作者：中國人民大學(xué)馬克思主義學(xué)院副院長、教授，中共黨史黨建研究院研究員 宋學(xué)勤
城市是現(xiàn)代文明的標(biāo)志，在現(xiàn)代化建設(shè)全局中占據(jù)重要地位，城市治理也因此成為國家治理體系中的重要內(nèi)容。中國共產(chǎn)黨成立百年來，探索并形成了豐富且寶貴的城市治理實踐經(jīng)驗，為建設(shè)適應(yīng)國情、符合時代的城市治理道路奠定了基礎(chǔ)、指明了方向。學(xué)界已經(jīng)發(fā)現(xiàn)，西方語境中的城市治理難以適應(yīng)中國國情，中國城市治理的目標(biāo)、方法必定要有所不同。要解析這種不同，就要追溯中國共產(chǎn)黨構(gòu)想、探索并實踐城市治理的起點，即新民主主義革命時期，以及社會主義革命和建設(shè)時期。
新民主主義革命時期，中國共產(chǎn)黨形成了以工業(yè)化為核心、整合城市社會的城市治理構(gòu)想。20世紀(jì)20—30年代，中國共產(chǎn)黨人在探索革命道路的過程中引入了馬克思主義關(guān)于城市發(fā)展規(guī)律的論述，并根據(jù)這些論述，對中國城市進行了分析，發(fā)現(xiàn)不合理的城鄉(xiāng)關(guān)系對于城市和鄉(xiāng)村發(fā)展皆無益處，而這種城鄉(xiāng)關(guān)系從根本上源于帝國主義借由城市實現(xiàn)的侵略。打破這種現(xiàn)象的關(guān)鍵在于推動城市工業(yè)化和農(nóng)村集體化。解放戰(zhàn)爭后期，中國共產(chǎn)黨治理石家莊等城市的實踐為接管城市提供了經(jīng)驗教訓(xùn)。中共七屆二中全會提出，黨的工作重心由農(nóng)村轉(zhuǎn)移到城市，并將恢復(fù)和發(fā)展城市中的生產(chǎn)作為中心任務(wù)。城市治理成為中國共產(chǎn)黨治國理政的重要內(nèi)容。縱觀新民主主義革命時期中國共產(chǎn)黨城市治理的構(gòu)想與實踐，發(fā)展工業(yè)始終居于中心位置，這是因為在當(dāng)時，只有發(fā)展工業(yè)才能實現(xiàn)救亡圖存的目標(biāo)、實現(xiàn)民族獨立和國家富強。然而，當(dāng)時中國實現(xiàn)現(xiàn)代化與工業(yè)化仍面臨一些阻礙，掃清阻礙需要建立直達基層的政權(quán)體系，增強國家對社會的控制與動員能力。中國共產(chǎn)黨為革命需要而在基層廣泛建立的政權(quán)組織符合了這一要求，為1949年后整合城市社會創(chuàng)造了藍本。時代要求中國共產(chǎn)黨承擔(dān)起締造民族國家的任務(wù)，這賦予了國家在城市治理中的突出地位，也使中國的城市治理道路從萌芽時期就具備了與西方不同的特點。
社會主義革命和建設(shè)時期，中國共產(chǎn)黨的城市治理以“生產(chǎn)城市”為目標(biāo)，在國家主導(dǎo)下發(fā)揮人民群眾的能動性，建設(shè)平等的城市空間。結(jié)合馬克思主義基本原理和中國國情，中國共產(chǎn)黨將“生產(chǎn)城市”設(shè)定為城市治理的總目標(biāo)，要求城市建設(shè)為社會主義工業(yè)化和人民群眾服務(wù)。城市治理的第一步是整合城市社會。中國共產(chǎn)黨結(jié)合中國革命取得勝利的經(jīng)驗在城市解散或收編了原有的社會組織，建立起由國家主導(dǎo)的嚴(yán)密組織體系。居民被編入各個單位，由“個體人”變?yōu)?ldquo;單位人”。城市社會的整合意味著國家有能力大規(guī)模調(diào)用社會資源以服務(wù)于工業(yè)化目標(biāo)。發(fā)動群眾成為開展大規(guī)模社會運動、進行基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的“法寶”，有效地彌補了后發(fā)現(xiàn)代化國家工業(yè)化進程中資源的缺乏。此外，中國共產(chǎn)黨的社會理想也反映在此時的城市治理中。城市治理堅持為人民服務(wù)的理念，構(gòu)建能有效改善人民生活境遇、促進平等的城市空間。從新中國成立起，中國共產(chǎn)黨就開始治理城市中的落后地區(qū)，通過自來水、煤氣、公共交通等服務(wù)的普及，改善了人民群眾的生活條件。從這一角度講，以人民為中心、發(fā)展成果由人民共享的治理思路在城市治理探索的初期就已經(jīng)顯現(xiàn)。在這一時期，中國共產(chǎn)黨以發(fā)展工業(yè)為旨歸治理城市，相應(yīng)地整合城市社會，動用社會力量完成現(xiàn)代化目標(biāo)，成功建立起了相對完整的工業(yè)體系。治理中的民生、平等理想也是應(yīng)對城市治理現(xiàn)代化中兩極分化趨勢的寶貴財富。
改革開放新時期，中國共產(chǎn)黨從城市的多種功能與重要意義出發(fā)，推動建立激發(fā)城市活力、適應(yīng)改革開放的城市治理制度。以1978年第三次全國城市工作會議為起點，城市在政治、經(jīng)濟、文化、信息等多方面的功能逐漸得到重視與發(fā)揮，以工業(yè)為核心功能、人為壓制城市發(fā)展以消滅城鄉(xiāng)差別的做法被放棄。同時，大力興修住房、改善城市環(huán)境以滿足民生需要。中國共產(chǎn)黨以經(jīng)濟特區(qū)和部分沿海城市為試點，在土地、金融、非公有制經(jīng)濟等方面嘗試激發(fā)城市活力。1984年，中國共產(chǎn)黨開展城市經(jīng)濟體制改革，適時指出了城市在社會主義現(xiàn)代化建設(shè)中的主導(dǎo)作用，要求充分發(fā)揮城市的中心作用，形成以城市為依托的經(jīng)濟區(qū)，調(diào)整城市政府的職能。和前三十年的城市治理相比，政企分開的城市經(jīng)濟體制改革將城市從條塊分割、封閉式的經(jīng)濟管理體制中解放出來，也意味著個人進一步從“單位人”的狀態(tài)中解放出來，隨之而來的是城市第三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展、經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)變。為形成以城市為依托的經(jīng)濟區(qū)，中國共產(chǎn)黨開始以上海等地為試點開展城鎮(zhèn)體系規(guī)劃，從區(qū)域高度規(guī)劃、治理各個城市。以城市為依托的區(qū)域經(jīng)濟競爭為改革開放以來出現(xiàn)經(jīng)濟奇跡創(chuàng)造了條件。1992年，建立社會主義市場經(jīng)濟體制的改革目標(biāo)確定，經(jīng)營城市、提高城市競爭力也成為城市治理的重要目標(biāo)，其中，城市間的競爭涉及城市財政與市政管理、產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)等領(lǐng)域，這對城市治理的水平提出了更高要求。改革開放也激發(fā)了城市社會群體的力量，城市居民委員會的組織建設(shè)得到全面恢復(fù)和完善。非政府組織等一系列社會組織的出現(xiàn)促使城市治理協(xié)調(diào)好各主體間關(guān)系。中國共產(chǎn)黨依據(jù)以人為本的執(zhí)政理念，構(gòu)建和諧社會，把“三位一體”的布局?jǐn)U展為包括社會建設(shè)在內(nèi)的“四位一體”，同時統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展。改革開放新時期是城市治理思路的轉(zhuǎn)折、發(fā)展期，中國共產(chǎn)黨在繼承、反思前三十年經(jīng)驗教訓(xùn)的基礎(chǔ)上，在改革開放的新背景下探索城市治理的目標(biāo)、手段，為城市活力和社會力量“松綁”，為城市參與市場經(jīng)濟、國際競爭創(chuàng)造了多方面的有利條件。這一時期的城市也為治理提出了新的問題，城市競爭要求政府轉(zhuǎn)變職能、處理好各種社會組織間的關(guān)系、解決好城鎮(zhèn)化過程中出現(xiàn)的社會矛盾，這些問題的出現(xiàn)推動了中國共產(chǎn)黨城市治理探索的進一步發(fā)展。
進入中國特色社會主義新時代，中國共產(chǎn)黨以“新型城鎮(zhèn)化”為指導(dǎo)，建立共建共治共享的城市治理模式，實現(xiàn)以人為核心的城鎮(zhèn)化。“新型城鎮(zhèn)化”的提出標(biāo)志著中國共產(chǎn)黨城市建設(shè)思想進入新階段，對城市治理現(xiàn)代化提出了新的要求。“新型城鎮(zhèn)化”新在將以人為本、優(yōu)化布局、生態(tài)文明、傳承文化作為基本原則，把以人為本作為核心。為了實現(xiàn)以人為本，新型城鎮(zhèn)化要求有序推進農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化、破除城市內(nèi)部二元結(jié)構(gòu)、注重中西部地區(qū)城鎮(zhèn)化、推進基本公共服務(wù)均等化、推動城鎮(zhèn)化綠色發(fā)展。城市發(fā)展的現(xiàn)實呼喚著治理模式的進步。中國共產(chǎn)黨通過城鎮(zhèn)化工作會議、城市工作會議等有關(guān)會議和文件對新時代的城市治理作了周密部署。
首先，新時代的城市治理要以人為本，堅持人民城市為人民。習(xí)近平總書記強調(diào)：“做好城市工作，要順應(yīng)城市工作新形勢、改革發(fā)展新要求、人民群眾新期待，堅持以人民為中心的發(fā)展思想，堅持人民城市為人民。”以人民為中心的城市治理將以創(chuàng)造優(yōu)良人居環(huán)境為己任，把城市建設(shè)成為人與人、人與自然和諧共處的美麗家園。其次，新時代的城市治理要統(tǒng)籌政府、社會、市民三大主體，實現(xiàn)城市共治共管、共建共享。政府要抓住城市管理和服務(wù)的重點，加強城市精細化管理，以深化改革破除體制機制障礙。面對矛盾和問題，城市治理應(yīng)堅持堵疏結(jié)合、以疏為主，懲防并舉、以防為先，標(biāo)本兼治、重在治本的原則，將矛盾化解在萌芽狀態(tài)。政府還要從宏觀和全局層面配置重要資源，重點保障基本公共服務(wù)，彌補市場缺陷。城市政府將由“劃槳人”轉(zhuǎn)變?yōu)?ldquo;掌舵人”。新時代的城市治理更加重視市民和社會的作用。市民是城市建設(shè)與發(fā)展的主體，要尊重其對城市發(fā)展決策的知情權(quán)、參與權(quán)、監(jiān)督權(quán)。市民和社會的參與貫穿在新時代城市治理的方方面面：以社會主義核心價值觀提高企業(yè)、社會組織、市民參與城市治理的意識和能力；倡導(dǎo)文明、節(jié)約、綠色的消費方式和生活習(xí)慣，使全社會共同參與改善環(huán)境；鼓勵社會資本參與城市建設(shè)、經(jīng)營與管理；完善社會參與機制，發(fā)揮專家和民眾在規(guī)劃實施監(jiān)督等方面的作用；在進一步強化街道、社區(qū)黨組織領(lǐng)導(dǎo)核心作用的基礎(chǔ)上，城市治理機制的完善將帶動基層群眾自治組織、社區(qū)社會組織建設(shè)，進而實現(xiàn)政府治理和社會調(diào)節(jié)、居民自治良性互動?？傊聲r代的城市治理堅持協(xié)調(diào)協(xié)同，“盡最大可能推動政府、社會、市民同心同向行動，使政府有形之手、市場無形之手、市民勤勞之手同向發(fā)力”，構(gòu)建共建共治共享的社會治理模式。
