改革開(kāi)放以來(lái)，隨著黨和政府的工作重心發(fā)生變化，中國(guó)國(guó)家治理的政策議程創(chuàng)設(shè)模式經(jīng)歷了由權(quán)力精英支配轉(zhuǎn)向互動(dòng)創(chuàng)設(shè)的制度發(fā)展，決策系統(tǒng)更加注重應(yīng)用分散的知識(shí)，以應(yīng)對(duì)不確定性帶來(lái)的挑戰(zhàn)，從而提升了國(guó)家治理的韌性和有效性。其中，府際互動(dòng)從自上而下的精英主導(dǎo)轉(zhuǎn)變?yōu)槌掷m(xù)的全國(guó)互動(dòng)，專家咨詢從個(gè)別咨詢轉(zhuǎn)向智庫(kù)建設(shè)，社會(huì)互動(dòng)從動(dòng)員參與走向建構(gòu)政策議題。通過(guò)觀察政策議程設(shè)置的制度變遷，可清晰地看到我國(guó)改革是如何提升國(guó)家治理的回應(yīng)性，以及如何促進(jìn)多元社會(huì)的包容性發(fā)展。

政策議程設(shè)置的驅(qū)動(dòng)機(jī)制

任何社會(huì)都面臨著很多問(wèn)題，但并非所有問(wèn)題都會(huì)引起政府關(guān)注，由于政府能力有限性，往往只有一部分社會(huì)問(wèn)題能夠得到?jīng)Q策者重視而進(jìn)入正式的政策議程。其中，政策議程可分為公眾議程和政府議程兩種類型：公眾議程是指社會(huì)問(wèn)題引起公眾關(guān)注的過(guò)程；政府議程則屬于正式的官方議程，是指政府關(guān)注到某些社會(huì)問(wèn)題，然后將其納入政策討論中的過(guò)程。社會(huì)問(wèn)題一般先經(jīng)由公眾議程，成為社會(huì)關(guān)注的焦點(diǎn)議題，進(jìn)而引起決策者關(guān)注，進(jìn)入政府議程。另外，決策者也可能主動(dòng)提出政策議題，并將其直接納入政府議程之中。

社會(huì)問(wèn)題要想引起決策者重視，需要一定的觸發(fā)機(jī)制，由此把常態(tài)問(wèn)題轉(zhuǎn)化為緊迫問(wèn)題，形成要求改變現(xiàn)狀的政治壓力。具體來(lái)說(shuō)，政策議程的創(chuàng)設(shè)主要有四種觸發(fā)機(jī)制：

一是領(lǐng)導(dǎo)指示，政治領(lǐng)導(dǎo)人在政策議程創(chuàng)設(shè)中扮演著重要角色，可主動(dòng)提出政策問(wèn)題或作出批示，要求政府部門(mén)提出解決方案，也有權(quán)決定是否將公眾關(guān)心的政策問(wèn)題納入官方政策議程。

二是危機(jī)事件，突發(fā)性的危機(jī)事件如果在短期內(nèi)引起公眾廣泛關(guān)注，可能會(huì)促使政府立即采取行動(dòng)，將該問(wèn)題納入政策議程。

三是抗議活動(dòng)，大規(guī)模的抗議行動(dòng)容易引發(fā)騷亂，導(dǎo)致危機(jī)局面，因此需要政府迅速采取應(yīng)急行動(dòng)。

四是曝光行動(dòng)，媒體曝光的社會(huì)問(wèn)題，往往容易被納入政府議程。

政策議程設(shè)置的四種模式

在設(shè)置某一政策議程時(shí)，決策者需要對(duì)利益相關(guān)方提供的知識(shí)和信息進(jìn)行篩選，從而識(shí)別出關(guān)鍵問(wèn)題，納入正式的議事日程之中。在此過(guò)程中，新知識(shí)、新信息的應(yīng)用是啟動(dòng)政策議程的重要?jiǎng)右?。由于知識(shí)具有分立性、復(fù)雜性、變化性，在政策議程設(shè)置中，需要決策者應(yīng)用多方主體擁有的知識(shí)和信息。根據(jù)知識(shí)的來(lái)源不同，可將政策制定所需要的知識(shí)分為四種類型：決策者知識(shí)、執(zhí)行者知識(shí)、專家知識(shí)、公眾知識(shí)。根據(jù)知識(shí)的應(yīng)用狀況，可將政策議程的設(shè)置分為精英驅(qū)動(dòng)、府際互動(dòng)、專家咨詢、社會(huì)互動(dòng)四種模式。

精英驅(qū)動(dòng)模式

政策議程設(shè)置由權(quán)力精英支配，決策者基于自身經(jīng)驗(yàn)、認(rèn)知及判斷，獨(dú)立提出政策問(wèn)題，建構(gòu)政策議程，提出政策方案，自上而下地進(jìn)行運(yùn)作。在精英驅(qū)動(dòng)模式下，政策審議也可能設(shè)置公眾議程，但主要是作為一種政治動(dòng)員的手段，權(quán)力精英之外的各方行動(dòng)者缺少實(shí)質(zhì)性影響。“智者千慮，必有一失”，如果排斥利益相關(guān)者參與，在信息不對(duì)稱的情況下，精英驅(qū)動(dòng)模式容易導(dǎo)致決策失誤，甚至造成重大損失。因此，在此模式下，一旦出現(xiàn)開(kāi)放性論壇，則可能對(duì)政府治理的公信力提出挑戰(zhàn)。

府際互動(dòng)模式

政策議程設(shè)置是決策者與執(zhí)行者互動(dòng)交流的結(jié)果。府際互動(dòng)模式由政府內(nèi)部人員或部門(mén)提出政策問(wèn)題，得到上級(jí)或關(guān)鍵領(lǐng)導(dǎo)人同意后，進(jìn)入正式的官方議程。府際互動(dòng)模式發(fā)生于不同層級(jí)政府或部門(mén)之間，政策制定既要合理設(shè)置政策目標(biāo)，也要考慮具體情境，采納執(zhí)行者提供的相關(guān)信息。在多層級(jí)的政府體系中，由于各地的具體環(huán)境具有差異性，政策制定需要考慮執(zhí)行問(wèn)題，采納地方性知識(shí)，從而提升決策的包容性。

專家咨詢模式

在此模式下，專家建議成為推動(dòng)政策議程創(chuàng)設(shè)的關(guān)鍵力量。對(duì)于涉及專業(yè)性、技術(shù)性較強(qiáng)的政策領(lǐng)域，專家咨詢可彌補(bǔ)決策者的知識(shí)局限，從而提供較為系統(tǒng)的學(xué)科化知識(shí)支撐。專家咨詢分為直接建議和間接影響兩種形式，前者通過(guò)提交研究報(bào)告、參加咨詢會(huì)等方式，向決策者提供政策建議；后者通過(guò)發(fā)表文章、接受媒體采訪等方式，提出新政策議題，在受到?jīng)Q策者關(guān)注后進(jìn)入正式議程。隨著公共事務(wù)日趨復(fù)雜化，專家咨詢已經(jīng)成為政策議程創(chuàng)設(shè)的重要觸發(fā)機(jī)制。然而，由于專家往往傾向于把價(jià)值問(wèn)題轉(zhuǎn)化為技術(shù)問(wèn)題，有時(shí)也會(huì)引起公眾質(zhì)疑。

社會(huì)互動(dòng)模式

這一模式的政策議程設(shè)置較為開(kāi)放，政府行動(dòng)者與外部行動(dòng)者具有持續(xù)的互動(dòng)交流，決策者注重傾聽(tīng)社會(huì)聲音，從而有助于提升政策決策的協(xié)商性和民主性。由于不同社會(huì)群體的政策偏好具有矛盾性，社會(huì)互動(dòng)模式通過(guò)建立公共平臺(tái)，組織社會(huì)協(xié)商對(duì)話，在利益相關(guān)者之間增進(jìn)溝通，以此來(lái)尋找各方都能接受的共識(shí)性方案。此外，信息技術(shù)發(fā)展持續(xù)擴(kuò)大了公眾參與的影響力，對(duì)于社會(huì)關(guān)注度高的熱點(diǎn)議題，公眾議程對(duì)政府議程的議題選擇具有重要影響。

改革開(kāi)放以來(lái)的政策議程設(shè)置變遷

改革開(kāi)放以來(lái)，緊跟地方分權(quán)、政企分開(kāi)、政社分開(kāi)的步伐，中國(guó)國(guó)家治理的政策議程設(shè)置經(jīng)歷了由精英驅(qū)動(dòng)轉(zhuǎn)向互動(dòng)創(chuàng)設(shè)的制度變遷。

府際互動(dòng)：從精英驅(qū)動(dòng)轉(zhuǎn)向全國(guó)互動(dòng)

改革開(kāi)放前，中國(guó)政策議程設(shè)置主要由政治精英驅(qū)動(dòng)，通過(guò)自上而下的途徑進(jìn)行運(yùn)作。新中國(guó)成立后，我國(guó)建立了統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)體制，中央政府在全國(guó)范圍內(nèi)統(tǒng)一推進(jìn)國(guó)家建設(shè)，地方政府的主要任務(wù)是落實(shí)中央決策部署。另外，中央政府也會(huì)組織一些政策試點(diǎn)，通過(guò)派遣工作組到地方指導(dǎo)政策實(shí)施，形成具有典型意義的示范點(diǎn)，并推廣典型經(jīng)驗(yàn)。這些政策試點(diǎn)主要由中央下派的工作組指導(dǎo)，而不是由當(dāng)?shù)仡I(lǐng)導(dǎo)干部自主開(kāi)展，其目的在于驗(yàn)證某一政策的有效性，而不是提出新的政策議題。

改革開(kāi)放后，為促進(jìn)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，中央政府開(kāi)始在多個(gè)領(lǐng)域探索改革創(chuàng)新。其中，為減少?zèng)Q策風(fēng)險(xiǎn)，中央開(kāi)始組織政策試驗(yàn)，形成了“中央部署—地方試點(diǎn)—中央認(rèn)可—全國(guó)推廣”的政策創(chuàng)新路徑。隨著地方自主權(quán)的不斷擴(kuò)大，地方自主設(shè)置的政策議程大量出現(xiàn)。在地方試驗(yàn)取得成效后，其他地方便很快跟進(jìn)學(xué)習(xí)。而對(duì)于成效顯著的地方經(jīng)驗(yàn)，在得到中央決策者認(rèn)可后，中央政府也會(huì)啟動(dòng)政策議程，將其納入國(guó)家政策之中，并在全國(guó)范圍內(nèi)進(jìn)行推廣。

專家咨詢：從個(gè)別咨詢轉(zhuǎn)向智庫(kù)建設(shè)

新中國(guó)成立初期，專家咨詢系統(tǒng)尚待建構(gòu)，政策決策主要由政治精英支配，專家倡議則通過(guò)個(gè)別咨詢的途徑發(fā)揮作用。20世紀(jì)50年代前后，一些黨政部門(mén)設(shè)立了政策研究機(jī)構(gòu)，用來(lái)負(fù)責(zé)決策調(diào)研和方案論證。當(dāng)時(shí)，政策決策仿效蘇聯(lián)模式，內(nèi)設(shè)研究機(jī)構(gòu)的職能被部門(mén)任務(wù)緊緊束縛，因此不具有獨(dú)立性。在實(shí)際工作中，內(nèi)設(shè)研究機(jī)構(gòu)專注于對(duì)政策方案的理論解釋以及政策宣傳，并為下一步政策實(shí)施進(jìn)行背書(shū)，政策研究的探索性較弱。除此之外，當(dāng)時(shí)的內(nèi)設(shè)研究機(jī)構(gòu)還承擔(dān)著為領(lǐng)導(dǎo)人起草講話稿的職責(zé)，負(fù)責(zé)對(duì)決策方案進(jìn)行文字審定和政治把關(guān)。在政策議程的咨詢上，決策者往往傾向于向個(gè)人較為熟悉的、或者有私交的個(gè)別專家詢問(wèn)意見(jiàn)，這一過(guò)程具有非正式、非程序化的特征。

改革開(kāi)放后，經(jīng)濟(jì)社會(huì)轉(zhuǎn)軌需要大批專家提供智力支持。20世紀(jì)80年代中期以后，國(guó)家機(jī)關(guān)陸續(xù)組建成立了專家咨詢委員會(huì)。到了90年代，地方政府也相繼成立專家咨詢委員會(huì)，一些政府部門(mén)開(kāi)始委托專家開(kāi)展專題研究，并為政府提供政策咨詢和建議。黨的十八大以來(lái)，中央大力推進(jìn)智庫(kù)建設(shè)，將專家論證納入重大行政決策法定程序。2015年1月，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)中國(guó)特色新型智庫(kù)建設(shè)的意見(jiàn)》，推動(dòng)構(gòu)建國(guó)家層面的決策咨詢網(wǎng)絡(luò)。隨后，召開(kāi)國(guó)家高端智庫(kù)建設(shè)試點(diǎn)工作會(huì)議，確定了首批國(guó)家高端智庫(kù)建設(shè)試點(diǎn)單位。在新的時(shí)代背景下，高端智庫(kù)既可通過(guò)向智庫(kù)直報(bào)渠道提交研究報(bào)告，也可通過(guò)參加咨詢會(huì)議、發(fā)表咨詢報(bào)告、進(jìn)行專題授課等方式，為決策提供輔助支持。

社會(huì)互動(dòng)：由動(dòng)員參與走向議題建構(gòu)

在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，政策議程的創(chuàng)設(shè)權(quán)高度集中于公共部門(mén)，政策議題由黨政機(jī)關(guān)或者與其具有密切聯(lián)系的事業(yè)單位發(fā)起，議題討論局限在有限的范圍之內(nèi)。這一時(shí)期的政策議程設(shè)置受決策者的價(jià)值觀念、任職經(jīng)歷、決策風(fēng)格等因素影響較大。如果決策者判斷出現(xiàn)失誤，則需要經(jīng)過(guò)較長(zhǎng)時(shí)間才能作出政策調(diào)整。

隨著改革開(kāi)放的推進(jìn)，在政策議程創(chuàng)設(shè)中，政府與社會(huì)之間的互動(dòng)日益頻繁。早期的社會(huì)互動(dòng)大多是先有政府議程，后有公眾參與，具有動(dòng)員型參與的特征，即在政策審議中，決策者注重引入有序的公眾參與，聽(tīng)取公眾的意見(jiàn)和訴求。隨著互聯(lián)網(wǎng)的快速發(fā)展，公眾參與的渠道發(fā)生了重大變化。如今，各種公共論壇、自媒體平臺(tái)為公眾參與政策議題討論提供了便捷途徑。借助互聯(lián)網(wǎng)的傳播效應(yīng)，一些社會(huì)問(wèn)題迅速成為焦點(diǎn)議題，對(duì)政府部門(mén)構(gòu)成壓力，由此進(jìn)入政府議程。在環(huán)境保護(hù)、權(quán)益維護(hù)、社區(qū)治理、衛(wèi)生健康、公共安全等領(lǐng)域，社會(huì)精英主動(dòng)建構(gòu)政策議題，已經(jīng)成為政策議程設(shè)置的重要組成部分。此外，新知識(shí)的傳播也促使決策者重新審視現(xiàn)有政策的合理性，致使延續(xù)多年的公共政策可能發(fā)生變遷。

總之，改革開(kāi)放以來(lái)，中國(guó)國(guó)家治理的政策議程設(shè)置經(jīng)歷了由權(quán)力精英支配轉(zhuǎn)向多元主體互動(dòng)創(chuàng)設(shè)的制度變遷，決策系統(tǒng)更加注重應(yīng)用分散的知識(shí)，以應(yīng)對(duì)不確定性帶來(lái)的挑戰(zhàn)。通過(guò)分析政策議程設(shè)置的制度變遷，可管窺中國(guó)改革的基本軌跡。隨著國(guó)家推進(jìn)“放權(quán)讓利”，地方政府的自主權(quán)擴(kuò)大，企業(yè)家群體、知識(shí)精英在政策議程中的話語(yǔ)權(quán)提升。中央與地方之間、政府與企業(yè)之間、政府與專家之間、政府與公眾之間的互動(dòng)渠道不斷拓展，互動(dòng)平臺(tái)建設(shè)走向制度化，互動(dòng)機(jī)制趨于規(guī)范化。通過(guò)多元互動(dòng)模式創(chuàng)設(shè)政策議程，決策者注重采納多元主體掌握的新知識(shí)、新信息，包括一般性知識(shí)和特定情境下的地方性知識(shí)，顯著提升了決策的理性和有效性。

【本文作者為中國(guó)人民大學(xué)公共管理學(xué)院副院長(zhǎng)、教授】

責(zé)編：李 懿 / 司文君（見(jiàn)習(xí)）