摘 要:國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，首先是政府治理體系和政府治理能力的現(xiàn)代化。政府走在國(guó)家治理的前臺(tái)，承擔(dān)著按照黨和國(guó)家決策部署推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、管理社會(huì)事務(wù)、服務(wù)人民群眾的重大職責(zé)，因此，政府治理體系和治理能力對(duì)整個(gè)國(guó)家治理的影響重大。

關(guān)鍵詞:國(guó)家治理 政府治理 行政體制改革

【中圖分類(lèi)號(hào)】D60 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A

2013年，黨的十八屆三中全會(huì)將“完善和發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義制度、推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”作為全面深化改革的總目標(biāo)，引起各界廣泛的關(guān)注。2017年，黨的十九大把推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化與新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義發(fā)展的兩個(gè)階段戰(zhàn)略安排相掛鉤，提出到2035年時(shí)“各方面制度更加完善，國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化基本實(shí)現(xiàn)”；到本世紀(jì)中葉“實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，成為綜合國(guó)力和國(guó)際影響力領(lǐng)先的國(guó)家”。

十九屆四中全會(huì)提出了堅(jiān)持和完善中國(guó)特色社會(huì)主義制度、推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化“三步走”的總體目標(biāo)：“到我們黨成立一百年時(shí)，在各方面制度更加成熟更加定型上取得明顯成效；到二〇三五年，各方面制度更加完善，基本實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化；到新中國(guó)成立一百年時(shí)，全面實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，使中國(guó)特色社會(huì)主義制度更加鞏固、優(yōu)越性充分展現(xiàn)。”這個(gè)總體目標(biāo)和黨的十九大提出的建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國(guó)家的目標(biāo)是相融合的。

堅(jiān)持和完善中國(guó)特色社會(huì)主義制度、推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，這個(gè)主題有三層含義：第一，我們的國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，是在中國(guó)特色社會(huì)主義制度的大框架下，治理體系、治理能力的現(xiàn)代化，而不是其它的。第二，國(guó)家治理體系現(xiàn)代化是指各項(xiàng)制度要現(xiàn)代化，包括經(jīng)濟(jì)、政治、社會(huì)、文化等各領(lǐng)域的制度都要現(xiàn)代化。第三，治理能力現(xiàn)代化是制度執(zhí)行能力的現(xiàn)代化，要使制度能夠真正落到實(shí)處。

推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，要以堅(jiān)持和完善中國(guó)特色社會(huì)主義制度為前提。所以四中全會(huì)提出“堅(jiān)持和完善黨的領(lǐng)導(dǎo)制度體系”“堅(jiān)持和完善人民當(dāng)家作主制度體系”“堅(jiān)持和完善社會(huì)主義基本經(jīng)濟(jì)制度”“堅(jiān)持和完善繁榮發(fā)展社會(huì)主義先進(jìn)文化的制度”“堅(jiān)持和完善統(tǒng)籌城鄉(xiāng)的民生保障制度”“堅(jiān)持和完善生態(tài)文明制度體系”等十三個(gè)方面的工作要求，這些都是堅(jiān)持和完善中國(guó)特色社會(huì)主義制度的重要部署。

其中，堅(jiān)持和完善黨的領(lǐng)導(dǎo)和實(shí)現(xiàn)政府治理現(xiàn)代化，是國(guó)家治理現(xiàn)代化中最重要的方面，下文著重談一下這兩點(diǎn)。

堅(jiān)持和完善黨的領(lǐng)導(dǎo)制度體系，提高黨科學(xué)執(zhí)政、民主執(zhí)政、依法執(zhí)政水平

黨的領(lǐng)導(dǎo)，是我國(guó)《憲法》明確規(guī)定的。我國(guó)是中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的社會(huì)主義國(guó)家，中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)是中國(guó)特色社會(huì)主義最本質(zhì)的特征和中國(guó)特色社會(huì)主義制度的最大優(yōu)勢(shì)。十九屆四中全會(huì)把“堅(jiān)持和完善黨的領(lǐng)導(dǎo)制度體系”，排在了堅(jiān)持和完善中國(guó)特色社會(huì)主義制度各項(xiàng)部署的第一位，突出了黨的領(lǐng)導(dǎo)在國(guó)家治理現(xiàn)代化中的重要地位?！稕Q定》還強(qiáng)調(diào)“提高黨科學(xué)執(zhí)政、民主執(zhí)政、依法執(zhí)政水平”。堅(jiān)持和完善黨的領(lǐng)導(dǎo)，就要在科學(xué)執(zhí)政、民主執(zhí)政、依法執(zhí)政方面逐步完善各種制度。

第一，科學(xué)執(zhí)政，就是結(jié)合中國(guó)實(shí)際，不斷深化對(duì)共產(chǎn)黨執(zhí)政規(guī)律、社會(huì)主義建設(shè)規(guī)律、人類(lèi)社會(huì)發(fā)展規(guī)律的認(rèn)識(shí)，以科學(xué)的指導(dǎo)思想、制度體系和方式方法領(lǐng)導(dǎo)中國(guó)特色社會(huì)主義事業(yè)。過(guò)去一些領(lǐng)導(dǎo)干部“拍腦袋決策”，就不是科學(xué)執(zhí)政。當(dāng)前，技術(shù)進(jìn)步，如大數(shù)據(jù)、移動(dòng)互聯(lián)網(wǎng)、云計(jì)算等，能夠給我們提供很多精準(zhǔn)的決策支持，這樣就為進(jìn)一步科學(xué)決策提供了有力條件。

第二，民主執(zhí)政，指堅(jiān)持黨內(nèi)民主、人民民主，重大決策要經(jīng)過(guò)民主協(xié)商、討論，要有民意的支持和民主程序的保障。當(dāng)前，不論黨內(nèi)民主還是人民民主，都還有一定的提升空間。如何更好地體現(xiàn)民意，在一些重大決策過(guò)程中、一些重大事項(xiàng)中能夠讓黨員、人民群眾有更多的話語(yǔ)權(quán)和發(fā)言權(quán)，使黨的重大決策不至于因?yàn)槊撾x實(shí)際、偏離方向，而造成重大失誤，是提升民主執(zhí)政水平需要解決的問(wèn)題。

第三，依法執(zhí)政，指黨的領(lǐng)導(dǎo)要逐步進(jìn)入法治軌道。十八大以來(lái)，我們建立了很多黨內(nèi)法規(guī)，并且把黨的法規(guī)條例也納入到國(guó)家法治框架中。黨的十八屆四中全會(huì)提出“建設(shè)中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系”，其中就包括“形成完備的法律規(guī)范體系、高效的法治實(shí)施體系、嚴(yán)密的法治監(jiān)督體系和有力的法治保障體系，形成完善的黨內(nèi)法規(guī)體系”。依法執(zhí)政，既要求黨依據(jù)憲法法律治國(guó)理政，也要求黨依據(jù)黨內(nèi)法規(guī)管黨治黨。當(dāng)前我國(guó)的法律制度是比較完備的，但最大的問(wèn)題是法治權(quán)威在黨員干部和群眾中沒(méi)有真正樹(shù)立起來(lái)，現(xiàn)實(shí)中還存在權(quán)大于法、執(zhí)法犯法、司法不公等情況。黨的十八大以來(lái)，以習(xí)近平同志為核心的黨中央高度重視領(lǐng)導(dǎo)干部法治思維和法治能力建設(shè)，特別強(qiáng)調(diào)領(lǐng)導(dǎo)干部要提高運(yùn)用法治思維和法治方式深化改革、推動(dòng)發(fā)展、化解矛盾、維護(hù)穩(wěn)定的能力。黨的十九大報(bào)告指出：“各級(jí)黨組織和全體黨員要帶頭尊法學(xué)法守法用法，任何組織和個(gè)人都不得有超越憲法法律的特權(quán)，絕不允許以言代法、以權(quán)壓法、逐利違法、徇私枉法。”依法執(zhí)政將是未來(lái)黨領(lǐng)導(dǎo)的國(guó)家治理現(xiàn)代化的重要內(nèi)容。

堅(jiān)持和完善中國(guó)特色社會(huì)主義行政體制，構(gòu)建職責(zé)明確、依法行政的政府治理體系

國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，首先是政府治理體系和政府治理能力的現(xiàn)代化。因?yàn)檎咴趪?guó)家治理的前臺(tái)，國(guó)家主要靠政府治理，所以政府治理體系和治理能力對(duì)整個(gè)國(guó)家治理的影響非常大。十九屆四中全會(huì)提出“堅(jiān)持和完善中國(guó)特色社會(huì)主義行政體制，構(gòu)建職責(zé)明確、依法行政的政府治理體系”。

1978年到現(xiàn)在，我國(guó)經(jīng)歷過(guò)8次行政體制改革，通過(guò)這些改革使政府治理整體上由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的政府轉(zhuǎn)向了市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的政府。改革開(kāi)放40多年，中國(guó)經(jīng)濟(jì)取得了舉世矚目的成就，中國(guó)社會(huì)發(fā)生了翻天覆地的變化，這與中國(guó)政府有效的治理有很大關(guān)系。從這點(diǎn)上講，行政體制改革功不可沒(méi)。

黨的十八大以來(lái)，我國(guó)大力推動(dòng)“放管服”改革，簡(jiǎn)政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù)。這個(gè)改革成效明顯。近兩年我國(guó)的營(yíng)商環(huán)境排名在全世界大幅度上升。2019年10月24日，世界銀行發(fā)布的《全球營(yíng)商環(huán)境報(bào)告2020》顯示，中國(guó)營(yíng)商環(huán)境全球排名繼2018年從第78位躍至46位后，2019年再度升至第31位，連續(xù)兩年入列全球優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境改善幅度最大的十大經(jīng)濟(jì)體。

兩年內(nèi)營(yíng)商環(huán)境大大改善，什么原因？第一，我國(guó)近幾年大幅度降低市場(chǎng)準(zhǔn)入。過(guò)去壟斷性的行業(yè)不允許外資、民間資本進(jìn)入，而現(xiàn)在市場(chǎng)準(zhǔn)入降低，金融、保險(xiǎn)、電信很多都被允許進(jìn)入了。第二，“放管服”改革取得很大成就。第三，我國(guó)推進(jìn)“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)”服務(wù)，改善服務(wù)方式，浙江的“最多跑一次”改革，佛山的“一門(mén)式服務(wù)”、北京的“一站式服務(wù)”、深圳的“不見(jiàn)面審批”，等等，借助互聯(lián)網(wǎng)形式改善服務(wù)手段，極大方便了企業(yè)和老百姓。營(yíng)商環(huán)境排名大幅上升，客觀上也說(shuō)明我國(guó)這幾年的行政體制改革、政府改革取得了很大成效。

我國(guó)的行政體制改革過(guò)去取得了很大成就，但還有很大的改革完善空間。比如，現(xiàn)在政府部門(mén)的設(shè)置和縱向的行政層級(jí)設(shè)置還有一定的調(diào)整空間。橫向來(lái)看，我國(guó)國(guó)務(wù)院由26個(gè)部委組成，但是現(xiàn)在世界上主要國(guó)家政府部門(mén)基本不超過(guò)20個(gè)，俄羅斯政府部門(mén)數(shù)量比較多，但也只有18個(gè)，其它大部分是16個(gè)、17個(gè)。這不是簡(jiǎn)單用數(shù)字衡量，一定程度上說(shuō)明我國(guó)在這方面還有改革的空間。

2018年黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革，特別強(qiáng)調(diào)職責(zé)要清晰，職能減少?zèng)_突和交叉，一件事情盡量讓一個(gè)部門(mén)處理。例如，應(yīng)急管理部整合了13個(gè)部門(mén)的職能，把公安部的消防工作、林業(yè)局的森林防火、農(nóng)業(yè)部的草原防火、水利部的防汛抗旱等職能合并過(guò)來(lái)，減少各個(gè)部門(mén)都參與的情況。過(guò)去組建自然資源部、環(huán)境保護(hù)部非常難，每項(xiàng)職能都有七八個(gè)部門(mén)參與，現(xiàn)在整體歸到一個(gè)部門(mén)管理，職能配置上更為科學(xué)。即使這次黨政機(jī)構(gòu)改革完成以后，我國(guó)這方面的制度還不完全定型，還需要進(jìn)一步調(diào)整，這是今后工作的重中之重。

縱向來(lái)看，我國(guó)現(xiàn)在還是五級(jí)政府：中央政府、省政府、市政府、縣政府、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府。按道理來(lái)講，信息化越發(fā)達(dá)、數(shù)字化越發(fā)達(dá)，組織結(jié)構(gòu)越扁平化。因?yàn)樾畔鬟f手段改變了，過(guò)去可能一級(jí)一級(jí)往下傳遞，現(xiàn)在不需要那么多會(huì)議的傳遞，可以減少管理層次，這樣既節(jié)約了人力，也節(jié)約了物力?，F(xiàn)在有一些試點(diǎn)，改變市管縣體制，縣由省直接來(lái)管，減少管理層次，但是實(shí)施過(guò)程中還有很多復(fù)雜因素制約。

轉(zhuǎn)變政府職能，是建立和完善中國(guó)特色社會(huì)主義行政體制的難點(diǎn)問(wèn)題。表面上看是轉(zhuǎn)變政府職能問(wèn)題，但實(shí)則是復(fù)雜的利益關(guān)系問(wèn)題。當(dāng)前仍存在權(quán)力部門(mén)化、部門(mén)利益化、利益?zhèn)€人化，甚至個(gè)人利益被法定化的問(wèn)題。部門(mén)立法過(guò)程中“ 相互打架”的情況經(jīng)常出現(xiàn)，說(shuō)明部門(mén)在立法過(guò)程中會(huì)考慮自己部門(mén)的利益。這些都是未來(lái)行政體制改革需要考慮和完善的問(wèn)題。

【本文作者為中共中央黨校（國(guó)家行政學(xué)院）教授、深圳創(chuàng)新發(fā)展研究院資深研究員】

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責(zé)編：周素麗 / 楊 陽(yáng)