實現(xiàn)碳達峰、碳中和，是以習近平同志為核心的黨中央作出的重大戰(zhàn)略決策，對推動經(jīng)濟高質量發(fā)展、建設人與自然和諧共生的現(xiàn)代化具有重大戰(zhàn)略意義。近日，中共中央、國務院印發(fā)《關于完整準確全面貫徹新發(fā)展理念做好碳達峰碳中和工作的意見》，把“深度調整產(chǎn)業(yè)結構”作為實現(xiàn)碳達峰、碳中和的重要途徑和重大任務，對產(chǎn)業(yè)結構優(yōu)化升級提出了明確要求。我們要抓住碳達峰、碳中和重大戰(zhàn)略機遇，加快產(chǎn)業(yè)結構優(yōu)化升級，推動形成綠色低碳的產(chǎn)業(yè)結構和生產(chǎn)方式。

一、實現(xiàn)碳達峰碳中和是產(chǎn)業(yè)結構優(yōu)化升級的重大戰(zhàn)略機遇

實現(xiàn)碳達峰、碳中和，是推動產(chǎn)業(yè)結構調整的強大推動力和倒逼力量，不僅對產(chǎn)業(yè)結構調整提出更加緊迫的要求，也為產(chǎn)業(yè)結構優(yōu)化升級提供了重大戰(zhàn)略機遇。

（一）我國產(chǎn)業(yè)結構調整和轉型升級任務仍十分艱巨。改革開放以來，在加快推進工業(yè)化城鎮(zhèn)化進程中，我國產(chǎn)業(yè)結構發(fā)生重大變化，2012年服務業(yè)比重首次超過第二產(chǎn)業(yè)，成為國民經(jīng)濟第一大產(chǎn)業(yè)，2020年第二產(chǎn)業(yè)比重比1978年下降近10個百分點。特別是近年來，我國加快淘汰落后產(chǎn)能，積極化解過剩產(chǎn)能，培育戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)，發(fā)展現(xiàn)代服務業(yè)，為產(chǎn)業(yè)綠色低碳轉型創(chuàng)造了有利條件。但也要看到，與實現(xiàn)碳達峰、碳中和的目標要求相比，我國產(chǎn)業(yè)轉型升級的任務仍十分艱巨。我國單位GDP能耗仍然較高，為世界平均水平的1.5倍、發(fā)達國家的2倍至3倍，這與產(chǎn)業(yè)結構不合理是分不開的。從三次產(chǎn)業(yè)結構看，我國是世界第一制造大國，第二產(chǎn)業(yè)占國內生產(chǎn)總值比重長期穩(wěn)定在40%以上，近年來雖有所下降，2020年仍高達37.8%。第二產(chǎn)業(yè)的萬元產(chǎn)值能耗是第一、第三產(chǎn)業(yè)的4倍以上，這使得我國成為全球第一能源消費大國。2015年后第三產(chǎn)業(yè)占比首次超過50%，2020年提升到54.5%，但仍遠低于歐美等發(fā)達經(jīng)濟體，也低于巴西、俄羅斯、印度、南非等新興市場經(jīng)濟體。從第二產(chǎn)業(yè)內部結構看，制造業(yè)總體上處在價值鏈中低端，鋼鐵、有色金屬、建材、石化化工等高能耗產(chǎn)業(yè)比重偏高，占制造業(yè)總能耗的85%，增大了節(jié)能降碳的壓力。從產(chǎn)品結構看，產(chǎn)品能耗物耗高，增加值率低，與國際先進水平還有較大差距。

（二）碳達峰、碳中和對產(chǎn)業(yè)結構優(yōu)化升級提出緊迫要求。碳達峰與碳中和既有區(qū)別又有內在聯(lián)系。如果2030年前碳達峰峰值越高，則意味著2060年碳中和的壓力越大。加快產(chǎn)業(yè)結構調整，不僅是降低碳達峰峰值的重要途徑，也將為2060年實現(xiàn)碳中和創(chuàng)造條件。據(jù)有關研究測算，今后一個時期產(chǎn)業(yè)結構調整對碳減排的總體貢獻度超過50%。實現(xiàn)碳達峰、碳中和，對產(chǎn)業(yè)結構優(yōu)化升級提出緊迫要求。三次產(chǎn)業(yè)結構調整的重點是提高第三產(chǎn)業(yè)比重，逐步降低第二產(chǎn)業(yè)比重；第二產(chǎn)業(yè)內部結構調整的重點是在嚴格控制高耗能高排放行業(yè)增速的同時，提升低耗能低排放行業(yè)的比重；產(chǎn)品結構調整的重點是提升產(chǎn)品附加值，從而降低單位增加值能耗和碳排放強度。適應碳達峰、碳中和的要求，就要加快發(fā)展現(xiàn)代服務業(yè)，提升服務業(yè)低碳發(fā)展水平；運用高新技術和先進適用技術改造推動傳統(tǒng)制造業(yè)水平提升，嚴控高耗能高排放行業(yè)產(chǎn)能，發(fā)展戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)；提升產(chǎn)品增加值率，生產(chǎn)更多綠色低碳產(chǎn)品。

（三）碳達峰、碳中和為產(chǎn)業(yè)結構優(yōu)化升級提供戰(zhàn)略機遇。碳達峰、碳中和給我國產(chǎn)業(yè)結構調整帶來前所未有的壓力，也為產(chǎn)業(yè)結構優(yōu)化升級創(chuàng)造了重大戰(zhàn)略機遇。一是全社會形成綠色低碳發(fā)展的廣泛共識。我國把生態(tài)文明建設納入“五位一體”總體布局之中，確立綠色發(fā)展的新發(fā)展理念，堅定不移走生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展的道路，政府、企業(yè)、社會對實現(xiàn)碳達峰、碳中和目標的共識將形成強大合力。二是傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)能源效率提升空間巨大。我國傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)規(guī)模龐大，能源結構中化石能源比重偏高，煤炭消費占比仍超過50%，能源利用效率偏低，減少對化石能源依賴、推動節(jié)能降碳的潛力巨大。三是綠色發(fā)展的“后發(fā)優(yōu)勢”。我國工業(yè)化城鎮(zhèn)化起步較晚，新增的工業(yè)產(chǎn)能和城市基礎設施需求可以通過發(fā)展綠色產(chǎn)能和綠色基建來實現(xiàn)，避免傳統(tǒng)工業(yè)化城鎮(zhèn)化帶來的“鎖定效應”。與此同時，隨著以重化工業(yè)較快發(fā)展為重要特征的工業(yè)化接近尾聲，傳統(tǒng)制造業(yè)碳排放將陸續(xù)達峰并轉入平臺期，先進制造業(yè)和現(xiàn)代服務業(yè)的比重將持續(xù)提升，新一代信息技術和綠色低碳技術應用日益廣泛并向各產(chǎn)業(yè)領域滲透，將為實現(xiàn)碳達峰、碳中和創(chuàng)造條件，并帶來巨大的綠色低碳轉型收益。

二、實現(xiàn)碳達峰碳中和目標下產(chǎn)業(yè)結構調整的主要任務

產(chǎn)業(yè)結構優(yōu)化升級是實現(xiàn)碳達峰、碳中和的重要途徑。《意見》提出了推進產(chǎn)業(yè)結構優(yōu)化升級的主要任務，明確了在實現(xiàn)碳達峰、碳中和目標下，深化產(chǎn)業(yè)結構調整的基本路徑。

（一）推動產(chǎn)業(yè)結構優(yōu)化升級。從三次產(chǎn)業(yè)能耗和碳排放強度看，第一產(chǎn)業(yè)能耗和碳排放強度較低，但比重趨于下降；第二產(chǎn)業(yè)能耗和碳排放強度最高，明顯大于第一、第三產(chǎn)業(yè)，是產(chǎn)業(yè)結構調整的重點；第三產(chǎn)業(yè)能耗和碳排放強度高于第一產(chǎn)業(yè)，但低于第二產(chǎn)業(yè)，是產(chǎn)業(yè)結構優(yōu)化升級的主攻方向。為實現(xiàn)碳達峰、碳中和，《意見》提出加大第二產(chǎn)業(yè)節(jié)能降碳和綠色低碳轉型；制定能源、鋼鐵、有色金屬、石化化工、建材、交通、建筑等行業(yè)和領域的碳達峰實施方案，加快傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)綠色轉型，建設綠色制造體系；以節(jié)能降碳為導向，修訂產(chǎn)業(yè)結構調整指導目錄，提高能耗和碳排放的準入標準。這一系列政策措施將加快引導市場主體發(fā)展低耗能低排放行業(yè)，逐步降低經(jīng)濟增長對高耗能高排放發(fā)展路徑的依賴。利用綠色制造技術和新一代信息技術對各產(chǎn)業(yè)進行全鏈條改造，將加快推進工業(yè)領域低碳工藝革新和數(shù)字化轉型，鼓勵互聯(lián)網(wǎng)、人工智能、綠色制造技術向各產(chǎn)業(yè)領域滲透。培育發(fā)展綠色金融、合同能源管理等生產(chǎn)性服務業(yè)，將加快商貿物流數(shù)字化綠色化轉型，提升服務業(yè)節(jié)能降碳水平。

（二）堅決遏制高耗能高排放項目盲目發(fā)展。堅決遏制“兩高”項目盲目發(fā)展是從增量上控制能耗和碳排放的根本舉措。盲目上馬“兩高”項目不僅浪費資金、侵占土地、消耗能源、破壞生態(tài)，還將損害國家、區(qū)域和行業(yè)可持續(xù)發(fā)展的基礎和能力。當前，各地區(qū)擬投產(chǎn)達產(chǎn)高耗能高排放項目數(shù)量較多，新增能耗量較大。把堅決遏制“兩高”項目盲目發(fā)展作為碳達峰、碳中和工作的當務之急和重中之重，將倒逼地方政府加快轉變發(fā)展方式，推動產(chǎn)業(yè)結構轉型升級。為此，《意見》提出對“兩高”項目實行清單臺賬管理，進行分類處置和動態(tài)監(jiān)控。對于新建擴建鋼鐵、水泥、平板玻璃、電解鋁等高耗能高排放項目，要嚴格落實產(chǎn)能等量或減量置換；對于煤電、石化、煤化工等項目，要加快出臺產(chǎn)能控制政策；對于未納入國家產(chǎn)業(yè)規(guī)劃的，一律不得新建改擴建煉油和新建乙烯、對二甲苯、煤制烯烴項目。統(tǒng)籌保障國家能源安全要求，合理控制煤制油氣產(chǎn)能規(guī)模。加強“兩高”項目產(chǎn)能預警調控，定期調度各地區(qū)能耗量較大的項目特別是“兩高”項目建設投產(chǎn)情況，發(fā)布能耗雙控目標完成情況晴雨表，加強對地方能耗雙控工作的窗口指導，建立通報批評、用能預警、約談問責等工作機制。

（三）大力發(fā)展綠色低碳產(chǎn)業(yè)。加快重大技術突破和產(chǎn)業(yè)綠色低碳轉型是碳達峰、碳中和工作主攻方向之一。要加快發(fā)展新一代信息技術、生物技術、新能源、新材料、高端裝備、新能源汽車、綠色環(huán)保以及航空航天、海洋裝備等戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)，提高產(chǎn)業(yè)鏈供應鏈現(xiàn)代化水平。要加大太陽能、風能、氫能、生物質能等新能源技術研發(fā)和應用，提高能源產(chǎn)業(yè)中的新能源生產(chǎn)比重。要加快汽車電動化、智能化、網(wǎng)聯(lián)化進程，推動氫燃料電池汽車產(chǎn)業(yè)化，大力發(fā)展新能源汽車產(chǎn)業(yè)。要加大煤炭清潔高效利用，發(fā)展節(jié)能和環(huán)境治理新技術，推動資源循環(huán)利用，壯大節(jié)能環(huán)保低碳產(chǎn)業(yè)。要推動互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、人工智能、第五代移動通信（5G）等新興技術與綠色低碳產(chǎn)業(yè)深度融合，釋放數(shù)字化智能化綠色化疊加倍增效應。要依托現(xiàn)有產(chǎn)業(yè)園區(qū)等平臺，推動企業(yè)、科研單位等有效集聚，促進先進制造業(yè)集群發(fā)展，提高能源利用效率和循環(huán)經(jīng)濟發(fā)展水平。此外，要強化市場機制作用，引導企業(yè)以市場需求為導向，帶動綠色技術突破和應用迭代升級，大力培育綠色制造新產(chǎn)品新模式新業(yè)態(tài)，為制造業(yè)綠色低碳轉型注入新動力。

三、完善政策環(huán)境和保障措施，推動碳達峰碳中和工作取得積極成效

推動產(chǎn)業(yè)結構優(yōu)化升級，推進實現(xiàn)碳達峰、碳中和，必須堅持系統(tǒng)觀念，優(yōu)化政策環(huán)境，建立健全保障機制?！兑庖姟窞榇藢ｉT作了部署。

（一）完善財稅、金融、投資、價格等政策機制。完善財稅政策，推動各級政府加大對綠色低碳產(chǎn)業(yè)發(fā)展、技術研發(fā)的支持力度。加大綠色低碳產(chǎn)品采購力度。積極發(fā)展綠色金融，完善綠色金融標準體系。設立碳減排貨幣政策工具，支持清潔能源、節(jié)能環(huán)保、碳減排技術等領域發(fā)展。擴大綠色債券發(fā)行規(guī)模，支持符合要求的企業(yè)上市融資。鼓勵社會資本設立綠色低碳產(chǎn)業(yè)投資基金。完善投資政策，嚴控煤電、鋼鐵、電解鋁、水泥、石化等高碳項目投資，加大對綠色環(huán)保、新能源、新能源汽車、碳捕集利用與封存等項目的支持力度。完善支持社會資本參與政策，激發(fā)市場主體投資綠色低碳項目的活力和內生動力。健全體現(xiàn)節(jié)能要求的價格形成機制，促進可再生能源規(guī)?；l(fā)展。完善差別化電價、分時電價和階梯電價政策。加快形成具有約束力的碳價機制，促進碳排放權交易市場發(fā)展。

（二）加大科技創(chuàng)新和先進適用技術推廣。過去一個時期，高耗能行業(yè)的節(jié)能降碳主要來自淘汰落后產(chǎn)能，隨著落后產(chǎn)能逐步退出，節(jié)能降碳主要應來自對既有產(chǎn)能的技術改造和新增高效產(chǎn)能替代。為此，《意見》提出要加大對傳統(tǒng)行業(yè)節(jié)能降碳的技術改造，強化節(jié)能降碳指標的硬約束，倒逼高耗能行業(yè)建立節(jié)能低碳的生產(chǎn)體系。抓緊部署綠色低碳前沿技術研究，加快研發(fā)支撐風電、太陽能發(fā)電大規(guī)模友好并網(wǎng)的智能電網(wǎng)技術，推進高效率太陽能電池、可再生能源制氫、零碳工業(yè)流程再造等低碳前沿技術攻關，加強新型儲能技術攻關示范和產(chǎn)業(yè)化應用，加強氫能生產(chǎn)、儲存、應用關鍵技術研發(fā)示范和規(guī)模化應用。要加快關鍵核心技術攻關，提高煤炭作為化工原料的綜合利用效能，促進煤化工產(chǎn)業(yè)高端化、多元化、低碳化發(fā)展。

（三）加強法規(guī)標準、統(tǒng)計監(jiān)測和考核體系建設。建立健全適應碳達峰、碳中和目標要求的法律法規(guī)、統(tǒng)計監(jiān)測和考核體系，對推動產(chǎn)業(yè)綠色轉型具有重要意義。要清理現(xiàn)行法律法規(guī)中與碳達峰、碳中和工作不相適應的內容，加強法律法規(guī)間的銜接協(xié)調，抓緊修訂節(jié)約能源法等現(xiàn)行法律，體現(xiàn)對碳達峰、碳中和工作的推動作用。要加強節(jié)能降碳統(tǒng)計能力建設，建立健全重點行業(yè)重點領域能耗統(tǒng)計監(jiān)測和計量體系。建立統(tǒng)一規(guī)范的碳排放統(tǒng)計核算體系。將碳達峰、碳中和工作相關指標納入各地區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展綜合評價體系，嚴格監(jiān)督考核。

實現(xiàn)碳達峰、碳中和是一個長期過程，不可能一蹴而就。要堅持系統(tǒng)觀念，尊重客觀規(guī)律，把握工作節(jié)奏，在確保安全的前提下，搶抓碳達峰、碳中和重大戰(zhàn)略機遇，不斷優(yōu)化產(chǎn)業(yè)存量，全面做優(yōu)產(chǎn)業(yè)增量，走中國特色的新型工業(yè)化城鎮(zhèn)化道路，推動我國產(chǎn)業(yè)結構全面優(yōu)化升級，確保碳達峰、碳中和目標如期實現(xiàn)。

（作者系國務院發(fā)展研究中心原副主任、研究員）