摘 要:黨的十九屆四中全會(huì)指出，國(guó)家行政管理承擔(dān)著按照黨和國(guó)家決策部署推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、管理社會(huì)事務(wù)、服務(wù)人民群眾的重大職責(zé)。堅(jiān)持和完善行政區(qū)劃制度是優(yōu)化政府組織結(jié)構(gòu)、構(gòu)建行之有效政府治理體系、提高國(guó)家行政管理水平、推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要內(nèi)容。新發(fā)展形勢(shì)下，完善行政區(qū)劃制度應(yīng)始終堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)，充分發(fā)揮中央與地方兩個(gè)積極性，不斷提升以人民為中心的國(guó)家治理效能。

關(guān)鍵詞:行政區(qū)劃 國(guó)家治理 以人民為中心

【中圖分類號(hào)】 D62 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A

黨的十九屆四中全會(huì)提出，要堅(jiān)持和完善中國(guó)特色社會(huì)主義行政體制，構(gòu)建職責(zé)明確、依法行政的政府治理體系；必須堅(jiān)持一切行政機(jī)關(guān)為人民服務(wù)、對(duì)人民負(fù)責(zé)、受人民監(jiān)督，創(chuàng)新行政方式，提高行政效能；要完善國(guó)家行政體制，優(yōu)化政府職責(zé)體系，優(yōu)化政府組織結(jié)構(gòu)，健全充分發(fā)揮中央和地方兩個(gè)積極性體制機(jī)制。《周禮》篇首有言：“惟王建國(guó)，辨方正位，體國(guó)經(jīng)野，分官設(shè)職，以為民極”。行政區(qū)劃制度是國(guó)家對(duì)行政區(qū)域的劃分及其地方政權(quán)的建置，是政治行政體制的重要組成部分，更是推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要內(nèi)容。這就要求，在國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的整體框架下，著力固根基、揚(yáng)優(yōu)勢(shì)、補(bǔ)短板、強(qiáng)弱項(xiàng)，系統(tǒng)推進(jìn)行政區(qū)劃制度改革與創(chuàng)新，構(gòu)建系統(tǒng)完備、科學(xué)規(guī)范、運(yùn)行有效、為民服務(wù)的中國(guó)特色的行政區(qū)劃制度體系，助推國(guó)家行政體制、政府職責(zé)體系以及政府組織結(jié)構(gòu)的進(jìn)一步優(yōu)化，最大限度地發(fā)揮中央和地方兩個(gè)積極性，切實(shí)把制度優(yōu)勢(shì)更好地轉(zhuǎn)化為國(guó)家治理效能。

始終堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)：完善行政區(qū)劃制度的歷史之維

行政區(qū)劃制度作為國(guó)家政權(quán)建設(shè)和中國(guó)特色社會(huì)主義制度的重要組成部分，是黨治國(guó)理政的基礎(chǔ)性制度框架。新中國(guó)成立70年以來(lái)，行政區(qū)劃制度改革之所以能取得顯著成效，關(guān)鍵是在改革實(shí)踐中很好地堅(jiān)持了中國(guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)。歷史經(jīng)驗(yàn)充分說(shuō)明，行政區(qū)劃制度改革中堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)，不但是必要的，而且是完全可行的，它是中國(guó)特色社會(huì)主義行政區(qū)劃制度變革的特點(diǎn)和優(yōu)勢(shì)。

行政區(qū)劃制度改革與創(chuàng)新是一項(xiàng)涉及面非常廣的系統(tǒng)性復(fù)雜工程，不能按照“頭痛醫(yī)頭、腳痛醫(yī)腳”的傳統(tǒng)思路進(jìn)行零敲碎打和碎片化修補(bǔ)，而是應(yīng)該使該制度各個(gè)方面、各個(gè)環(huán)節(jié)的改革形成聯(lián)動(dòng)，更加注重改革的系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性。同時(shí)，這一目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)需要更好發(fā)揮黨總攬全局、協(xié)調(diào)各方的領(lǐng)導(dǎo)作用。

新時(shí)代行政區(qū)劃制度改革與創(chuàng)新的任務(wù)更加繁重、面臨的環(huán)境更加復(fù)雜，只有毫不動(dòng)搖地堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)，把黨的領(lǐng)導(dǎo)落實(shí)到行政區(qū)劃制度改革工作各方面各環(huán)節(jié)，才能保證行政區(qū)劃調(diào)整與變革沿著正確方向穩(wěn)步前進(jìn)，進(jìn)而提升國(guó)家治理效能水平。一言以蔽之，中國(guó)特色的行政區(qū)劃制度要向更加成熟、更加定型、更加完善和更加鞏固發(fā)展，必須毫不動(dòng)搖地堅(jiān)持和強(qiáng)化黨對(duì)行政區(qū)劃工作的領(lǐng)導(dǎo)，始終保持行政區(qū)劃工作正確的政治方向。

充分發(fā)揮中央與地方兩個(gè)積極性：完善行政區(qū)劃制度的空間之維

政治行政體制改革反映到空間層面，就是要科學(xué)處理中央與地方之間的關(guān)系，充分發(fā)揮中央與地方兩個(gè)積極性，即在保證中央絕對(duì)權(quán)威和統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)的前提下，使全國(guó)各地方的發(fā)展?jié)撃艿玫匠浞值尼尫藕桶l(fā)揮，實(shí)現(xiàn)中央與地方在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展過(guò)程中的協(xié)同雙贏。

行政區(qū)劃制度作為國(guó)家政治行政體制的重要組成部分，是一種體現(xiàn)國(guó)家結(jié)構(gòu)類型的制度，是中央管理地方、劃分和配置地方政府職能的重要手段?？v觀中國(guó)行政區(qū)劃制度的變革與演進(jìn)，基本上是圍繞“如何處理中央與地方間的關(guān)系，優(yōu)化政府間權(quán)力與層級(jí)配置”而展開的。新中國(guó)成立70年以來(lái)，我國(guó)正是通過(guò)對(duì)行政區(qū)劃制度的改革與創(chuàng)新，有效地實(shí)現(xiàn)了國(guó)家對(duì)政府層級(jí)、組織結(jié)構(gòu)、職能權(quán)限的有效調(diào)整，建立了層級(jí)分明、運(yùn)轉(zhuǎn)順暢的國(guó)家治理體系和組織結(jié)構(gòu)，既防止了地方過(guò)于強(qiáng)大、中央管理權(quán)力分散的狀況的產(chǎn)生，又防止了中央管理過(guò)死、地方缺乏積極性和主動(dòng)性的弊病的出現(xiàn)。在中國(guó)特色社會(huì)主義進(jìn)入新時(shí)代的今天，必須進(jìn)一步通過(guò)完善中國(guó)特色行政區(qū)劃制度來(lái)科學(xué)處理中央與地方之間的關(guān)系，優(yōu)化政府職責(zé)體系和政府組織結(jié)構(gòu)，助推構(gòu)建職責(zé)明確、依法行政的政府治理體系，以充分發(fā)揮中央和地方兩個(gè)積極性，最大限度地推進(jìn)我國(guó)的制度優(yōu)勢(shì)向國(guó)家治理效能轉(zhuǎn)化。

不斷提升以人民為中心的國(guó)家治理效能：完善行政區(qū)劃制度的實(shí)踐之維

行政區(qū)劃制度屬于上層建筑，其價(jià)值追求在古代是“以為民極”，新時(shí)代則是“以人民為中心”，其基本功能必須服從或服務(wù)于黨和國(guó)家一定時(shí)期的中心工作。換言之，作為國(guó)家行政管理和提升國(guó)家治理能力的基礎(chǔ)手段，行政區(qū)劃制度建設(shè)的一切工作和活動(dòng)都必須圍繞國(guó)家治理的中心任務(wù)展開，其根本目標(biāo)和基本任務(wù)在于通過(guò)行政區(qū)劃制度改革與創(chuàng)新來(lái)不斷提升各級(jí)政府的治理能力，推動(dòng)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，進(jìn)而全面提升國(guó)家治理效能。

例如，新中國(guó)成立初期，黨和國(guó)家的中心工作是鞏固和加強(qiáng)政權(quán)建設(shè)、恢復(fù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)秩序，體現(xiàn)在行政區(qū)劃工作上就是要建立既有利于中央對(duì)地方形成強(qiáng)有力的控制又有利于人民群眾參與國(guó)家事務(wù)管理的行政區(qū)劃制度。具體包括設(shè)立大行政區(qū)、劃小省制、調(diào)整劃小縣鄉(xiāng)管理幅度、創(chuàng)設(shè)民族區(qū)域自治制度等。改革開放之初，黨和國(guó)家工作的重點(diǎn)轉(zhuǎn)移到社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)上來(lái)，行政區(qū)劃工作的根本任務(wù)就是為經(jīng)濟(jì)建設(shè)服務(wù)，具體包括撤公社建鄉(xiāng)鎮(zhèn)、市管縣體制的推行、經(jīng)濟(jì)特區(qū)的設(shè)立等。隨著我國(guó)社會(huì)主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要和不平衡不充分發(fā)展之間的矛盾，新時(shí)代行政區(qū)劃制度建設(shè)必須堅(jiān)持從我國(guó)國(guó)情出發(fā)，加快建立健全現(xiàn)階段國(guó)家治理急需的、滿足人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要的行政區(qū)劃制度。具體來(lái)說(shuō)，就是要沿著國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的總體思路，圍繞推進(jìn)民主政治建設(shè)、空間布局優(yōu)化、經(jīng)濟(jì)快速增長(zhǎng)、城鄉(xiāng)一體發(fā)展、公共服務(wù)供給、民生持續(xù)改善、社會(huì)治理有序、文化保護(hù)傳承、跨界生態(tài)善治等方面，構(gòu)建和完善中國(guó)特色行政區(qū)劃制度。對(duì)此可以通過(guò)撤縣設(shè)市、撤縣（市）設(shè)區(qū)、少數(shù)臨近城市合并等方式來(lái)逐步提高中心城市和城市群綜合承載及資源優(yōu)化配置能力，為政治穩(wěn)定、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、文化繁榮、民族團(tuán)結(jié)、人民幸福、社會(huì)安寧、國(guó)家統(tǒng)一提供有力保障。

【本文作者分別為湖南大學(xué)公共管理學(xué)院教授，中共湖南省委黨校、湖南行政學(xué)院公共管理教研部講師】

參考文獻(xiàn)

[1]吳學(xué)安：《確立跨行政區(qū)劃司法管轄制度關(guān)鍵在于去行政化》，《民主與法制時(shí)報(bào)》，2017年12月2日。

[2]葉桂郴：《中國(guó)行政區(qū)劃的前世今生》，《文史春秋》，2017年10月。

責(zé)編：董 楠（見習(xí)） / 賀勝蘭