摘 要:重大風險防范是我國城市基層治理面臨的現(xiàn)實問題，而有效化解重大風險和安全隱患的前提是提升對重大風險的識別能力。為此，城市基層治理有必要開展重大風險知識普及，提升基層部門、單位和個人的風險意識，構(gòu)建全民參與的風險防控體系，及時識別重大風險并進行預(yù)警；同時，運用科技創(chuàng)新成果，為風險化解提供有力支撐。

關(guān)鍵詞:基層治理 風險化解 風險監(jiān)測 風險預(yù)警

【中圖分類號】D62 【文獻標識碼】A

新冠肺炎疫情引發(fā)了學(xué)界針對城市治理與風險防控的廣泛討論。一種觀點認為，城市規(guī)模、人口密度與城市安全風險直接相關(guān)，大城市的人口密度大，相對而言引發(fā)重大風險的可能性就更大；也有研究指出，人口密度與重大疫情之間不存在直接的相關(guān)性，而風險預(yù)警能力與化解重大風險密切相關(guān)，跨部門協(xié)同能力、社會動員能力等因素也會影響城市風險治理現(xiàn)代化水平。城市風險的形成涉及到多方面多層次的因素，提升城市風險防控能力，化解重大安全風險，首先要提升風險識別能力，并根據(jù)風險預(yù)警的分級提示，扎實做好風險防控工作。

風險監(jiān)測與識別：化解重大風險的第一要求

城市人口高度集聚，社會交往的空間距離有限，與農(nóng)村地區(qū)相比，其更容易引發(fā)重大危機和群體性事件。然而，對全球城市風險防控及結(jié)果進行比較，我們看到，在類似的規(guī)模等級和人口密度下，不同城市的風險化解能力存在顯著差異性。以新冠肺炎疫情防控為例。有的超大城市出現(xiàn)疫情后，迅速啟動流行病學(xué)調(diào)查，密切追蹤每一個病例及傳播途徑，在較短時間內(nèi)有效阻斷了病毒傳播；但也有的城市疏于疫情防控，難以整合多方主體及資源，導(dǎo)致病毒快速傳播，形成傳染病大流行，美國紐約市新冠肺炎疫情肆虐就是一個典型例證。

城市規(guī)模龐大、人口密度大難免會積累各種風險和隱患，但這種風險并不必然會導(dǎo)致重大事件或危機的爆發(fā)。提升城市風險治理能力，不單單是要強化跨界治理能力，更要強化監(jiān)測識別預(yù)警，提升風險管控能力。一個城市如果能夠及時識別重大風險，并在第一時間采取相關(guān)的預(yù)警和防控措施，做到“早識別、早報告、早預(yù)警、早防控”，就能盡可能地防范事態(tài)失控，將突發(fā)事件的損失降到最低程度。

重大突發(fā)事件往往要經(jīng)歷風險孕育、隱患生成、持續(xù)累積、升級失控的演化過程。防范和化解重大風險，需要在常態(tài)監(jiān)測的基礎(chǔ)上，提升風險識別的敏銳性和敏感性，實時監(jiān)測風險態(tài)勢，堅持“抓早抓小”，有針對地采取防控措施，分解任務(wù)、壓實責任，將重大風險防范化解工作落到實處，斬斷“風險-隱患-事件-災(zāi)難”的演化鏈條。

我國突發(fā)事件應(yīng)對工作實行預(yù)防為主、預(yù)防與應(yīng)急相結(jié)合的原則。我國《突發(fā)事件應(yīng)對法》規(guī)定，“國家建立重大突發(fā)事件風險評估體系，對可能發(fā)生的突發(fā)事件進行綜合性評估，減少重大突發(fā)事件的發(fā)生，最大限度地減輕重大突發(fā)事件的影響”。該法規(guī)定，地方政府也要對本行政區(qū)域內(nèi)容易引發(fā)自然災(zāi)害、事故災(zāi)難和公共衛(wèi)生事件等特別重大、重大突發(fā)事件的危險源、危險區(qū)域開展風險評估，定期進行檢查、監(jiān)控，并責令有關(guān)單位采取安全防范措施。因此，化解重大風險和安全隱患，需要夯實風險監(jiān)測和預(yù)警系統(tǒng)，在第一時間發(fā)現(xiàn)問題，必要時發(fā)布預(yù)警信息，引導(dǎo)相關(guān)部門和公眾采取防控措施，從而化解或規(guī)避重大風險。

重大風險監(jiān)測與識別的基層經(jīng)驗

隨著風險社會的來臨，重大風險防范和化解成為了各級黨委政府的重要職責。習近平總書記指出：“防范化解重大風險，是各級黨委、政府和領(lǐng)導(dǎo)干部的政治職責，大家要堅持守土有責、守土盡責，把防范化解重大風險工作做實做細做好”。黨的十九屆四中全會提出，各級領(lǐng)導(dǎo)干部要增強駕馭風險本領(lǐng)，“提高預(yù)測預(yù)警預(yù)防各類風險能力”。

長期以來，我國風險管理模式強調(diào)突發(fā)事件應(yīng)對，在實踐中形成了一種被動反應(yīng)模式。為預(yù)防和減少突發(fā)事件，有必要推進關(guān)口前移，構(gòu)建以事前風險治理為基礎(chǔ)的主動防范模式。風險治理包括風險監(jiān)測、風險識別、風險評估、風險處置、風險溝通五大階段，需要構(gòu)建全過程治理體系，提升基層治理對重大風險的識別和化解能力。其中，風險監(jiān)測屬于常態(tài)性的觀察和感知；風險識別是指運用想象力對風險進行辨識和歸因；風險評估是指基于科學(xué)分析對風險進行分級；風險處置是針對潛在風險采取管控行動；風險溝通旨在通過政府與公眾的信息交流，矯正公眾對風險的感知偏差，提升公眾對風險的主動防控意識，匯集多方力量，做到群策群力、群防群控、協(xié)同運作。

觀察近年來全國各地開展的風險治理實踐探索，可以看到，為了提升風險識別能力，基層治理已經(jīng)積累了一些行之有效的運作經(jīng)驗。以新冠肺炎疫情防控為例。北京市基于2003年抗擊“非典”的經(jīng)驗教訓(xùn)，在新冠肺炎疫情防控中，從已有實踐中汲取經(jīng)驗教訓(xùn)，按照分類防控的原則，著重加強對重點人群、人員密集場所和敏感人群的風險防控。同時，北京市要求全面落實屬地、部門、單位、個人“四方責任”，建立全社會共同防控體系，做到“應(yīng)收盡收、應(yīng)治盡治、應(yīng)檢盡檢、應(yīng)隔盡隔”。

社區(qū)是疫情防控的第一線，為提升基層治理對疫情防控的風險識別能力，北京市各區(qū)積極推進防控力量和資源下沉，組建“專兼結(jié)合”的工作隊伍，加強人員健康監(jiān)測，防止疫情輸入。對于新增確診病例，疫情防控人員迅速開展流行病學(xué)調(diào)查，嚴密排查密切接觸者，嚴格落實居家醫(yī)學(xué)觀察措施，嚴防發(fā)生聚集性疫情。

以海淀區(qū)上地街道的風險防控為例，北京市啟動突發(fā)公共衛(wèi)生事件一級響應(yīng)后，上地街道黨工委迅速做出部署，要求各社區(qū)將疫情防控作為第一要務(wù)，要求物業(yè)企業(yè)服從社區(qū)統(tǒng)一安排，承擔起社區(qū)封閉式管理責任。一方面，針對社區(qū)內(nèi)樓宇大廈多、企業(yè)返京人員多的特點，上地街道抽調(diào)干部下沉社區(qū)，每人承包一棟商務(wù)大廈，與物業(yè)公司負責人共同擔任樓長，形成“雙樓長制”，分別承擔屬地責任和單位責任，共同開展風險防控工作。另一方面，針對商務(wù)樓宇疫情防控可能存在漏洞死角的情況，上地街道成立聯(lián)合檢查組，由城管執(zhí)法隊、市場監(jiān)督所、衛(wèi)生監(jiān)督所、派出所、房管所、黨群服務(wù)站的工作人員組成，針對商務(wù)樓宇開展聯(lián)合檢查，促使企業(yè)和個人全面落實責任。

2020年6月，新發(fā)地農(nóng)產(chǎn)品批發(fā)市場發(fā)生聚集性疫情后，北京市及時公布新增確診病例，迅速啟動流行病學(xué)調(diào)查。通過扎實調(diào)查，很快確定新增病例均與新發(fā)地農(nóng)產(chǎn)品批發(fā)市場有關(guān)?；谝咔檎{(diào)查結(jié)果，北京市果斷宣布疫情防控進入非常時期，并作出一系列決策部署，有效阻斷了疫情傳播。從新發(fā)地市場聚集性疫情防控的過程及成效，可以得出的一條寶貴經(jīng)驗是及時確定傳染源，嚴密排查密切接觸者，嚴格落實隔離措施，及時阻斷傳播路徑。如果新發(fā)地市場疫情未能有效及時識別，疫情防控再耽誤幾天時間，感染人數(shù)勢必大幅上升，其造成的損失也將不可估量。

在社會治安和社會秩序的風險治理方面，近年來，地方政府積極利用大數(shù)據(jù)、人工智能等新技術(shù)，建立社區(qū)人口、單位、住房等數(shù)據(jù)庫，對重點管理人群、重點服務(wù)人群進行精準識別，對風險狀況及趨勢進行研判，構(gòu)建扎根社區(qū)、情報主導(dǎo)的警務(wù)模式，推進安全風險精準施策和精準防控。以湖南省郴州市警務(wù)改革為例，為提升公共安全風險的識別能力，2017年以來，郴州市推進綜治信息網(wǎng)、公安警務(wù)信息網(wǎng)融合發(fā)展，構(gòu)建統(tǒng)一的社區(qū)信息采集平臺，對基礎(chǔ)數(shù)據(jù)實行智能采集與人工采集相結(jié)合，對基礎(chǔ)數(shù)據(jù)進行共享。同時，郴州市整合“天網(wǎng)工程”“雪亮工程”等智能感知設(shè)備，推進重大風險信息共享，為研判警情和打擊違法犯罪提供關(guān)鍵信息和證據(jù)支撐。這種大數(shù)據(jù)集成和共享機制，為社區(qū)安全風險識別和預(yù)警提供了有力支撐。

此外，郴州公安局在城市重要出入口、高鐵站、火車站、汽車站等重點部位安裝人臉識別設(shè)備，同時整合城管、市政等部門、縣區(qū)及社會擁有的視頻資源，基本實現(xiàn)對重點公共區(qū)域和重點行業(yè)的視頻監(jiān)控“全覆蓋”。這種情報主導(dǎo)的警務(wù)運作模式，它將風險研判置于中心位置，依托警務(wù)信息流，提升了上下聯(lián)動、跨部門聯(lián)動、跨警種協(xié)同能力，緩解了基層警力不足的問題，提升了風險防控和犯罪打擊效率，以及重大惡性案件偵破率。

提升重大風險識別能力的路徑

面對重大風險的挑戰(zhàn)，城市基層治理需要堅持以人民為中心，把維護和保障人民群眾的合法利益放在第一位，以風險監(jiān)測與識別為第一抓手，以精準的情報信息為主導(dǎo)，健全風險防控機制，統(tǒng)籌安排應(yīng)急處置工作，盡可能將重大風險化解在萌芽階段。

第一，開展重大風險知識普及，提升人民群眾的風險意識，依靠公眾預(yù)警行為，及時捕捉重大風險信息?；鶎又卫硇枰七M重大風險及防控措施的知識普及工作，提升公眾對重大風險的警惕性，依靠單位和個人的有意識行動，及時捕捉城市運行面臨的重大風險。風險防范和化解是與時間賽跑的過程，政府部門只有及時獲取風險信息，才能有針對地采取應(yīng)急措施，維護最大多數(shù)人的根本利益。

第二，構(gòu)建全民參與的風險防控體系。城市人口密度高、流動性大，化解重大風險和隱患需要以風險識別和預(yù)警為導(dǎo)向，迅速開展社會動員，發(fā)動公眾參與，堅持依法、科學(xué)、精準施策，及時啟動應(yīng)急行動，通過超常規(guī)的應(yīng)對措施，構(gòu)建聯(lián)防聯(lián)控、群防群控體系，采取有效措施控制風險源，及時化解突發(fā)事件。

第三，及時公開風險信息，在政府與公眾之間增進溝通，有效回應(yīng)公眾關(guān)切，凝聚化解重大風險的社會共識。突發(fā)事件發(fā)生后，政府治理需要盡可能做到信息公開，及時發(fā)布最新信息，回應(yīng)不實流言甚至謠言，依靠權(quán)威信息引導(dǎo)社會輿論，增進社會信任，提升政府行動的公信力，從而凝聚共識，動員各方力量參與到風險防范與處置工作之中。

第四，運用科技創(chuàng)新成果，為風險化解提供有力支撐?？茖W(xué)技術(shù)是應(yīng)對重大風險的有力武器，提升重大風險預(yù)警能力離不開科技創(chuàng)新。面對狡猾的新冠病毒，全國各地將“健康碼”等大數(shù)據(jù)集成成果應(yīng)用于疫情防控，作為居民出行、復(fù)工復(fù)產(chǎn)及出入公共場所的健康憑證。應(yīng)用大數(shù)據(jù)分析和人工智能技術(shù)，對不同風險人群進行精準識別，可為促進人員有序流動、推進復(fù)工復(fù)產(chǎn)提供有效保障。

【本文作者為中國人民大學(xué)公共管理學(xué)院副院長、首都發(fā)展與戰(zhàn)略研究院研究員；本文系中國人民大學(xué)科研基金重大項目“政策試驗?zāi)Ｊ降膰H比較研究”（項目編號：20XNL022）的階段性成果】

參考文獻

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[2]國務(wù)院新聞辦公室：《抗擊新冠肺炎疫情的中國行動》，北京：人民出版社，2020年6月。

[3]朱松梅：《四方戰(zhàn)“疫”》，《北京日報》，2020年2月20日。

責編：賀勝蘭 / 王茂磊

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