國內(nèi)外環(huán)境變化對深化要素市場化配置改革提出緊迫要求

“十四五”時期區(qū)別于以往的五年規(guī)劃期，最大的不同就是外部環(huán)境的“百年未有之變局”。大變局的“變”既表現(xiàn)為生產(chǎn)力層面的新一輪科技革命和產(chǎn)業(yè)變革，也表現(xiàn)為生產(chǎn)關(guān)系層面的全球治理體系變革和國際政治格局調(diào)整。新一輪科技革命和產(chǎn)業(yè)變革將改變傳統(tǒng)生產(chǎn)要素和新生產(chǎn)要素之間的關(guān)系，勞動力、土地等傳統(tǒng)生產(chǎn)要素的地位將相對下降，而技術(shù)、數(shù)據(jù)等新生產(chǎn)要素的重要性將大幅提升，特別是數(shù)字經(jīng)濟發(fā)展起來以后，數(shù)據(jù)規(guī)模、數(shù)據(jù)加工能力、數(shù)據(jù)治理體系正在成為市場競爭的制高點。全球治理體系將加快重構(gòu)，國際政治不確定性上升。美國在貿(mào)易、科技、金融等領(lǐng)域不斷對我發(fā)難，并推動與我國經(jīng)濟脫鉤。我們要抵御風(fēng)險挑戰(zhàn)，就必須建設(shè)高標(biāo)準(zhǔn)要素市場體系，并與國際市場對接，既要暢通國內(nèi)大市場循環(huán)，又要促進(jìn)形成國際國內(nèi)雙循環(huán)發(fā)展新格局。總之，要從外部環(huán)境的大變局中認(rèn)識要素市場化配置改革的重要意義。

從國內(nèi)看，“十四五”時期我國發(fā)展將繼續(xù)面臨結(jié)構(gòu)性、體制性、周期性因素的多重制約，制造業(yè)大規(guī)模擴張階段將要結(jié)束，支撐產(chǎn)業(yè)發(fā)展的要素條件深刻變化，創(chuàng)新能力不足進(jìn)一步凸顯，經(jīng)濟增長的動力結(jié)構(gòu)發(fā)生變化，人口老齡化加快，儲蓄率隨著撫養(yǎng)比上升而趨勢性下降，資本積累速度將逐步放緩。隨著越來越接近國際技術(shù)前沿，可模仿學(xué)習(xí)空間越來越少，加上西方國家的技術(shù)封鎖，提升要素配置效率的難度增大，這對深化要素市場化配置改革提出更加緊迫的要求。

無論從外部環(huán)境變化，還是從國內(nèi)發(fā)展階段性特征看，都要加快要素市場化改革，提升要素配置效率，培育經(jīng)濟增長的新動力。事實上，近年來我國經(jīng)濟增速放緩在很大程度上是全要素生產(chǎn)率增速下降造成的，關(guān)鍵是有利于釋放增長潛能的要素市場化改革滯后，要素流動不暢，資源配置扭曲，要素市場化價格形成機制不健全，影響了全要素生產(chǎn)率增速的提升。

2008年國際金融危機后，我國全要素生產(chǎn)率增速明顯放緩，近年來雖有所回升，但仍不到2%。根據(jù)美國賓夕法尼亞大學(xué)“佩恩表”數(shù)據(jù)庫9.0版，2014年我國全要素生產(chǎn)率僅相當(dāng)于美國43%的水平。日本和韓國在基本完成工業(yè)化和經(jīng)濟增速“下臺階”的階段，全要素生產(chǎn)率分別達(dá)到美國80%和60%的水平。如果我國到2035年基本實現(xiàn)現(xiàn)代化時，全要素生產(chǎn)率要達(dá)到韓國的水平，也就是相當(dāng)于美國的60%左右，全要素生產(chǎn)率就要以比美國更快的速度提高。若設(shè)定美國2015年至2035年全要素生產(chǎn)率年均增速為1%，那么2015年至2035年期間我國全要素生產(chǎn)率年均增速要達(dá)到2.7%，才能在2035年達(dá)到美國60%左右的水平。如果今后15年經(jīng)濟年均增速由過去兩年略高于6%進(jìn)一步下降至5%左右，那么全要素要達(dá)到2.7%的年均增速，則意味著其對經(jīng)濟增長貢獻(xiàn)要在50%以上。從以往經(jīng)驗看，這并非易事。深化要素市場化配置改革是提高全要素生產(chǎn)率增速的關(guān)鍵。

深化要素市場化配置改革要突出重點分類推進(jìn)

“十四五”時期，深化要素市場化配置改革要堅持目標(biāo)引領(lǐng)和問題導(dǎo)向相結(jié)合，突出重點，分類推進(jìn)。通過改革消除資源配置扭曲，推動產(chǎn)業(yè)技術(shù)變革，加快新舊動能轉(zhuǎn)換，釋放經(jīng)濟增長潛能。

傳統(tǒng)生產(chǎn)要素領(lǐng)域，改革的核心目標(biāo)是消除資源配置扭曲，把勞動力、土地、金融資源配置到生產(chǎn)率更高的領(lǐng)域，使經(jīng)濟達(dá)到潛在生產(chǎn)可能性邊界。

勞動力市場化配置改革重在推進(jìn)勞動力城鄉(xiāng)流動和人才社會性流動。繼續(xù)深化戶籍制度改革，放開放寬除個別超大城市外的城市落戶限制，建立城鎮(zhèn)教育、就業(yè)、醫(yī)療衛(wèi)生等基本公共服務(wù)與常住人口掛鉤機制，推動農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化。“十四五”時期應(yīng)對外部環(huán)境變化，還要突出一個重點領(lǐng)域，就是促進(jìn)人才的社會性流動和高端人才市場培育。關(guān)鍵是要樹立人才是第一資源的理念，加快構(gòu)建人才的社會性流動和吸引全球高端人才的體制機制，加快與國際人力資源市場的對接，增強對全球一流人才的吸引力。

資本要素市場化配置改革重在深化資本市場改革。“十四五”時期，除了繼續(xù)放開金融服務(wù)業(yè)市場準(zhǔn)入，增加服務(wù)小微和民營企業(yè)的金融服務(wù)供給，疏通金融和實體經(jīng)濟的傳導(dǎo)機制外，需要深化資本市場改革，拓展多層次資本市場內(nèi)涵，注冊制改革要在科創(chuàng)板試點基礎(chǔ)上進(jìn)一步拓展，為新經(jīng)濟公司提供更便利快捷的上市渠道，也為承接中概股回歸創(chuàng)造條件。當(dāng)前，國際上負(fù)利率低利率盛行，流動性充裕，深化資本要素市場化配置改革，將會對吸引國際投資和資金流入起到重要作用。

土地要素市場化配置改革重在集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市和農(nóng)村宅基地“三權(quán)分置”改革。集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市，要探索擴大土地使用權(quán)入市的用途，從目前試點情況看，入市后可以用作工礦倉儲、商業(yè)服務(wù)等，但考慮到集體經(jīng)濟組織自我開發(fā)的能力有限，可考慮規(guī)定集體土地使用權(quán)可以通過出讓的方式用于建設(shè)租賃住房乃至共有產(chǎn)權(quán)房。宅基地“三權(quán)分置”改革，在落實集體所有權(quán)、保障農(nóng)戶資格權(quán)的基礎(chǔ)上，關(guān)鍵是拓展使用權(quán)向外部人員流轉(zhuǎn)的空間，優(yōu)先擴大農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)對外流轉(zhuǎn)的空間，穩(wěn)步擴大宅基地使用權(quán)對外流轉(zhuǎn)的空間，促進(jìn)城鄉(xiāng)要素雙向流動。

在新生產(chǎn)要素領(lǐng)域，改革的核心目標(biāo)是推動產(chǎn)業(yè)技術(shù)變革，加快產(chǎn)業(yè)數(shù)字化智能化改造和先進(jìn)技術(shù)擴散，使我國的潛在生產(chǎn)可能性邊界達(dá)到國際前沿水平，以釋放仍然存在的追趕潛能。這就要求加快培育技術(shù)和數(shù)據(jù)要素市場。由于產(chǎn)權(quán)制度不完善，特別是體制內(nèi)職務(wù)科技成果的產(chǎn)權(quán)界定不清晰，以及數(shù)據(jù)的產(chǎn)權(quán)界定規(guī)則尚未建立，我國的技術(shù)和數(shù)據(jù)要素市場發(fā)育遲緩。在新一輪科技革命迅猛發(fā)展，大數(shù)據(jù)、物聯(lián)網(wǎng)、人工智能等正在成為國際競爭制高點的背景下，加快培育技術(shù)和數(shù)據(jù)要素市場尤為迫切。

技術(shù)要素市場化配置改革重在探索科技成果產(chǎn)權(quán)激勵制度改革。我國原始創(chuàng)新能力不強、科技人員創(chuàng)新潛力尚未充分釋放，關(guān)鍵是產(chǎn)權(quán)激勵不到位。要探索科技人員職務(wù)科技成果產(chǎn)權(quán)激勵制度，開展賦予科技人員職務(wù)科技成果所有權(quán)或長期使用權(quán)試點，讓科技項目研發(fā)與科技人員受益直接掛鉤，激發(fā)科技人員積極性主動性創(chuàng)造性，提高科技供給質(zhì)量和效率。加快發(fā)展技術(shù)轉(zhuǎn)移機構(gòu)和技術(shù)經(jīng)理人，支持高校、科研機構(gòu)和科技企業(yè)設(shè)立技術(shù)轉(zhuǎn)移部門，對培育發(fā)展技術(shù)市場也十分重要。

數(shù)據(jù)要素市場化配置改革重在數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)界定和數(shù)據(jù)交易市場培育。由于數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)尚未清晰界定，數(shù)據(jù)的歸屬不明確，這就無法形成規(guī)范的數(shù)據(jù)交易市場。數(shù)據(jù)無法正常交易就會導(dǎo)致數(shù)據(jù)非法交易泛濫等問題。要盡快制定相關(guān)法律法規(guī)，對數(shù)據(jù)的所有權(quán)、使用權(quán)、收益權(quán)、處置權(quán)等進(jìn)行規(guī)范。在數(shù)據(jù)確權(quán)基礎(chǔ)上，在市場定價機制、市場交易方式和市場監(jiān)管上形成規(guī)范性制度和規(guī)則，加快培育數(shù)據(jù)交易市場，并與國際數(shù)據(jù)市場對接。

綜上所述，“十四五”時期，要按照建立高標(biāo)準(zhǔn)市場經(jīng)濟體系要求，深化要素市場化配置改革，更好對接國際規(guī)則和標(biāo)準(zhǔn)，使生產(chǎn)要素的國內(nèi)大循環(huán)和國際國內(nèi)雙循環(huán)都更加順暢。

（作者系國務(wù)院發(fā)展研究中心原副主任）