摘 要:當(dāng)前，我國(guó)改革已經(jīng)進(jìn)入攻堅(jiān)期和深水區(qū)，社會(huì)主要矛盾轉(zhuǎn)化，基層治理作為國(guó)家治理的基礎(chǔ)，取得了不少改革與創(chuàng)新成果。但同時(shí)，一些“碎片化”“政績(jī)型”“自利型”“無(wú)連續(xù)性”“虛假型”的改革與創(chuàng)新問(wèn)題也隨之出現(xiàn)，如果不加以重視，可能衍生出重大風(fēng)險(xiǎn)隱患。防范應(yīng)對(duì)基層治理重大風(fēng)險(xiǎn)，需要從原則、宗旨、路線、策略等方面進(jìn)行把握。

關(guān)鍵詞:基層治理 改革與創(chuàng)新 風(fēng)險(xiǎn) 策略

【中圖分類(lèi)號(hào)】D630 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A

黨的十八大以來(lái)，以習(xí)近平同志為核心的黨中央，始終堅(jiān)持把“增強(qiáng)憂患意識(shí)，做到居安思危”作為治黨治國(guó)的一個(gè)重大原則。越是在愈進(jìn)愈難而又非進(jìn)不可的關(guān)鍵時(shí)刻，越要把防風(fēng)險(xiǎn)擺在突出位置，以此而掌握戰(zhàn)略主動(dòng)，保證社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)的順利進(jìn)行。例如，習(xí)近平總書(shū)記在十八屆中央政治局第十四次集體學(xué)習(xí)時(shí)就指出：“改革開(kāi)放以來(lái)，我們黨始終高度重視正確處理改革發(fā)展穩(wěn)定關(guān)系，始終把維護(hù)國(guó)家安全和社會(huì)安定作為黨和國(guó)家的一項(xiàng)基礎(chǔ)性工作。我們保持了我國(guó)社會(huì)大局穩(wěn)定，為改革開(kāi)放和社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)營(yíng)造了良好環(huán)境。‘安而不忘危，存而不忘亡，治而不忘亂。’”2019年在省部級(jí)主要領(lǐng)導(dǎo)干部堅(jiān)持底線思維著力防范化解重大風(fēng)險(xiǎn)專(zhuān)題研討班開(kāi)班式上，習(xí)近平總書(shū)記再次強(qiáng)調(diào)，“深刻認(rèn)識(shí)和準(zhǔn)確把握外部環(huán)境的深刻變化和我國(guó)改革發(fā)展穩(wěn)定面臨的新情況新問(wèn)題新挑戰(zhàn)，堅(jiān)持底線思維，增強(qiáng)憂患意識(shí)，提高防控能力，著力防范化解重大風(fēng)險(xiǎn)，保持經(jīng)濟(jì)持續(xù)健康發(fā)展和社會(huì)大局穩(wěn)定，為決勝全面建成小康社會(huì)、奪取新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義偉大勝利、實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的中國(guó)夢(mèng)提供堅(jiān)強(qiáng)保障”。

“基礎(chǔ)不牢，地動(dòng)山搖。”對(duì)于整個(gè)國(guó)家的安全和穩(wěn)定來(lái)說(shuō)，基層是基礎(chǔ)性的、甚至是決定性的。因此，做好基層防范化解重大風(fēng)險(xiǎn)的工作十分重要。基層治理是國(guó)家治理的基石，實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理現(xiàn)代化離不開(kāi)基層治理現(xiàn)代化。黨的十九大報(bào)告提出：“中國(guó)特色社會(huì)主義進(jìn)入新時(shí)代，我國(guó)社會(huì)主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾。”要破解新時(shí)代我國(guó)社會(huì)的主要矛盾，提高保障和改善民生水平，加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)治理，就必須推動(dòng)社會(huì)治理重心向基層下移。這些都在很大程度上推動(dòng)著基層治理的改革與創(chuàng)新，全國(guó)各地基層治理取得了不少有效的創(chuàng)新成果，并有效保證了國(guó)家的安全和社會(huì)的和諧穩(wěn)定。這是值得肯定的。然而，毋庸諱言的是，在我國(guó)改革進(jìn)入攻堅(jiān)期和深水區(qū)，社會(huì)主要矛盾發(fā)生轉(zhuǎn)化的情況下，一些基層治理的改革與創(chuàng)新舉措在取得成績(jī)的同時(shí)，也會(huì)衍生出一些新的社會(huì)問(wèn)題和矛盾，有的甚至可能發(fā)展成為基層的重大風(fēng)險(xiǎn)，必須正確應(yīng)對(duì)。

容易衍生重大風(fēng)險(xiǎn)的基層治理“改革創(chuàng)新”

“碎片化”的改革與創(chuàng)新

在我國(guó)改革進(jìn)入攻堅(jiān)期、深水區(qū)的情況下，更加需要進(jìn)行系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性的改革，這就要求改革更加系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性地推進(jìn)。因?yàn)樵谶@種情況下，任何一項(xiàng)改革與創(chuàng)新舉措，都是牽一發(fā)而動(dòng)全身的。盡管這項(xiàng)改革創(chuàng)新舉措可能是針對(duì)某一領(lǐng)域、某一部門(mén)的，但是其所產(chǎn)生的效應(yīng)卻是全局性的，因而在進(jìn)行改革和創(chuàng)新設(shè)計(jì)的時(shí)候，必須要有大局觀、全局觀、整體觀、系統(tǒng)觀，而不能僅局限于部門(mén)的、局部的利益思維。同時(shí)，伴隨我國(guó)社會(huì)主要矛盾的轉(zhuǎn)化，人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要不單單指經(jīng)濟(jì)的、物質(zhì)的需要，還包括精神的、文化的內(nèi)容，二者不能分割。改革開(kāi)放初期那種即使是局部的、碎片化的改革與創(chuàng)新，也可以帶來(lái)“紅利”的時(shí)代已經(jīng)一去不復(fù)返，這也是為什么當(dāng)下強(qiáng)調(diào)改革必須是系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性改革的主要原因。

但是，在基層治理的改革與創(chuàng)新中，還往往是零散的、局部的、特殊的對(duì)策性舉措，缺乏系統(tǒng)性、整體性與協(xié)同性，并難以制度化，很難成為一種所謂的“模式”，因而也就不具備可借鑒性、可復(fù)制性。因此有學(xué)者指出，這種“碎片化”的改革與創(chuàng)新，不僅不利于基層治理的整體推進(jìn)，而且加劇了基層治理創(chuàng)新存在的一系列深層次結(jié)構(gòu)性問(wèn)題，并由此而衍生出新的社會(huì)矛盾。

“政績(jī)型”的改革與創(chuàng)新

在基層治理中，黨政一把手發(fā)揮著主導(dǎo)作用。應(yīng)當(dāng)說(shuō)，很多的基層黨政一把手，在推進(jìn)基層社會(huì)治理過(guò)程中，都能做到和當(dāng)?shù)貙?shí)際相結(jié)合，以滿足群眾實(shí)際需要為治理的第一目標(biāo)。這樣做，通常都收到了良好的治理效果，地方和諧穩(wěn)定，群眾有強(qiáng)烈的獲得感、幸福感、安全感。

對(duì)于基層黨政一把手而言，他們有追求政績(jī)的內(nèi)在動(dòng)力，這無(wú)可厚非。但問(wèn)題的關(guān)鍵在于，一些基層的黨政一把手，把對(duì)政績(jī)的追求看作了第一位的目標(biāo)，而對(duì)群眾實(shí)際需要的滿足卻退居其次，沒(méi)有處理好追求政績(jī)與滿足群眾實(shí)際需要之間的關(guān)系。本來(lái)，追求政績(jī)也不算什么壞事，如果這些政績(jī)符合群眾的需要也是可以的，但關(guān)鍵是很多政績(jī)是短期行為、經(jīng)不起歷史的檢驗(yàn)。例如，有的政績(jī)看起來(lái)表面光鮮，實(shí)則“金玉其外，敗絮其中”；有的政績(jī)是討好上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)的“邀功書(shū)”；有的政績(jī)是樹(shù)立自己形象的“牌坊”……而且，表面上都會(huì)被說(shuō)成是造福當(dāng)?shù)匕傩盏?ldquo;富民”工程、“惠民”工程，總之，是“民心工程”。令人遺憾的是，這些所謂的“民心工程”，在當(dāng)?shù)仡I(lǐng)導(dǎo)干部任內(nèi)或者其調(diào)離之后，就會(huì)露出弊端，“民心工程”也就變成了“民怨工程”。

“自利型”的改革與創(chuàng)新

政府是以提供公共服務(wù)為主要內(nèi)容的公共機(jī)構(gòu)，它沒(méi)有也不應(yīng)該有自己的特殊利益。這一點(diǎn)，在基層政府那里表現(xiàn)得更加明顯而直接。因?yàn)閷?duì)于基層政府來(lái)說(shuō)，其是公共服務(wù)的直接提供者。

但是，一些基層政府在提供公共服務(wù)的過(guò)程中，卻把自身利益和部門(mén)利益看得較重，把提供公共服務(wù)的過(guò)程看作是謀求和保護(hù)自身利益的過(guò)程。于是，為了把提供服務(wù)變現(xiàn)為自身的實(shí)際利益，便打著“改革與創(chuàng)新”的旗號(hào)，行起了謀求自身和部門(mén)利益的勾當(dāng)。盡管做得看似天衣無(wú)縫，但終歸瞞不過(guò)群眾的眼睛。一旦露出馬腳，或者因種種原因自己內(nèi)部產(chǎn)生矛盾而“自爆家丑”，就可能導(dǎo)致民怨沸騰，使之演化為社會(huì)性事件，進(jìn)而成為社會(huì)不穩(wěn)定的源頭。

“無(wú)連續(xù)性”的改革與創(chuàng)新

基層干部的流動(dòng)是正常現(xiàn)象，但是，基層的改革與創(chuàng)新舉措?yún)s要求連續(xù)性和可預(yù)見(jiàn)性。改革與創(chuàng)新的舉措不能因基層干部的流動(dòng)而“人走政亡”。雖然改革與創(chuàng)新必然帶來(lái)發(fā)展變化，但是，這種發(fā)展變化應(yīng)該是前后一貫的連續(xù)性的改革與創(chuàng)新舉措發(fā)生作用的結(jié)果。

而“無(wú)連續(xù)性”的改革與創(chuàng)新，不僅不能帶來(lái)發(fā)展變化，反而有可能產(chǎn)生負(fù)面作用。在一些基層，一些干部尤其是黨政一把手在流動(dòng)之后，其所推行的改革與創(chuàng)新舉措，并沒(méi)有被繼任者所堅(jiān)持下來(lái)，而繼任者會(huì)按照自己的偏好改弦更張，有些舉措甚至是前后矛盾的。這種情況，對(duì)于基層群眾來(lái)說(shuō)，是極為不利的，有時(shí)甚至?xí)蔀閷?duì)群眾的“折騰”。這時(shí)，群眾就會(huì)感到無(wú)所適從，從而產(chǎn)生對(duì)干部和政府的不滿。

“虛假型”的改革與創(chuàng)新

一些基層的改革與創(chuàng)新，表面上轟轟烈烈、熱鬧非凡，實(shí)則是“新瓶裝舊酒”，不過(guò)是用文字和數(shù)字包裝起來(lái)的改革與創(chuàng)新的“游戲”。

在一些地方，不愿改革、不愿作為，搞“虛假型”改革創(chuàng)新的現(xiàn)象是存在的。在一些“創(chuàng)新”案例中，有的就是一些地方政府斥巨資打造的基層治理創(chuàng)新樣板（即通常所謂的“點(diǎn)”），成為當(dāng)?shù)卣畬?duì)上匯報(bào)、對(duì)外展示的“窗口”和“門(mén)面”。這些所謂的創(chuàng)新形式往往是中看不中用的形式主義的“怪胎”。它的功用，只是供上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)和各級(jí)干部參觀學(xué)習(xí)，而對(duì)于當(dāng)?shù)匕傩諄?lái)說(shuō)則實(shí)際意義不大，甚至是勞民傷財(cái)?shù)摹１砻娴墓Ψ蜃鲎懔?，而?shí)際的作為卻沒(méi)了，這樣的基層政府是不可能得到群眾認(rèn)同和支持的。

防范應(yīng)對(duì)基層治理重大風(fēng)險(xiǎn)隱患的思路

堅(jiān)持一個(gè)原則：群眾利益無(wú)小事

基層治理最根本的目標(biāo)就是服務(wù)群眾，進(jìn)而贏得群眾，鞏固黨執(zhí)政的群眾基礎(chǔ)。因此，對(duì)于基層一線的黨員干部來(lái)說(shuō)，心里要時(shí)刻裝著群眾，時(shí)刻想著群眾，為群眾辦實(shí)事、謀實(shí)利。基層治理，基層的改革與創(chuàng)新，在某種意義上，是贏民心的工作。只有在基層改革與創(chuàng)新中，做到堅(jiān)持群眾利益無(wú)小事，才能贏得群眾，贏得民心。

堅(jiān)持一個(gè)宗旨：實(shí)現(xiàn)人民美好生活向往

新時(shí)代的社會(huì)主要矛盾是人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾，而化解社會(huì)主要矛盾、實(shí)現(xiàn)人民群眾對(duì)美好生活的向往，主戰(zhàn)場(chǎng)在基層。因此，對(duì)于基層來(lái)說(shuō)，最為重要的工作就是提供公共服務(wù)和保障民生，幫助人民群眾過(guò)上更加美好的生活。事實(shí)上，在基層，幾乎所有社會(huì)問(wèn)題和社會(huì)矛盾的發(fā)生，都和人民美好生活的需要有關(guān)。對(duì)于基層治理而言，只有提供了良好的公共服務(wù)，保障了民生，實(shí)現(xiàn)了美好生活向往，才能在源頭上化解社會(huì)矛盾和社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)。

堅(jiān)持一條路線：群眾路線

基層黨政干部和群眾離得很近，但是，如果心里沒(méi)有群眾，不能和群眾打成一片，這很近的距離也會(huì)變得很遠(yuǎn)。脫離了群眾的基層黨政干部，猶如離開(kāi)了大地的巨人安泰，也就沒(méi)有了力量。因此，堅(jiān)持群眾路線，是黨政干部有力量的根本保證。堅(jiān)持群眾路線，相信群眾，依靠群眾，和群眾打成一片，才能從根本上防范應(yīng)對(duì)化解重大風(fēng)險(xiǎn)，才能把重大風(fēng)險(xiǎn)化解在人民群眾的汪洋大海之中。

堅(jiān)持一個(gè)策略：柔性治理

基層治理是和群眾面對(duì)面的工作，又是一項(xiàng)贏得民心的工作，這就要求在基層治理過(guò)程中，不宜過(guò)多運(yùn)用剛性的治理手段，這樣不僅做不好群眾工作，化解不了社會(huì)矛盾，反而會(huì)激化矛盾，甚至可能衍生出新的矛盾，影響干群關(guān)系，影響社會(huì)和諧穩(wěn)定。只有運(yùn)用柔性的手段，和群眾交心、做朋友，才能以心換心，才能做好“人心”的工作。從黨的執(zhí)政基礎(chǔ)來(lái)說(shuō)，“人心”的工作可謂是關(guān)鍵。只有做好了“人心”的工作，才能真正打造基層社會(huì)的軟實(shí)力品格，才能使基層治理有“溫度”，進(jìn)而才能筑起防范應(yīng)對(duì)化解重大風(fēng)險(xiǎn)的銅墻鐵壁。

【本文作者為華東師范大學(xué)公共管理學(xué)院教授】

參考文獻(xiàn)

[1]王郅強(qiáng)、張曉君：《社會(huì)治理體系構(gòu)建面臨的結(jié)構(gòu)性失衡及其調(diào)適路徑——基于耗散結(jié)構(gòu)理論視角》，《經(jīng)濟(jì)社會(huì)體制比較》，2017年第3期。

[2]郝宇青：《基層社會(huì)治理的政治學(xué)論綱》，《社會(huì)科學(xué)》，2020年第6期。

責(zé)編：司文君 / 董 楠

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