作者：胡春艷 中南大學(xué)公共管理學(xué)院公共管理系教授
當(dāng)前，我國(guó)正處于經(jīng)濟(jì)與社會(huì)轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵時(shí)期，各種不確定性因素和風(fēng)險(xiǎn)問題急劇增加，如何防范系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)的發(fā)生成為治理的重要任務(wù)。面對(duì)復(fù)雜多變的風(fēng)險(xiǎn)，基層政府和基層干部在任務(wù)繁重、資源匱乏的情況下，往往通過“擊鼓傳花”的形式規(guī)避棘手風(fēng)險(xiǎn)問題的治理責(zé)任，致使基層風(fēng)險(xiǎn)治理往往流于形式、浮于表面，治理效果不顯著、治理責(zé)任難落實(shí)。這將導(dǎo)致風(fēng)險(xiǎn)治理責(zé)任履行形式化、模糊化，存在二次放大風(fēng)險(xiǎn)問題的可能性。因此，應(yīng)通過完善“泄壓”制度建設(shè)、加強(qiáng)干部治理能力培育和優(yōu)化政府問責(zé)制度設(shè)計(jì)等措施，避免基層政府風(fēng)險(xiǎn)治理“擊鼓傳花”現(xiàn)象。
完善“泄壓”制度建設(shè)
風(fēng)險(xiǎn)治理壓力在基層政府的過度累積，是基層政府采取“擊鼓傳花”等策略行為的主要?jiǎng)右颉Ｒ虼?，有效?yīng)對(duì)和消除基層政府風(fēng)險(xiǎn)治理的“擊鼓傳花”問題，完善基層政府風(fēng)險(xiǎn)治理的壓力釋放機(jī)制構(gòu)成必要舉措。
著重建設(shè)壓力回流反饋制度。“擊鼓傳花”的一個(gè)重要特征在于，任務(wù)壓力傳導(dǎo)是單向不可逆的。也即，上級(jí)政府或職能部門以任務(wù)或指標(biāo)下壓的風(fēng)險(xiǎn)治理壓力，只能從高層級(jí)向基層政府傳遞。基層政府無法就壓力問題向上級(jí)政府進(jìn)行有效的反饋，更無法促使不合理的壓力回流，進(jìn)而導(dǎo)致基層風(fēng)險(xiǎn)治理壓力超載，出現(xiàn)“擊鼓傳花”現(xiàn)象。因此，上級(jí)政府或部門必須構(gòu)建相應(yīng)的壓力反饋與回流制度，為基層政府提供一個(gè)合適的釋壓途徑，避免基層政府壓力超載而出現(xiàn)策略性逼責(zé)行為。
上級(jí)政府應(yīng)減少形式加壓行為。面對(duì)風(fēng)險(xiǎn)問題，上級(jí)政府應(yīng)當(dāng)充分借助信息技術(shù)做出科學(xué)決策。甚至需要依據(jù)基層政府治理能力與資源狀況做出符合其能力與資源狀況的科學(xué)部署，而非單純以強(qiáng)制性的任務(wù)清單、考核指標(biāo)或監(jiān)督檢查等形式化行為來向基層政府施壓。尤其在績(jī)效考核上，上級(jí)政府必然需要結(jié)合基層政府實(shí)際狀況制定科學(xué)合理得當(dāng)?shù)目己酥笜?biāo)，堅(jiān)持區(qū)分實(shí)質(zhì)性指標(biāo)與形式化指標(biāo)，多下達(dá)合理的實(shí)質(zhì)性考核任務(wù)，而非持續(xù)細(xì)化形式上的指標(biāo)。表面的指標(biāo)數(shù)量增加與細(xì)化，并不能有效提高風(fēng)險(xiǎn)治理績(jī)效，唯有從實(shí)際出發(fā)，因地制宜地確定考核指標(biāo)，上級(jí)釋放的任務(wù)壓力才具備激勵(lì)基層創(chuàng)新治理的動(dòng)力，反之則容易催生“擊鼓傳花”的避責(zé)行為。
加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)干部治理能力培育
風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)考問著政府治理能力?；鶎由鐣?huì)作為風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生與治理的重要場(chǎng)域，基層政府的治理能力強(qiáng)弱關(guān)乎風(fēng)險(xiǎn)治理成效。要切實(shí)應(yīng)對(duì)基層政府風(fēng)險(xiǎn)治理中的“擊鼓傳花”現(xiàn)象，加強(qiáng)基層領(lǐng)導(dǎo)干部治理能力培育是必然要求。
搭建領(lǐng)導(dǎo)干部對(duì)口交流平臺(tái)。上級(jí)政府或職能部門，應(yīng)當(dāng)結(jié)合基層治理能力狀況，為基層干部治理能力培育搭建對(duì)口交流的平臺(tái)和渠道。即將治理能力較弱的基層政府，與風(fēng)險(xiǎn)治理效果良好、治理能力較強(qiáng)的政府建立對(duì)口幫扶關(guān)系。通過對(duì)口交流和學(xué)習(xí)互動(dòng)，提升基層領(lǐng)導(dǎo)干部治理能力、擴(kuò)展治理思維和提高領(lǐng)導(dǎo)能力。干部間的對(duì)口交流與合作關(guān)系的建立，也有助于促進(jìn)政府間合作，加速形成風(fēng)險(xiǎn)治理共同體。
推行風(fēng)險(xiǎn)治理教育?，F(xiàn)階段風(fēng)險(xiǎn)防控形勢(shì)問題嚴(yán)峻，但仍舊存在部分領(lǐng)導(dǎo)干部對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的認(rèn)知不足，不具備科學(xué)應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)問題的專業(yè)知識(shí)，導(dǎo)致風(fēng)險(xiǎn)治理中頻繁失誤。因此，可考慮建立風(fēng)險(xiǎn)治理教育機(jī)制，以制度化方式將風(fēng)險(xiǎn)教育納入領(lǐng)導(dǎo)干部培訓(xùn)內(nèi)容，甚至可作為績(jī)效考核的附帶指標(biāo)。以此來提高領(lǐng)導(dǎo)干部對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的認(rèn)知，增加風(fēng)險(xiǎn)知識(shí)，強(qiáng)化風(fēng)險(xiǎn)防范與應(yīng)對(duì)意識(shí)。
加快推進(jìn)校地合作。高等院校作為知識(shí)生產(chǎn)和傳遞的重要力量，是提高基層政府專業(yè)知識(shí)與能力，形成科學(xué)風(fēng)險(xiǎn)治理思維與策略的重要助手。加快推進(jìn)基層政府與地方高校開展校地合作，既能夠彌補(bǔ)基層專業(yè)治理能力不足的缺陷，又能夠加速推進(jìn)風(fēng)險(xiǎn)治理學(xué)術(shù)研究的落地實(shí)踐，為基層干部創(chuàng)新風(fēng)險(xiǎn)治理提供堅(jiān)實(shí)的科學(xué)知識(shí)基礎(chǔ)。
優(yōu)化問責(zé)制度設(shè)計(jì)
風(fēng)險(xiǎn)治理的問責(zé)制度發(fā)展滯后，是導(dǎo)致基層“擊鼓傳花”現(xiàn)象的重要原因。優(yōu)化問責(zé)制度設(shè)計(jì)以促進(jìn)風(fēng)險(xiǎn)治理責(zé)任履行到位，是消解“擊鼓傳花”現(xiàn)象的重要方法。
建立風(fēng)險(xiǎn)治理的復(fù)合型問責(zé)制度。由于風(fēng)險(xiǎn)的不確定性和復(fù)雜性，風(fēng)險(xiǎn)治理中的責(zé)任主體界定非常困難，一方面是風(fēng)險(xiǎn)形成的成因復(fù)雜，比如公共衛(wèi)生疫情風(fēng)險(xiǎn)、生態(tài)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)等，這些風(fēng)險(xiǎn)一般由多種因素構(gòu)成，較難確定事件的起因。因此，風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)中，政府、社會(huì)、企業(yè)等各個(gè)主體的責(zé)任利益相互交織，形成一個(gè)責(zé)任利益共同體。風(fēng)險(xiǎn)治理中的責(zé)任追究應(yīng)更多是復(fù)合型的責(zé)任主體，責(zé)任可以是法律責(zé)任、行政責(zé)任、紀(jì)律責(zé)任等，責(zé)任主體可以是一個(gè)部門、或多個(gè)部門的人和組織。
大力推動(dòng)同體問責(zé)向異體問責(zé)轉(zhuǎn)變。傳統(tǒng)同體問責(zé)下，政府同時(shí)扮演著“裁判員”與“運(yùn)動(dòng)員”雙重角色，致使問責(zé)效果與公平性不足。應(yīng)借助各領(lǐng)域?qū)＜?、高科技企業(yè)等外部力量，對(duì)風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任進(jìn)行界定和評(píng)價(jià)，以增強(qiáng)政府問責(zé)的科學(xué)性、公平性與有效性。通過有效的精準(zhǔn)問責(zé)，矯治基層政府風(fēng)險(xiǎn)治理“擊鼓傳花”問題。
積極促進(jìn)容錯(cuò)糾錯(cuò)機(jī)制建設(shè)。容錯(cuò)糾錯(cuò)機(jī)制已成為促進(jìn)干部擔(dān)當(dāng)、創(chuàng)新的重要保護(hù)與救濟(jì)機(jī)制。基層政府風(fēng)險(xiǎn)治理的“擊鼓傳花”現(xiàn)象，很大程度上由高壓?jiǎn)栘?zé)態(tài)勢(shì)下誘生的干部問責(zé)畏懼與避責(zé)思維引致。在風(fēng)險(xiǎn)治理領(lǐng)域推進(jìn)容錯(cuò)糾錯(cuò)機(jī)制建設(shè)，就是要為基層官員大膽干事提供制度保障，消解高壓?jiǎn)栘?zé)帶來的心理壓力，釋放基層干部的治理活力與創(chuàng)新活力，促進(jìn)風(fēng)險(xiǎn)治理責(zé)任落實(shí)履行。
大力發(fā)展“技術(shù)+問責(zé)”模式。技術(shù)手段發(fā)展與進(jìn)步，為上級(jí)政府精準(zhǔn)定位治理責(zé)任歸屬，提供了有力的工具。上級(jí)政府應(yīng)當(dāng)積極利用新興技術(shù)手段，結(jié)合海量數(shù)據(jù)，科學(xué)分析基層政府責(zé)任歸屬與履責(zé)能力。制定適宜的風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)策略和科學(xué)部署風(fēng)險(xiǎn)治理任務(wù)，以規(guī)避治理壓力過載和責(zé)任堆積問題。此外，還需要借助技術(shù)的迭代特性，結(jié)合實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)和分析手段，不斷優(yōu)化和改進(jìn)問責(zé)制度，賦予問責(zé)制度以發(fā)展能力，為基層培育可持續(xù)風(fēng)險(xiǎn)治理能力提供支持。
