值得學(xué)界更多的關(guān)注。

第四，處理好論證與評估的關(guān)系。科學(xué)的“事前”可行性論證與“事后”績效評估，是持續(xù)優(yōu)化行政區(qū)劃設(shè)置的基礎(chǔ)保障。近年來先后頒布實施的《行政區(qū)劃管理條例》和《行政區(qū)劃管理條例實施辦法》均明確將專家論證和風(fēng)險評估作為行政區(qū)劃調(diào)整可行性論證的重要內(nèi)容，從而夯實了科學(xué)優(yōu)化行政區(qū)劃設(shè)置的法治基礎(chǔ)。然而，與實務(wù)界主要關(guān)注“事前”論證不同，學(xué)界則長期熱衷于“事后”的績效評估。一方面，結(jié)合筆者近年參與行政區(qū)劃調(diào)整論證工作的觀察和思考來看，地方政府在調(diào)整可行性論證的指標(biāo)設(shè)置方面比較寬泛，方法也有待優(yōu)化，導(dǎo)致“事后”的績效評估往往難以精準(zhǔn)展開。另一方面，部分研究者由于對不同時空條件下行政區(qū)劃調(diào)整的內(nèi)在推動邏輯缺乏清晰的把握，強行將不同時代、層級、類型的調(diào)整都聚焦于對“發(fā)展”的影響，甚至陷入統(tǒng)計學(xué)意義上的相關(guān)性迷信。在今后的研究中，為了推動研究工作的真正“落地”，學(xué)界應(yīng)緊密結(jié)合實踐，致力于打破論證與評估的“兩張皮”現(xiàn)象，努力構(gòu)建適應(yīng)新時代要求的行政區(qū)劃調(diào)整論證與評估體系。

（作者為南開大學(xué)中國政府發(fā)展聯(lián)合研究中心研究員，南開大學(xué)周恩來政府管理學(xué)院教授）

【注：本文系國家社科基金重點項目“特大城市基層治理中的社會整合與管理體制優(yōu)化研究”（項目編號：19AZZ008）和國家社科基金重大項目“中國政府職責(zé)體系建設(shè)研究”（項目編號：17ZDA101）的階段性成果】

【參考文獻(xiàn)】

①習(xí)近平：《國家中長期經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展戰(zhàn)略若干重大問題》，《求是》，2020年第21期。

②匡貞勝、孫斌棟：《新國家空間框架解讀中國空間轉(zhuǎn)型現(xiàn)象的再審視》，《地理科學(xué)進(jìn)展》，2021年第3期。

③趙聚軍：《中國行政區(qū)劃改革研究——政府發(fā)展模式轉(zhuǎn)型與研究范式轉(zhuǎn)換》，天津：天津人民出版社，2012年。

④朱光磊主編：《現(xiàn)代政府理論》，北京：高等教育出版社，2006年。

責(zé)編/趙橙涔 美編/楊玲玲

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