養(yǎng)老問題難點在農(nóng)村，短板也在農(nóng)村。隨著我國城鎮(zhèn)化建設(shè)與社會老齡化的步伐加快，農(nóng)村人口結(jié)構(gòu)逐步發(fā)生變化，留守老人等逐漸增多。目前，全國農(nóng)村留守老年人1600萬左右。做好留守老年人關(guān)愛服務(wù)工作，關(guān)系到廣大農(nóng)村老年人和外出務(wù)工人員的生產(chǎn)生活，關(guān)系到農(nóng)村社會和諧穩(wěn)定，關(guān)系到黨在農(nóng)村的執(zhí)政基礎(chǔ)，必須站在推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的高度，認真貫徹落實《國家積極應(yīng)對人口老齡化中長期規(guī)劃》，科學研究謀劃，積極應(yīng)對。

農(nóng)村留守老人面臨的突出問題

農(nóng)村留守老人群體被媒體稱為“孤獨的守望者”，在生產(chǎn)生活、家庭監(jiān)護、隔代撫養(yǎng)、人際關(guān)系處理、參與農(nóng)村公共事務(wù)等方面處于弱勢，甚至一些老年人勞而無休、病而無醫(yī)、孤而無慰、居而無安，必須高度重視農(nóng)村留守老年人養(yǎng)老中的問題和短板。

精神慰藉嚴重缺失。“出門一把鎖，進門一盞燈”，“蹲墻根、找樹陰、聊聊天”成為當前很多農(nóng)村地區(qū)老年人生活的真實描述和寫照。多項調(diào)查顯示，希望“子女、孫子女常回來看看”逐漸成為留守老人群體最為強烈的愿望。一些留守老人因親情缺失、交際單調(diào)、文化貧乏等導(dǎo)致孤獨感、失落感、焦慮感和心理壓力較大。老年婚姻問題顯現(xiàn)，部分留守老年人出現(xiàn)悲觀厭世情緒和自殺傾向。

生活照料缺乏。目前，農(nóng)村留守老人照料缺失十分普遍，而孝道文化、祠堂宗族、社會關(guān)系、家庭地位等要素的缺失，讓留守老年人只能自食其力或靠親朋、鄰里照應(yīng)。一般來說，隨著年齡的增長，老年人對日常的生活照料需求日益增強，但是農(nóng)村留守老人普遍缺乏日常生活照料，對生產(chǎn)的關(guān)注遠勝于對自己衣食住行的關(guān)注，經(jīng)常出現(xiàn)小病拖成大病、因病致貧返貧現(xiàn)象。     

經(jīng)濟供養(yǎng)不足。研究顯示，我國農(nóng)村留守老人的主要收入來源是自己本人或配偶的勞動收入，其次才是子女的孝敬錢。一些外出子女的收入狀況僅夠維持自身或小家庭的正常運轉(zhuǎn)，孝敬老人的經(jīng)濟供給不夠充分。因此，多數(shù)能夠自理的留守老人，仍然農(nóng)忙時節(jié)侍奉莊稼求得收入或在農(nóng)閑時節(jié)打小工補貼家用。

體力勞動負擔繁重。農(nóng)村空心化和農(nóng)村老齡化趨勢促使我國農(nóng)村勞動力供給結(jié)構(gòu)開始變化，農(nóng)村勞動主體逐步由青壯年勞動力向老年勞動力轉(zhuǎn)變。農(nóng)村留守老人不僅承擔著自己的生產(chǎn)生活勞動，還需要替代子女完成部分生產(chǎn)生活勞動和承擔撫育孫輩的義務(wù)。《第六次全國人口普查主要數(shù)據(jù)公報》顯示，我國老年人在業(yè)率呈現(xiàn)出明顯的城鄉(xiāng)差別。我國城鎮(zhèn)老年人在業(yè)率為13.5%，而農(nóng)村老年人在業(yè)率高達42.8%，農(nóng)村在業(yè)老年人數(shù)量是城鎮(zhèn)在業(yè)老年人數(shù)量的三倍多。其中，約93% 的農(nóng)村老人從事的是農(nóng)林牧漁業(yè)，他們主要從事傳統(tǒng)種植和小規(guī)模的家庭養(yǎng)殖，較少利用現(xiàn)代耕種技術(shù)，因此他們往往勞動收入低且勞動強度大。

失能半失能留守老人的長期照料護理問題日益突出。農(nóng)村失能半失能老年人多由配偶或子女照顧，但子女提供的照顧常常由于居住分離甚至遠在外地而難以為繼。農(nóng)村敬老院或其他公辦養(yǎng)老機構(gòu)往往只收住“五保”等老人，大量有照料需求的老人無法進入。一些敬老院等機構(gòu)仍然存在著設(shè)施設(shè)備短缺、內(nèi)部管理滯后、服務(wù)質(zhì)量不高等問題，制約著兜底保障功能的充分發(fā)揮。

問題的成因

農(nóng)村留守老人問題是我國工業(yè)化、城鎮(zhèn)化、市場化和經(jīng)濟社會發(fā)展的階段性問題，有復(fù)雜的背景和多種多樣的原因。

從深層次原因看，老年群體留守的深層次原因與社會轉(zhuǎn)型、變遷和相關(guān)制度設(shè)計等緊密相關(guān)。一方面，快速的城市化和工業(yè)化進程帶動大量的農(nóng)村青壯年勞動力向城市轉(zhuǎn)移，造成了農(nóng)村家庭的“空巢化”和農(nóng)村社會的“空穴化”，出現(xiàn)了大量的農(nóng)村留守老人；另一方面，城鄉(xiāng)分割的二元經(jīng)濟社會結(jié)構(gòu)導(dǎo)致諸多制度性障礙產(chǎn)生，農(nóng)民工身份難題的解決不會一蹴而就，家庭整體遷移困難重重。

從直接原因來看，子女因生計所迫或個人發(fā)展而長期離開居住地是導(dǎo)致老年一代留守的直接原因，如異地就業(yè)、經(jīng)商、為下一代爭取更好的教育等。這又直接導(dǎo)致原有的贍養(yǎng)模式倒塌，家庭的贍養(yǎng)功能得到削弱和瓦解，而新的養(yǎng)老模式尚未建立和新的養(yǎng)老體系也尚未健全，關(guān)愛服務(wù)出現(xiàn)了“真空”地帶。

從老年人群體自身來看，多數(shù)老年人留戀原居住地特定的生活環(huán)境、良好的關(guān)系網(wǎng)絡(luò)，對陌生城市生活有恐懼感，城市生活能力和心理接受能力都比較低，不愿隨子女長期遷移。另一方面，老人留守在農(nóng)村不用做出大的改變，但是增加了進城子女往返等成本，也增大了養(yǎng)老工作的任務(wù)量與難度，擠占其他管理環(huán)節(jié)的支出。

多措并舉建立健全農(nóng)村留守老人關(guān)愛服務(wù)體系

破解留守群體特別是農(nóng)村留守老人養(yǎng)老難題，必須要立足農(nóng)村實際，充分發(fā)揮多元主體作用，強化政策設(shè)計、健全制度機制、提升治理能力、重構(gòu)社會秩序，推動農(nóng)村留守老人群體能夠老有所養(yǎng)、老有所樂、老有所安。

加強頂層設(shè)計，統(tǒng)籌解決農(nóng)村留守老年人養(yǎng)老問題。農(nóng)村留守老年人關(guān)愛服務(wù)體系建設(shè)的頂層設(shè)計，必須認真貫徹落實黨的十九屆四中全會精神，強化制度意識和制度執(zhí)行，落實《國家積極應(yīng)對人口老齡化中長期規(guī)劃》制定留守老人中長期專門規(guī)劃，同時也要把農(nóng)村留守老人等群體納入當?shù)亟?jīng)濟和社會發(fā)展大局來統(tǒng)籌考慮，把農(nóng)村留守老人等群體作為民生重點。要納入養(yǎng)老服務(wù)體系統(tǒng)籌設(shè)計，綜合運用扶貧、醫(yī)療、低保、臨時救助、特困人員供養(yǎng)、保險等政策，著力破解政策碎片化和銜接不暢的難題，確保農(nóng)村留守老人生活無虞。要堅持城市和農(nóng)村兩端發(fā)力，充分利用城市、城鎮(zhèn)資源優(yōu)勢集中的優(yōu)勢反哺農(nóng)村，逐步解決農(nóng)村老年人留守問題。

統(tǒng)籌使用鄉(xiāng)鎮(zhèn)醫(yī)療、養(yǎng)老機構(gòu)等資源。加大資源統(tǒng)籌力度，貫通規(guī)劃、預(yù)算、籌資、建設(shè)、使用等全流程全環(huán)節(jié)。深度推進農(nóng)村醫(yī)養(yǎng)結(jié)合，統(tǒng)籌鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院、村衛(wèi)生室和農(nóng)村幸福院、互助院的資源，推進農(nóng)村敬老院改造提升，最大限度發(fā)揮醫(yī)、養(yǎng)各自的優(yōu)勢。要加強對留守老人群體中的失能半失能老人的集中供養(yǎng)和照護，推動有條件的敬老院增加日托、上門服務(wù)等功能，特別是為經(jīng)濟困難家庭的高齡、失能留守老年人提供服務(wù)，確保不發(fā)生沖擊社會道德底線的事件。

強化家庭贍養(yǎng)功能，夯實主體責任。強化法律法規(guī)實施，督促子女或其他贍養(yǎng)人依法履行對老年人經(jīng)濟上供養(yǎng)、生活上照料和精神上慰藉的義務(wù)，督促扶養(yǎng)人依法履行扶養(yǎng)義務(wù)。一方面，要強化硬的約束，對贍養(yǎng)人、扶養(yǎng)人不履行贍養(yǎng)、扶養(yǎng)義務(wù)的，村民委員會、老年人組織或者贍養(yǎng)人、扶養(yǎng)人所在單位應(yīng)當監(jiān)督其履行；情節(jié)嚴重的，相關(guān)執(zhí)法部門要依法追究其法律責任。另一方面，要用好軟的約束，充分利用村規(guī)民約、鄉(xiāng)村禮俗和民間輿論對家庭贍養(yǎng)義務(wù)人的道德約束，發(fā)揮好孝親敬老典型的示范引導(dǎo)作用，大力弘揚尊重、關(guān)心、幫助老年人的社會風尚。

充分發(fā)揮自治組織和社會力量作用。充分發(fā)揮村民委員會扎根一線、熟悉情況的優(yōu)勢，做好信息摸查、定期探訪、重點幫扶、督促子女履行贍養(yǎng)義務(wù)等工作，特別是要做好高齡、失能、困難留守老人及時發(fā)現(xiàn)、動態(tài)掌握工作，避免老人死亡無人知曉等極端情況出現(xiàn)。積極推動農(nóng)村互助幸福建設(shè)，通過對閑置房屋、學校等場所進行改造，實現(xiàn)老年人互助服務(wù)。政府應(yīng)當通過政策保障、資金支持、完善服務(wù)、激勵表彰等方式，鼓勵和支持社會組織、社會工作者、志愿者等積極參與農(nóng)村留守老年人關(guān)愛事業(yè)。如四川省洪雅縣在15個鄉(xiāng)鎮(zhèn)建立了37個日間照料中心，成立了11支志愿者服務(wù)隊，招募社會志愿者300余名，累計服務(wù)老年人90000余人次。

發(fā)揮為老組織和設(shè)施在留守老年人關(guān)愛服務(wù)中的獨特作用。農(nóng)村老年協(xié)會是農(nóng)村留守老年人關(guān)愛服務(wù)工作中的一支重要力量，“十二五”末，全國老年協(xié)會有55.4萬個，其中農(nóng)村老年協(xié)會近47萬個,覆蓋了82.1%。農(nóng)村老年協(xié)會可以很好地服務(wù)農(nóng)村留守老人，組織開展老年互助服務(wù)，促進留守老年人參與農(nóng)村公共事務(wù)等。一些地區(qū)將農(nóng)村居家養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施交由老年協(xié)會進行管理服務(wù)，或者采取“會院合一”的方式，老年協(xié)會依托農(nóng)村幸福院為留守老人提供關(guān)愛服務(wù)；老年協(xié)會在農(nóng)村普遍成立了紅白喜事、巡邏宣傳、環(huán)境保護等特色小組，讓留守老年人有機會參與農(nóng)村社區(qū)事務(wù)。同時，要充分發(fā)揮農(nóng)村衛(wèi)生服務(wù)中心、綜合性文化服務(wù)中心、社區(qū)綜合服務(wù)設(shè)施等設(shè)施的支持作用，為留守老人提供健康管理、基本醫(yī)療、長期護理、文體活動、精神慰藉等服務(wù)。

加強組織領(lǐng)導(dǎo)，發(fā)揮部門作用。要完善工作機制，建立健全黨委領(lǐng)導(dǎo)下的政府支持保障、部門協(xié)同配合、群團組織積極參與、村民委員會和老年協(xié)會發(fā)揮骨干作用、社會力量廣泛參與的農(nóng)村留守老年人關(guān)愛服務(wù)工作機制，為留守老人養(yǎng)老服務(wù)提供加強組織保障。民政、公安、司法、財政、人社、衛(wèi)健、扶貧等部門、單位要各司其職，協(xié)同配合，形成工作合力。

（作者單位分別為北京市社會管理職業(yè)學院（民政部培訓(xùn)中心）黨委宣傳部、中國社科院大學）