完善和發(fā)展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，是黨的十八屆三中全會提出的全面深化改革總目標(biāo)。在今天的語境之下，中國現(xiàn)代國家治理體系主要是指中國共產(chǎn)黨在憲法作為國家根本大法的基礎(chǔ)上，通過有效的治國理政方式和手段，實現(xiàn)建設(shè)社會主義法治國家所必需的一套，用來規(guī)范國家與社會生活（無論是公共生活，還是私人生活）的現(xiàn)代制度體系。這樣的制度體系的建立，需要在探索構(gòu)建新理論的同時，完善既有制度并開發(fā)其潛力，從而實現(xiàn)國家治理的現(xiàn)代化變革。
國家與社會關(guān)系的理論模型
在國家與社會的雙向互動中，社會變化作為一種推進力量，會引發(fā)社會矛盾和社會問題；而國家治理作為一種反制力量，則通過制度變革不斷規(guī)制社會變化，吸納社會力量，從而保持發(fā)展的持續(xù)穩(wěn)定。從理論上說，國家代表統(tǒng)合性力量，社會代表自主性力量，二者的關(guān)系可以被分為四種類型：“強國家—強社會”“強國家—弱社會”“弱國家—強社會”以及“弱國家—弱社會”。
盡管有觀點認(rèn)為，政府是國家當(dāng)中具有自身利益的獨立力量，但大部分時候，政府還是被看作國家力量的代表和化身。因此，國家與社會的關(guān)系通常也被轉(zhuǎn)化為政府與社會的關(guān)系，尤其是在經(jīng)濟學(xué)的分析當(dāng)中。借助于國家與社會的關(guān)系模式，學(xué)術(shù)界也經(jīng)常用強政府—強社會、強政府—弱社會、弱政府—強社會、弱政府—弱社會四種模式來說明政府與社會的關(guān)系。
其中，對于國家與社會的關(guān)系，理論和實踐都更支持“強國家—強社會”模式。這種模式意味著：第一，國家有足夠的能力，對外維護國家主權(quán)與尊嚴(yán)不受侵害，對內(nèi)實現(xiàn)有效管理，能夠提供高質(zhì)量的公共服務(wù)和社會保障；第二，社會有足夠的能力，即公共生活相對富裕，民間力量在經(jīng)濟、社會、文化等領(lǐng)域具有較強的自主性、自立性和自助性；第三，在公共事務(wù)的管理中，國家權(quán)力機關(guān)、政府、政黨組織、社區(qū)和社團組織等所提供的治理機制大體上各守本位、各司其職，能夠形成良性互動、彼此分工協(xié)作的局面。
面對改革開放以來由于社會經(jīng)濟變化而產(chǎn)生的社會矛盾和問題，中國政府在政府管理導(dǎo)向、政府服務(wù)導(dǎo)向以及社會自治導(dǎo)向等方面作出了積極的改革行動，但是目前，在社會自治導(dǎo)向的實踐中，地方政府依然面臨一些困境，主要表現(xiàn)為：政府不是越位包攬，就是撤出不管。從根本上說，這種治理狀況的存在還是歸因于社會發(fā)展的不足。
當(dāng)前，中國的國家與社會關(guān)系尚屬于“強國家—弱社會”模式，即社會無組織或組織化程度較低，難以動員集體力量和公共資源形成集體行動；以及社會力量孱弱，自治能力不足，從而導(dǎo)致政府要想管理好社會就不得不深度介入社會的各個領(lǐng)域。
國家治理的理想形態(tài)
很多學(xué)者認(rèn)為，政府、市場、社會協(xié)同治理是較為理想的國家治理形態(tài)。從政府管理到公共治理或者協(xié)同治理，是新公共管理理論提出的標(biāo)志性口號，表明了公共治理或協(xié)同治理是一種方向性的目標(biāo)。政府機制（政府是主體）、市場機制（企業(yè)是主體）、社會機制（社團、社區(qū)、社工、社企是主體）三種機制的多元共治或協(xié)同治理是國家進行有效治理的理想形態(tài)。
一個長期依賴政府管理的社會，要實現(xiàn)社會治理，必須做到如下幾條：首先，在觀念上要形成共識，即“強政府—強社會”關(guān)系模式下的協(xié)同治理才是最優(yōu)目標(biāo)；其次，在治理主體方面要明確社會主體角色，把治理對象變?yōu)橹卫碇黧w，為政府之外其他社會主體的成長發(fā)展提供空間；再次，在治理體系方面要推進增加系統(tǒng)開放性的改革，建立廣泛包容和吸納非政府主體以及非政府機制的制度；最后，在治理機制方面要強化不同系統(tǒng)之間的統(tǒng)一協(xié)調(diào)性，保證特定協(xié)調(diào)者和協(xié)調(diào)機制能發(fā)揮更大的協(xié)調(diào)功能。
目前中國正在為實現(xiàn)協(xié)同治理而努力，但是中國地方政府在社會自治導(dǎo)向的實踐中還面臨一些困境。一種情況是，政府越過社會進行管理，使得一些本該適用于社會自治機制的事務(wù)，卻由政府接盤管理，導(dǎo)致政府“越位”；另一種情況是，政府為推動社會自治，主動收縮陣線，或以社會自治為名，放棄管理與服務(wù)的職能，造成政府社會管理的“缺位”。地方政府的實踐表明，這種情況的出現(xiàn)與當(dāng)?shù)亟?jīng)濟發(fā)展水平密切相關(guān)。一般來說，經(jīng)濟發(fā)展較為落后的地區(qū)，社會力量的自治水平會相對較低，政府社會管理的“越位”和“缺位”現(xiàn)象也會較為多見。
中國國家治理的優(yōu)勢和不足
如今各國都面臨著不同的問題和程度不一的改革需求，因此，不同的國家在治理與改革中也會呈現(xiàn)出不同的邏輯和模式。一個國家的治理邏輯和模式，是歷史與現(xiàn)實諸多因素作用的結(jié)果。當(dāng)前中國的國家制度，是中國共產(chǎn)黨在接過歷史的“接力棒”之后所主導(dǎo)創(chuàng)建的。
從歷史的角度看，新中國成立初期“以黨救國、以黨建國、以黨治國”的制度路徑，在很大程度上是受近代以來中國所面臨的國家危機影響而選擇確定的。從國家發(fā)展的角度看，中國作為后發(fā)展國家，經(jīng)濟社會發(fā)展的緊迫性，以及“落后挨打”教訓(xùn)所激發(fā)的“趕超”戰(zhàn)略，在很大程度上決定了當(dāng)初黨政部門居于主導(dǎo)地位的國家治理特點。從現(xiàn)實國情的角度看，歷史上國民的貧困化、無產(chǎn)化、蒙昧化，以及社會的脆弱化和低組織化，在很大程度上決定了當(dāng)初權(quán)力導(dǎo)向的制度安排。但是，歷經(jīng)70年的發(fā)展，尤其是經(jīng)過40年的改革開放，如今中國的國情和國民狀況都發(fā)生了很大改變，國際地位也與70年前的情形完全不同。
客觀來說，中國黨政軍民社高度一體的制度，具有強有力的政黨組織領(lǐng)導(dǎo)和動員系統(tǒng)、高效的政府執(zhí)行系統(tǒng)、高度集中的中央?yún)f(xié)調(diào)系統(tǒng)。這樣的制度安排在實現(xiàn)國家的統(tǒng)一性方面具有優(yōu)勢，但在有些時候也存在“短板”，表現(xiàn)為：國家上層制度相對完善，且功能強大；但國家下層制度薄弱，且功效不足。進而造成了國家治理更多地表現(xiàn)出黨政作為“內(nèi)系統(tǒng)”雖能夠發(fā)揮強大功效，但缺乏社會作為“外系統(tǒng)”的積極呼應(yīng)，存在內(nèi)外系統(tǒng)脫節(jié)的風(fēng)險。
中國國家治理面臨的挑戰(zhàn)
現(xiàn)代性與后現(xiàn)代性并存，現(xiàn)代化與后現(xiàn)代化進程并發(fā)，使得中國傳統(tǒng)的政府管理面臨更大挑戰(zhàn)。
當(dāng)前中國處在現(xiàn)代化與后現(xiàn)代化并存的階段，現(xiàn)代化所造成的工業(yè)化、城市化、市場化、世俗化、民主化等結(jié)果，要求政府管理進行變革，然而這種應(yīng)對性變革還沒有完成，政府馬上又陷入后現(xiàn)代化的挑戰(zhàn)之中。其中后現(xiàn)代社會展現(xiàn)出的網(wǎng)絡(luò)化、信息化、數(shù)字化、智能化等特點，改變了社會的組織、生活、生產(chǎn)、分配和消費方式。
后現(xiàn)代化的發(fā)展變化對中國既有的政府管理體制與模式帶來了至少三方面的挑戰(zhàn)：首先，稅收管理系統(tǒng)受到挑戰(zhàn)，后工業(yè)社會基于網(wǎng)絡(luò)的私人定制化生產(chǎn)方式在很大程度上挑戰(zhàn)著傳統(tǒng)的以企業(yè)為生產(chǎn)單位的國家稅收體系；其次，現(xiàn)代金融系統(tǒng)受到挑戰(zhàn)，新型的交易系統(tǒng)和交易方式挑戰(zhàn)著傳統(tǒng)的以銀行為中介的貨幣和信用卡結(jié)算金融系統(tǒng)，使政府的金融監(jiān)管和政策杠桿面臨難題；最后，日常的社會管理模式受到挑戰(zhàn)，后工業(yè)社會基于網(wǎng)絡(luò)平臺的供需雙方直接交易，挑戰(zhàn)著傳統(tǒng)的以政府或委托代理機構(gòu)為基礎(chǔ)的社會管理模式。因此，在社會轉(zhuǎn)型的大變革時代，現(xiàn)代化、后現(xiàn)代化兩個目標(biāo)和過程的疊加，增添了社會變化的復(fù)雜性，極大地增加了政府管理的難度。
面對這些挑戰(zhàn)，中國要實現(xiàn)從政府管理走向協(xié)同治理，必須明確以下原則：第一，治理績效取決于制度供給；第二，政府并非制度的唯一供給者；第三，多元復(fù)合的供給模式才能滿足多樣化需求。良好的治理通過多元制度的供給得以實現(xiàn)，這意味著“公共事務(wù)公共治理”，即政府、社會組織、社區(qū)單位、企業(yè)、個人等所有利益相關(guān)者共同參與、協(xié)同行動，從而形成國家與社會良性互動、協(xié)同治理的局面。由此，建立信息開放、集體決策和社會參與的制度，加強公共選擇和公共博弈，實現(xiàn)責(zé)任共擔(dān)、利益共享、權(quán)力協(xié)同，即實現(xiàn)“共建、共治、共享”，成為增進社會治理，進而提升國家治理水平、實現(xiàn)國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化的必然要求。
中國國家治理改革的新議題
不論是對中國還是世界，改革始終是一個重要主題。中國走過了40多年改革和發(fā)展的歷程，在這40多年的過程中，發(fā)生了治理觀念變革、治理體系變革、治理政策變遷以及治理行為調(diào)適等積極的變化。為了改善治理績效，中國政府推進了管理導(dǎo)向（如結(jié)構(gòu)導(dǎo)向、功能導(dǎo)向、程序?qū)?、人事?dǎo)向）、服務(wù)導(dǎo)向（如推動公共設(shè)施的普及化、構(gòu)建服務(wù)型政府）、自治導(dǎo)向（如推動旨在放松管制、活化社會的改革）、協(xié)同導(dǎo)向（如實現(xiàn)多元主體和機制的共管共治）的創(chuàng)新改革，致力于營造政府機制、市場機制、社會機制相結(jié)合的協(xié)同治理格局。
在改革與發(fā)展的具體實踐中，中國一方面開發(fā)既有正式制度和機制的潛力，讓黨和政府以及傳統(tǒng)的群團組織發(fā)揮新的機能；另一方面，激活企業(yè)、社會組織、社區(qū)的功能，讓新型社會主體和要素在社會治理乃至國家治理中發(fā)揮應(yīng)有的作用，努力實現(xiàn)“自上而下”和“自下而上”兩種力量的對接，逐步完善“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會協(xié)同、公眾參與、法治保障”的社會治理體制。
常言道，“無規(guī)矩不成方圓”。國家既要發(fā)展（動力系統(tǒng)），也要治理（制動系統(tǒng)）。國家治理的核心要義，就是要實現(xiàn)國家內(nèi)部各個領(lǐng)域、各個系統(tǒng)、各個層級之下各種行為的制度化和法治化，即通過制定和實施規(guī)則，形成規(guī)矩，使任何個人、黨派、團體、組織、機構(gòu)的行為有所約束和限制。簡而言之，國家治理就是要使權(quán)力有限制、資本有節(jié)制、社會有規(guī)制。國家治理不僅要“治官”，要“將權(quán)力關(guān)進制度的籠子里”，也要“治民”，讓百姓形成規(guī)則意識和公共意識。
此外，理想的國家治理需要提供一套精英政治競爭與大眾自主生活適度分離的機制，并對官員的政治競爭行為予以限制，對民眾的社會生活予以保護。中國有句成語，“城門失火，殃及池魚”，說的是一場危機不僅傷害其中，而且連累其他。國家治理所追求的就是要避免“城門失火”，即使不能避免，也不至于“殃及池魚”。那么，如何避免“城門失火，殃及池魚”危機的發(fā)生？依據(jù)現(xiàn)代國家發(fā)展的經(jīng)驗，實現(xiàn)國家上層制度和下層制度的分開，是國家制度安排的基本要求。
所謂“上層制度”主要是指政治精英在國家上層結(jié)構(gòu)中開展政治競爭和實行國家管理的規(guī)則，包括選舉制度、立法制度、政黨制度、行政制度等。所謂“下層制度”主要指普通百姓在國家共同體中的日常生活規(guī)則，具體有：國家結(jié)構(gòu)制度，即涉及中央集權(quán)和地方自治關(guān)系的制度安排；國民權(quán)益制度，包括全國統(tǒng)一的國民身份制度，以及平等的社會福利制度、就業(yè)制度、住房制度、醫(yī)療制度、教育制度等；國家法治制度，旨在保障法治權(quán)威性以應(yīng)對沖突和爭議的立法和司法制度；國家社會組織制度，即公民參與社會生活的社區(qū)、社團制度和公共服務(wù)的社會化制度等。
在中國改革發(fā)展的歷程中，經(jīng)歷了發(fā)展導(dǎo)向——以經(jīng)濟建設(shè)為中心的階段，促成了經(jīng)濟起飛；現(xiàn)在進入了治理導(dǎo)向——以國家治理現(xiàn)代化為目標(biāo)的新時代，完成上述改革議題，將極大地推進中國國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化。
【本文作者為北京大學(xué)政府管理學(xué)院教授、北京大學(xué)國家治理研究院研究員；本文系教育部基地重大項目“國家治理經(jīng)驗評估研究”（16JJD810001）的階段性成果，該項目將以《國家治理評估研究》報告為結(jié)項成果】
責(zé)編：李 懿 / 司文君（見習(xí)）