作者：顏昌武 暨南大學(xué)公共管理學(xué)院教授、博導(dǎo)

“九層之臺(tái)，起于累土。”打造現(xiàn)代化的基層治理新格局，是推進(jìn)國(guó)家治理現(xiàn)代化的重要一環(huán)。2021年發(fā)布的《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的意見》，強(qiáng)調(diào)“向基層放權(quán)賦能”。當(dāng)前，中央不斷推出新舉措，加大向基層放權(quán)賦能的力度。

向基層放權(quán)賦能：放什么權(quán)、賦什么能

向基層放權(quán)，涉及到幾個(gè)具體問題：第一，放給誰？第二，放什么？第三，怎么放？第一個(gè)問題似乎不言自明，但何謂基層，尚需細(xì)加考究。基層不只是一個(gè)行政層級(jí)的概念，更是一個(gè)治理界面的概念，是國(guó)家、市場(chǎng)與社會(huì)在基層交互的場(chǎng)域。從這個(gè)意義來講，向基層放權(quán)，至少包括兩個(gè)層面的內(nèi)涵：一是在政府系統(tǒng)內(nèi)，向基層政府放權(quán)，即由省市縣三級(jí)地方政府向鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）放權(quán)，推動(dòng)治理重心下移；二是在政府系統(tǒng)外，由各級(jí)政府向市場(chǎng)和社會(huì)放權(quán)，減少政府對(duì)微觀事務(wù)的控制與管理。要言之，向基層放權(quán)，意味著將村（居）委、社會(huì)組織和市場(chǎng)主體都納入基層治理體系的權(quán)責(zé)框架內(nèi)，使市場(chǎng)和社會(huì)這兩種治理機(jī)制與科層機(jī)制有機(jī)銜接，三者相互作用，共同促進(jìn)基層治理水平的提升。

這里重點(diǎn)探討如何向鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）放權(quán)。向基層放權(quán)賦能：一是要理順縱向政府間權(quán)責(zé)關(guān)系，明晰基層權(quán)責(zé)清單。基層政府貼近轄區(qū)民眾，對(duì)民眾的公共服務(wù)需求有更為清晰的了解，但在實(shí)際運(yùn)作中，基層政府履行職能時(shí)往往缺少相應(yīng)的事權(quán)，一定程度上束縛了基層工作的主動(dòng)性和創(chuàng)造性。這就需要理順縱向政府間事權(quán)關(guān)系，合理界定事權(quán)中的權(quán)責(zé)體系，落實(shí)權(quán)責(zé)清單制度，構(gòu)建責(zé)權(quán)匹配的縱向職權(quán)體系。要加大基層政府在公共服務(wù)供給中的決策參與權(quán)，著力推進(jìn)行政執(zhí)法權(quán)重心下移、執(zhí)法力量下沉基層，實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)供給與群眾需求的精準(zhǔn)對(duì)接。

二是要擴(kuò)大基層用人權(quán)，優(yōu)化人力資源配置。基層的人力資源匱乏是制約基層治理水平的重要因素。向基層放權(quán)，首先就要賦予基層以適當(dāng)?shù)娜耸陆y(tǒng)籌權(quán)。針對(duì)基層編制資源不足的問題，在嚴(yán)控總量的前提下，進(jìn)一步推進(jìn)基層編制資源的有序增長(zhǎng)和精準(zhǔn)下沉，鼓勵(lì)從上往下跨層級(jí)調(diào)劑使用行政和事業(yè)編制；在編制管理的框架內(nèi)，對(duì)現(xiàn)有人員的分配，根據(jù)基層政府的基本職能和轄區(qū)公共事務(wù)的特點(diǎn)，實(shí)行動(dòng)態(tài)優(yōu)化配置；基層有權(quán)對(duì)下沉到轄區(qū)的上級(jí)部門工作人員的工作調(diào)度、人事考核和任免提出意見和建議。其次，盤活基層人事“存量”。要充實(shí)基層治理骨干力量，加強(qiáng)對(duì)基層治理人才的培養(yǎng)使用；要?jiǎng)?chuàng)新人事激勵(lì)機(jī)制，將更多優(yōu)秀人才留在基層；要建立規(guī)范的工資制度，確立合理的工資物價(jià)增長(zhǎng)規(guī)則，并根據(jù)績(jī)效考核實(shí)施年終獎(jiǎng)金來提高基層工作人員收入水平，落實(shí)工作補(bǔ)貼政策；要健全社區(qū)工作者職業(yè)體系，探索將專職網(wǎng)格員納入社區(qū)工作者管理。最后，激活基層人事“增量”。要在財(cái)力允許的條件下，采用市場(chǎng)化方式彈性引進(jìn)人才；適時(shí)將優(yōu)秀的基層工作人員和村（社區(qū)）書記納入事業(yè)編制管理，形成對(duì)編外工作人員的有效激勵(lì)。

三是要賦予基層以制度化的財(cái)源，使之具備履行公共服務(wù)職能所必需的財(cái)力。充足而穩(wěn)定的財(cái)源是政府有效履行職能的重要前提，每級(jí)政府都應(yīng)有穩(wěn)定可持續(xù)的、與其事權(quán)相匹配的財(cái)源，基層也不例外。無論怎樣改革，基層政權(quán)的運(yùn)作都無法回避“錢從哪兒來”的問題。因而有必要通過放權(quán)賦能，賦予基層政府以更大的財(cái)政自主權(quán)。首先，要按照《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》指明的方向，“深化稅收制度改革，完善地方稅體系，逐步提高直接稅比重”，在對(duì)地方主體稅種進(jìn)行補(bǔ)位的基礎(chǔ)上，使基層能夠擁有制度化的自有財(cái)源，確立起財(cái)源與事權(quán)相匹配的財(cái)力保障機(jī)制。其次，要在穩(wěn)定稅源的基礎(chǔ)上，重新劃分縣鄉(xiāng)兩級(jí)政府支出責(zé)任，提升縣鄉(xiāng)財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分的法治化和規(guī)范化程度，特別是要擴(kuò)大鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）自主預(yù)算經(jīng)費(fèi)的比重。最后，要推進(jìn)基層財(cái)務(wù)自主核算，優(yōu)化基層資金管理方式，增強(qiáng)基層經(jīng)費(fèi)使用的靈活性和機(jī)動(dòng)性，“讓打醬油的錢可以買醋”。

四是要規(guī)范上級(jí)督查考核權(quán)，釋放基層工作活力。如果說前面三項(xiàng)舉措重在“放”，此項(xiàng)舉措則重在“收”，即在向基層放權(quán)的同時(shí)，也要適當(dāng)約束和管控上級(jí)政府的權(quán)力之手。當(dāng)前困擾基層治理的一個(gè)重要問題就是“監(jiān)督下鄉(xiāng)”，上級(jí)的督查考核過多過頻，基層不堪重負(fù)。有必要在尊重上級(jí)權(quán)威的同時(shí)，規(guī)范上級(jí)督查考核的權(quán)力。首先，要嚴(yán)格對(duì)督查考核的計(jì)劃管理，確保省市縣三級(jí)政府對(duì)基層的督查考核規(guī)范化、制度化。其次，要嚴(yán)格控制督查考核的總量和頻次，規(guī)范基層考核中的“一票否決”、簽訂責(zé)任狀、示范創(chuàng)建等事項(xiàng)。最后，要完善考核評(píng)價(jià)體系和激勵(lì)辦法，避免過度考核、形式化評(píng)價(jià)，全面推進(jìn)以實(shí)績(jī)?yōu)閷?dǎo)向的考核，同時(shí)加強(qiáng)基層對(duì)上級(jí)機(jī)關(guān)的反向評(píng)議力度?？傊?，要讓基層干部不僅對(duì)上負(fù)責(zé)，更要騰出時(shí)間、沉下心來解決民眾實(shí)際問題。