隨著我國經濟體制改革逐步深入，國有企業(yè)混合所有制改革作為國有經濟和民營經濟結合形式的有效探索，已進入公司治理機制融合階段。新時代背景下，混合所有制改革可在國有企業(yè)內部產生鯰魚效應，能有效解決國有企業(yè)效率不高、機制不活的困境。然而，在宏觀經濟形勢和外部環(huán)境嚴峻復雜，經濟發(fā)展和疫情防控雙重壓力下，國有企業(yè)混改面臨市場激勵不足，微觀經濟活力不強，治理機制不完善等問題。未來，混改重心應由“混”向“改”轉變，著力引進高匹配度、高認同感、高協(xié)調性的戰(zhàn)略投資者，在治理結構、經營機制、激勵機制、監(jiān)管機制等方面發(fā)力，并根據競爭中立原則構建公平的市場環(huán)境，激發(fā)國有企業(yè)的市場活力，解決深層次的體制機制問題，通過“國民共進”在逆境中提速混合所有制改革。

混改是中國獨具特色的理論創(chuàng)新和實踐創(chuàng)新

混合所有制是經濟體制大變革與轉軌背景下中國獨具特色的理論創(chuàng)新，也是扎根中國歷史緊密聯(lián)系中國實際并致力于解決中國改革和發(fā)展問題的實踐創(chuàng)新，是馬克思主義中國化及中國特色社會主義理論體系的重要組成部分。在宏觀經濟形勢和外部環(huán)境嚴峻復雜，經濟發(fā)展和疫情防控雙重壓力下，黨和國家高度重視國有企業(yè)改革和民營經濟發(fā)展。新時代背景下發(fā)展混合所有制，引入非國有資本，是社會主義制度在初級階段的自我完善和國有資本與市場經濟結合的有效形式探索，有利于全社會資源要素有效配置，維護宏觀制度穩(wěn)定；有利于塑造公平的市場秩序和公正的分配格局；有利于提振市場活力、改善國有企業(yè)治理機制、激活蟄伏的發(fā)展動能，也有助于疫情沖擊下的民營企業(yè)實現(xiàn)“脫困轉型”。

截至當前，國有企業(yè)混合所有制改革經歷了三個階段，以橫向聯(lián)合為中心的形式混合階段（1978年-1986年），以股份制為中心的產權混合階段（1987年-2012年），目前步入以治理體系為中心的機制混合階段（2013年至今）。在橫向經濟聯(lián)合階段，我國不同企業(yè)之間的聯(lián)系加強，傳統(tǒng)經濟體制下企業(yè)相互分割的封閉式結構矛盾有所緩解，生產要素開始通過聯(lián)合形式在企業(yè)間流轉，但由于傳統(tǒng)企業(yè)政府管理體制的限制，企業(yè)間的深度聯(lián)合受阻。在產權混合階段，不同所有制企業(yè)的股權開始以股份制的形式在資本市場流轉，股權結構開始向多元化趨勢發(fā)展，但此階段并沒有充分發(fā)揮不同資本的聯(lián)合優(yōu)勢，國企和民企的協(xié)同機制較弱，忽略了混合后的治理效應。在機制混合階段，混改重心由“混”向“改”轉變，國有企業(yè)秉持市場化發(fā)展方向，通過引進民營企業(yè)靈活的市場機制和創(chuàng)新的管理理念，促使國有企業(yè)的“資本”和民營企業(yè)的“活力”發(fā)生“化學反應”。當前，在“改機制”導向下，混改進入著力引進高匹配度、高認同感、高協(xié)調性的戰(zhàn)略投資者，探索建立科學高效的差異化管控模式階段，以實現(xiàn)國有資本保值增值，做強做優(yōu)做大國有企業(yè)的目標。

實踐層面，混合所有制改革的力度和范圍增強。隨著四批210個混改試點、“雙百行動”、“區(qū)域綜改實驗”、“科改示范行動”等系列改革舉措的啟動，混合所有制改革由點到面全盤鋪開。截至2019年底，混合程度方面，“雙百企業(yè)”中在本級層面和子企業(yè)層面參與混改的比例分別為41.55%和62.65%。法人治理結構方面，“雙百企業(yè)”中設立董事會的企業(yè)占比82.49%，且這些公司對董事會存在不同程度的授權。激勵機制方面，民營上市公司共公告股權激勵計劃288個，占比85.46%；而國有控股上市公司僅公告49個，占比為14.54%，“雙百企業(yè)”中實施上市公司股權激勵、科技型企業(yè)股權和分紅激勵、員工持股激勵及其他中長期激勵方式的比例分別為19%、18%、27%和42%?；旌闲问椒矫妫ㄆ髽I(yè)之間的合作、資本層面的融合及投資項目的混合，混合手段包括產權轉讓、增資擴股、投資并購、首發(fā)上市、員工激勵、上市公司資產重組等方式。改革聯(lián)動方面，地方混改與中央混改形成呼應，且混合所有制改革與其他層面改革產生聯(lián)動效應，驅動混改整體效果。此外，電力、石油、天然氣、電信等行業(yè)的混合所有制改革也取得一定成效。

混改中存在的體制機制障礙

國有企業(yè)混合所有制改革符合社會主義基本經濟制度的核心理念，是轉軌時期國有企業(yè)改革的著力點和突破口。雖然試點企業(yè)混改取得了一定成效，但推動混合所有制企業(yè)高質量發(fā)展還存在體制、機制障礙，突出表現(xiàn)為：

政府與市場發(fā)揮作用的邊界不清晰?；旄闹姓仁菄匈Y本的股東，又是企業(yè)的監(jiān)管者和宏觀經濟的調控者。行政主體與經濟主體身份的重合，行政邏輯和市場邏輯的碰撞，導致政府與市場在資源配置中的關系更加復雜。改革中由于政府無法清晰界定與市場發(fā)揮作用的邊界，過多或錯誤干預市場，以致出現(xiàn)“錯位、缺位、越位”。此外，我國市場體系尚不健全，市場發(fā)育還不充分，還存在市場激勵不足，微觀經濟活力不強等問題。在混合所有制改革中如何重構政府與市場的關系，如何在經濟效率前提下兼顧社會公平，是亟待解決的難題。

混合所有制企業(yè)治理機制融合困難?；旌纤兄聘母锿ㄟ^締約的形式逐步推進，涉及多方利益體系的重構和調整，在實施過程中不同產權主體因既得利益得不到滿足產生沖突和摩擦，導致混合所有制企業(yè)治理機制融合困難。首先，國有企業(yè)（盈利、社會責任二元目標導向）和民營企業(yè)（盈利）發(fā)展目標的差異將貫穿整個治理機制融合過程。其次，國有企業(yè)和非國有企業(yè)治理結構的差異導致治理機制融合困難，新老三會在功能上的沖突不可避免，在選聘、決策、分配及風險規(guī)避機制上表現(xiàn)更為明顯。具體來說，混合所有制企業(yè)既存在體制內任命的高管，還存在市場化選聘的高管，不同渠道的高管在政治身份、薪酬激勵及晉升方式上存在諸多差異，形成基于制度體制的斷裂帶，不利于治理機制的融合。決策方面，國有企業(yè)是多層級上報，屬于風險規(guī)避型，而民營企業(yè)的決策流程更為靈活，多數為風險偏好型，混合后的企業(yè)如何在最大程度規(guī)避風險的情況下提高決策效率，抓住市場機遇是亟待解決的難題。激勵方面，國企股權激勵實施過程中面臨更多監(jiān)管程序和審批環(huán)節(jié)，且激勵考評體系多指標、多維度，對于處于轉型中的混改企業(yè)極具挑戰(zhàn)性。

促進民營經濟發(fā)展的市場環(huán)境仍需進一步完善。當前，疫情沖擊、經濟增長下行壓力加大，導致融資難、融資貴，民營資本投資意愿和動力不足，嚴重阻礙了混合所有制改革進程和質量。市場準入方面，雖然國家出臺相關政策允許民營資本進入一些重點領域，但實際操作難度大，速度慢。融資方面，我國現(xiàn)有的金融市場體系融資門檻高，融資渠道單一，針對民營企業(yè)貸款投資的機構少，社會信用體系尚不完善，規(guī)模龐大的社會資本難以有效變?yōu)槊耖g投資。產業(yè)布局方面，國有資本占據產業(yè)鏈的中上游，而民營資本則聚集在產業(yè)鏈的低端，產業(yè)鏈不同資本流動性差，民營企業(yè)轉型升級難度大。只有高質量、平等地位的民營企業(yè)在混合所有制改革中才有能力和動力去改變、激活國有資本，因此，亟須破除民營企業(yè)發(fā)展的各種障礙。

混合所有制改革配套政策體系不健全?；旌纤兄聘母锏耐七M需要配套法律政策做保障，雖然中央和地方相繼出臺系列文件，但政策法規(guī)的落實、細化、協(xié)調不足，導致企業(yè)在改革過程中出現(xiàn)對政策細節(jié)拿捏不準或越界的情況。其次，混改投融資平臺建設及相關支持政策不足，專門適用于混合所有制改革的專項融資渠道窄。再次，不同產權保護差距大，民營產權保護不到位和國有資產流失現(xiàn)象同時存在，國有企業(yè)擁有顯性或隱性優(yōu)勢，與非國有企業(yè)產生排異現(xiàn)象和不公平競爭，同等股份權力不對等、薪酬不對等及決策和收入的不公平現(xiàn)象仍存在。最后，缺乏明確的退出政策，民營資本參與混改重視資本的流動能力，但目前相應的退出政策尚不完善，退出通道單一，導致民營資本無法在規(guī)則之下自由進退。

通過深化改革激發(fā)國有企業(yè)市場活力

新時代背景下，社會主要矛盾轉變，經濟轉向高質量發(fā)展階段，混改重點將主要集中在制度建設，由“混”向“改”轉變，通過深化改革激發(fā)國有企業(yè)的市場活力，解決深層次的體制機制問題。

進一步減少行政干預，更好地發(fā)揮市場機制的作用。深化我國行政體制改革，加快政府從全能模式向服務型模式轉變，通過劃分政府和市場在資源配置領域的活動空間，進而強化市場在資源配置中的決定性作用。第一，應加強政府對國有資本宏觀層面的把控，如產業(yè)發(fā)展定位、國資戰(zhàn)略布局等，弱化微觀層面的干預，避免“行政化”“機關化”管控，加快實現(xiàn)從“控制”到“配置”的轉變。政府通過國有資本監(jiān)督者和宏觀經濟調控者的身份，參與混合所有制企業(yè)的外部治理。內部治理方面，政府通過組建國有資本投資運營公司，以股東身份進入董事會，參與企業(yè)決策和經營管理，不干預企業(yè)日常經營。第二，無論是非國有資本主動參股國有資本，還是國有資本主動參與非國有資本，在資產定價方面，都要遵循市場機制，最大限度減少政府對價格形成的不當干預。第三，在不同類型的企業(yè)中政府和市場發(fā)揮作用程度不同。具體來說，對于公益類國有企業(yè)，政府可根據整個社會需求對資源進行供給管理和配置，并利用政府的行業(yè)監(jiān)管來防止國有資本的流失。對于功能類國有企業(yè)，漸進性引入非國有資本來彌補市場缺陷，通過產業(yè)政策對其進行扶持和引導，并加強政府對價格水平等方面的監(jiān)管。對于競爭類國有企業(yè)，應完全按市場規(guī)則行事，持股比例由市場決定，政府的作用主要體現(xiàn)在公平市場秩序的維持和宏觀調控的實現(xiàn)上。

完善公平競爭機制。首先，根據競爭中立理念構建競爭中立政策，并以此為指導，實現(xiàn)混合所有制企業(yè)中的國有和民營資本權力平等、規(guī)則平等、公平競爭、風險共擔，健全司法對民營企業(yè)的平等保護機制，破除國有企業(yè)和民營企業(yè)不平等的資源分配機制。其次，積極調整國有資本產業(yè)布局，優(yōu)化資源配置聚焦主業(yè)，推動關鍵業(yè)務、關鍵產品及關鍵技術取得突破，推動民營企業(yè)轉型升級。第三，優(yōu)化民營企業(yè)營商環(huán)境，全面清理市場準入隱形門檻，破除招投標隱性壁壘，暢通市場化退出渠道，加大對民營企業(yè)在紓困、融資、用工等方面的支持力度。第四，加大開放民營企業(yè)涉足領域，去除民營企業(yè)進入電力、電信、鐵路、交通、水利、市政公用事業(yè)等重點行業(yè)和關鍵領域的顯性和隱性壁壘，支持民營企業(yè)通過資本聯(lián)合、產業(yè)協(xié)同、模式創(chuàng)新等參與國有企業(yè)重大投資、成果轉化和資產整合項目。第五，民營企業(yè)應提升危機應對能力，加快建立治理結構合理、股東行為規(guī)范、內部約束有效、運行高效靈活的現(xiàn)代企業(yè)制度，因地制宜優(yōu)化產業(yè)鏈布局。

完善市場化經營機制。混合所有制企業(yè)應以產權為基礎，以資本為紐帶，充分發(fā)揮市場機制活力，堅持引資本與轉機制相結合，產權多元化與完善企業(yè)法人治理結構相結合的運營模式。首先，實施市場化人員選聘，推動職業(yè)經理人發(fā)展。經理層應實行以市場化為導向的任期制和契約化管理，堅持權、責、利對等，促使重要崗位“能上能下”。混改企業(yè)推動職業(yè)經理人制度，職業(yè)經理人制度更加強調市場化的選聘和退出，突出董事會選人用人權，是國企負責人取消行政級別的重大制度創(chuàng)新。職業(yè)經理人也是一把雙刃劍，既要充分授權，也要加強監(jiān)管，為了避免職業(yè)經理人的短期行為，公司應加強黨的領導等制度安排，董事會依法選聘和管理職業(yè)經理人，黨組織則在確定標準、規(guī)范程序、參與考察、推薦人選等方面把好關。其次，采用市場化勞動用工制度，拓寬人才引進渠道。建立健全以合同管理為核心、以崗位管理為基礎的市場化用工制度，嚴格招聘管理，提升人員引進質量；逐步加大考核力度，完成職位職級基本方案構建，形成以能力促業(yè)績的用人導向，形成崗位淘汰機制，實現(xiàn)員工能進能出常態(tài)化。第三，構建市場化薪酬分配機制，采取差異化工資總額管理方式，實施工資總額備案制，建立工資總額與經濟效益之間的聯(lián)動機制和職工工資正常調整機制，形成增長適度、差距合理、關系和諧的收入分配格局，同時加大引進新興業(yè)務高端人才，探索市場化收入分配機制。

完善公司治理機制。國企和民企良性競爭、共同發(fā)展是中國邁向高質量發(fā)展階段的強大動力?；旌纤兄聘母矬w系下的公司治理機制是行政治理和市場治理雙輪驅動的結果，下一步改革要構建有效的股東會、董事會、監(jiān)事會和經營層的權利體系，形成所有權、決策權、管理權和監(jiān)督權相互牽制的治理機制。首先，治理結構方面，建立健全現(xiàn)代企業(yè)制度，堅持以資本為紐帶、以產權為基礎完善治理結構；實施以股權關系為基礎、以派出股權董事為依托的治理型管控；重構黨委會、董事會、監(jiān)事會和經理層關系，執(zhí)行黨委會前置程序，構建決策清單，落實董事會對經理層成員選聘、業(yè)績考核和薪酬管理等職權。其次，激勵機制方面，構建多元化、系統(tǒng)化的激勵約束體系，綜合運用員工持股激勵、國有控股股權激勵、國有科技公司分紅激勵等中長期激勵方式；探索超額利潤分享、虛擬股權、崗位或項目收益分紅等中長期激勵方式，形成風險共擔、利益共享的長效激勵約束機制。第三，監(jiān)管體系方面，強化以出資額和出資比例為限、以派出股權董事為依托的管控方式，明確監(jiān)管邊界，股東不干預企業(yè)日常經營；探索構建混改企業(yè)監(jiān)管新模式，以確保在混改主體多元化、模式多樣化的情形下，實現(xiàn)對國有資本的有效監(jiān)管，既不損害混改企業(yè)靈活性、優(yōu)勢與效率效益，也能嚴防國有資本流失。

完善制度環(huán)境和市場環(huán)境。明晰混合所有制改革路線圖，加強配套政策之間的協(xié)調，對相關配套文件進行系統(tǒng)梳理，出臺可操作性強的配套政策和具體支持措施。首先，建立常態(tài)化政企溝通聯(lián)系機制。加強與企業(yè)和行業(yè)協(xié)會商會的常態(tài)化聯(lián)系，完善企業(yè)服務體系，加快建立營商環(huán)境訴求受理和分級辦理“一張網”，加快推進政務服務熱線整合，進一步規(guī)范政務服務熱線受理、轉辦、督辦、反饋、評價流程，及時回應企業(yè)和群眾訴求。其次，建立完善應對疫情影響幫助混改企業(yè)化危為機的政策體系，制定實施恢復生產秩序和支持企業(yè)轉型升級發(fā)展的政策措施。第三，規(guī)范政府行為，保持政府政策的連續(xù)性、穩(wěn)定性和一致性。建立政府失信責任追溯和承擔機制，對造成政府嚴重失約行為的主要責任人和直接責任人依法依規(guī)追究責任。第四，提高混合所有制企業(yè)相關政策間的系統(tǒng)性，不僅要做好中央與地方政策的協(xié)調工作，還要注重人才、資金、稅收等政策間的協(xié)調配合，對政策之間重復和缺失情況進行有效整合。在政策細化、落實過程中，要增加政策“實施細則”和“執(zhí)行方案”條款數量，形成“上有體制引導，中有實施意見，下有方案措施”的多層聯(lián)動政策體系。此外，為提高政策的有效性，混合所有制企業(yè)政策制定者應深入企業(yè)并充分利用各種平臺資源加強調研，確保出臺的政策能真正解決企業(yè)難題。