干部掛職，自古有之。歷史上，中央政府中一些有潛力的官員就時常被選派到地方軍政衙署歷練，中央部門的官員經(jīng)常身兼數(shù)職，擔任不同部門的領導。我國現(xiàn)代意義上的干部掛職鍛煉，起源于延安時期大規(guī)模選派干部、知識分子和青年學生“下鄉(xiāng)”。改革開放以來，干部掛職鍛煉逐步制度化常態(tài)化。對此，《中華人民共和國公務員法》也從立法層面對其作了規(guī)定。

當前，掛職鍛煉已經(jīng)成為干部人事制度體系的重要組成部分。學界和實務界普遍認為干部掛職鍛煉作用巨大，可以起到提高干部素質、加強隊伍建設、促進地方經(jīng)濟社會發(fā)展等重要作用。但干部掛職鍛煉究竟能夠產(chǎn)生什么效果，能夠達到什么目的，還需要進行實事求是的科學分析。

干部掛職鍛煉的積極效果

縱觀干部掛職鍛煉制度的發(fā)展歷史，雖然經(jīng)濟和社會發(fā)展的不同時代有著不同的需求，但總的來說干部掛職鍛煉在多個方面都起到了積極效果。

幫助掛職干部豐富工作經(jīng)驗

新形勢下，具有豐富的工作經(jīng)驗，尤其是基層工作經(jīng)驗，是黨和國家培養(yǎng)和任用干部的一個基本要求。對此，干部通過掛職鍛煉，獨立承擔某些方面的責任和使命，最直接的效果就是可以豐富自身工作閱歷，拓展個人見識，提高個人才干。

長期以來，高校應屆畢業(yè)生作為機關培養(yǎng)干部的主要來源。雖然知識結構良好，熟悉政策法規(guī)，長于宏觀管理和政策制定，但是因缺少基層工作經(jīng)歷，對實際情況缺乏足夠了解，容易導致工作不接地氣。因此，深入基層工作一線鍛煉可以幫助他們“彎下腰來”，了解民意，觸摸實情，特別是有利于解決“三門”（家門—校門—機關門）干部經(jīng)歷不足問題。此外，有些基層干部雖長期工作在一線，熟悉一線情況，深受群眾擁護和愛戴，善于處理復雜問題，但因缺乏在更高層次機關工作的經(jīng)歷，尤其缺乏相關領導崗位的工作經(jīng)驗，容易導致站位不高、眼界不開闊、大局意識不強的問題。因此下級基層干部到上級機關乃至中央國家機關掛職，有助于更好地理解頂層設計和宏觀戰(zhàn)略，形成執(zhí)行黨和國家路線方針政策的自覺性。同樣，干部到其他地區(qū)或部門“平掛”鍛煉，也有助于開拓眼界，豐富閱歷，提高應對和處理復雜工作的能力。

促進派出單位與接收單位的交流互動

各級黨政機關、事業(yè)單位以及國有企業(yè)等，由于職權或功能以及組織技術上的差異，有著不同的站位和角度，也形成了截然不同的文化風格。一個人如果長期困守在某個組織中，很容易形成自以為是和妄自尊大的流弊。同時，組織與組織之間壁壘森嚴，相互隔膜，容易強化本位主義，產(chǎn)生社會之間的隔膜。

因而，無論是上級機關干部到下級單位掛職，還是下級基層干部到上級機關掛職，以及不同部門之間或地區(qū)之間的掛職，都有助于打破組織邊界，促進換位思考，增加相互理解。比如2015年北京市與河北省聚焦發(fā)改、交通和環(huán)保等京津冀協(xié)同發(fā)展核心部門，啟動為期5年的互派掛職干部行動，各選派100名前往對方單位，此舉對于增進兩地理解，解決利益訴求不盡一致問題，加快推動京津冀協(xié)同發(fā)展等都起到了積極作用。

干部到不同的單位掛職，能夠為接收單位帶來新鮮血液，吹進新鮮空氣。同時，個人通過與不同崗位或工種的同事互動，接觸不同類型和特點的工作對象，掌握不同性質的工作方法，可以更好地培養(yǎng)跨組織的知識和技能。通過干部掛職鍛煉，促進派出單位與接收單位之間的溝通和互動，特別是促進上級與下級、黨政機關與企事業(yè)單位之間的溝通和交流，對于更好地理解實際工作中的疑難雜癥，提高解決實際問題的效率有重要作用。

促進地方或基層的發(fā)展

中國人口眾多，地域遼闊，發(fā)展情況具有很大的不平衡性，其中收入差距、城鄉(xiāng)差距和地區(qū)差距等構成了全面建成小康社會的“攔路虎”。雖然地方或基層的情況千差萬別，但任何地方和基層的快速發(fā)展，都離不開多種多樣的客觀因素的加持，主要包括觀念、人才、資金和技術等，許多地方或基層長期困囿于落后狀態(tài)，也大多是受制于這些方面的欠缺。

絕大多數(shù)掛職鍛煉的干部，都是派出單位的精英和骨干，政治素質過硬，業(yè)務能力較為突出，溝通和交流能力較高，也具有建功立業(yè)的雄心壯志。因此將他們派到地方或基層掛職，可以充實和優(yōu)化基層的干部隊伍，發(fā)揮專業(yè)化的掛職干部的積極作用，集中精力做好某些方面的工作，如科技創(chuàng)新、產(chǎn)業(yè)升級、環(huán)境治理或扶貧工作等。

來自上級單位或者發(fā)達地區(qū)的掛職干部，往往有派出單位這個“大后方”的支持，可以為基層或地方引進項目，解決資金和技術等方面的難題，助推地方或基層更好的發(fā)展。比如從1998年至2012年的14年間，證監(jiān)會先后選派了22名年輕干部到云南省和安徽省4個貧困縣掛職蹲點扶貧，籌措資金近2200萬元，協(xié)調引進資金約5.25億元，投入到教育、民生、基礎、產(chǎn)業(yè)等領域的90多個幫扶項目。選派干部到“老邊窮”地區(qū)掛職，本身也是項目引進的一個組成部分。

干部掛職鍛煉功效欠佳的方面

干部掛職鍛煉的效果是多方面的，由于掛職制度的缺陷以及管理上的不完善，有時干部掛職鍛煉在實行過程并不能完全達到預期的效果，這主要體現(xiàn)在以下三個方面：

掛職干部實質性的鍛煉不多

十九大報告指出，我們黨既要政治過硬，也要本領高強，并提出了要增強八個方面的執(zhí)政本領，包括學習本領、政治領導本領、改革創(chuàng)新本領、科學發(fā)展本領、依法執(zhí)政本領、群眾工作本領、狠抓落實本領和駕馭風險本領。其中，學習本領排在首位，全面提升干部各方面本領的根本在于學習，要在實踐過程中不斷磨練自己、提升自己。

眾所周知，學習是非常個體化的事情，每個人的學習能力不一樣，學習效果也不同。要實現(xiàn)良好的學習效果需要客觀環(huán)境的支持，比如需要單位發(fā)揮“傳幫帶”的優(yōu)良傳統(tǒng)，組織團隊共同學習。掛職的崗位大多是領導崗位，職責范圍也牽涉到多個方面，專業(yè)性較強，有一定的進入門檻。但干部掛職鍛煉的時間普遍不長，大多是一年，很少會超過兩年。在短暫的掛職時間里，干部既要熟悉當?shù)氐纳鐣h(huán)境，又要搞清楚具體業(yè)務情況，還要克服身處邊遠地區(qū)的語言障礙，剩下能夠真正開展工作的時間是極其有限的。

特別值得一提的是，出于對掛職干部初來乍到和不熟悉情況等方面的考慮，在掛職干部的職務安排方面，接收單位一般不會安排他們主管或分管某方面工作，而多數(shù)會安排一些技術性或輔助性的虛職，甚至有些干部空有掛職之名和領導的頭銜，卻無法觸及所在單位的核心崗位，很難得到實質性的鍛煉。在一些經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)，有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)領導干部數(shù)量甚至多達20多個，接收單位就更加不可能給掛職干部安排實質性工作。

推動經(jīng)濟和社會發(fā)展的作用不大

干部掛職是推進地方經(jīng)濟和社會協(xié)調發(fā)展的重要組成部分。發(fā)達地區(qū)干部到欠發(fā)達地區(qū)掛職，上級單位干部到下級單位掛職，一個重要的目的就是充分利用掛職干部在眼界、知識、思路、技術以及管理等方面的優(yōu)勢，為欠發(fā)達地區(qū)或下級單位“傳經(jīng)送寶”和“把脈問診”，尋找破解制約發(fā)展瓶頸的良方，帶動當?shù)亟?jīng)濟社會發(fā)展。

然而，有些干部卻將掛職看成是走過場，當作晉升前的“鍍金”，往往掛職不任職，只掛職不干活，空掛在接受單位，身子卻沉不下去；還有些干部認為自己就是“過客”，掛職期間“但求無功不求有功”，滿足于應付性完成任務，不愿承擔工作責任，更不愿打破現(xiàn)狀，工作時畏手畏腳，怕得罪人；更有個別掛職干部儼然把自己當成“欽差大臣”，對接受單位橫挑鼻子豎挑眼，到哪里都頤指氣使，導致人際關系緊張，更不可能做出成績來。

在促進地方經(jīng)濟發(fā)展方面，有的掛職干部確實可以引進一定的資金和項目，這些項目或資金的大部分原本就是用于支援地方的，掛職干部只是一定程度上充當了資金和項目進來的橋梁而已。這些資金和項目很多是短期性的，大多時候也只是治標不治本，既不可能自動自覺地轉化為漂亮的發(fā)展“成績”，也難以解決阻礙經(jīng)濟社會發(fā)展的全局性問題。

推動地方經(jīng)濟和社會發(fā)展是系統(tǒng)工程，不可能一蹴而就。掛職干部固然有做實事的愿望，而能不能成功實現(xiàn)卻取決于多方面的因素，比如獲得地方或單位主要領導的支持，贏得同事和群眾的認可和支持。但更多的時候，掛職干部在崗期間只能對某些特定問題進行小修小補，很難推動全局性或復雜性問題的解決，更別說形成常態(tài)長效機制，而這些才是地方經(jīng)濟和社會發(fā)展所需要的。

優(yōu)化干部隊伍的效果有限

干部掛職是培養(yǎng)和鍛煉干部的重要途徑。選派優(yōu)秀的干部到基層掛職，特別是到鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村兩級或老少邊窮地區(qū)掛職，可以優(yōu)化干部隊伍的結構，提高干部隊伍的素質，提升基層治理水平等。等干部掛職結束后再回到原單位，不僅干部個人的知識和才干能得到很大提升，而且通過掛職所收獲的經(jīng)驗和見識也可以給派出單位帶來一定的啟發(fā)和借鑒。

雖然組織部門對掛職干部有明確的標準，但仍有部分單位將干部掛職鍛煉當成是完成上級任務，在選派干部時很少考慮接收單位的實際需要，選派工作具有較大的隨意性和盲目性。尤其是在部分單位本來人手緊缺、任務繁重的情況下，如果派出素質高能力強的業(yè)務骨干，將會影響本單位的工作，因此更傾向于選派一些能力和素質一般的干部，甚至將派出干部掛職當成是排除異己的機會，這些對于優(yōu)化干部隊伍都是有害無益的。

2018年全國基層政權建設和社區(qū)治理工作會議指出，基層政權建設既需要有一支講政治、懂基層、善作為的工作隊伍，又需要解決如何評價干部等重大問題。掛職接收單位負責日?？己斯芾?，組織部門負責中期和最終考核。但這種雙重管理很難真實反映出掛職干部的工作實效。組織部門的考核多以掛職人員的工作匯報及接收單位的反饋為主，由于掛職干部通常是從上級單位派下來的，接收單位一般都會給掛職干部比較好的考評反饋。因此，掛職干部的工作實效及其評估結果往往并不客觀。

對干部掛職鍛煉制度的深度反思

正如毛澤東同志所說，政治路線確定之后，干部就是決定性的因素。無論是在烽火硝煙的戰(zhàn)爭年代，還是在歲月靜好的和平時期，干部都是決定治國理政成敗的關鍵因素。作為我國獨具特色的人事制度，掛職鍛煉有利于干部增長見識和才干、拓展思維和視野，彌補干部工作經(jīng)歷單一的問題，增進不同機構或部門之間的交流，發(fā)揮鍛煉和培養(yǎng)干部的作用，進而培養(yǎng)和造就一大批優(yōu)秀領導干部。

自實施干部掛職制度以來，干部掛職的數(shù)量和規(guī)模越來越大，有關干部掛職鍛煉的制度也日益完善，但這一制度的實施過程中也存在著一些問題，比如熱衷搞形式主義和表面文章等做法嚴重制約著干部掛職的效果和所能帶來的效益。進一步推動新時代干部掛職制度的發(fā)展，還需要深入思考如下三個方面的問題：

專業(yè)化與業(yè)余化

現(xiàn)代社會是高度復雜的社會，社會分工越來越細，術業(yè)有專攻，隨著各行各業(yè)的門檻的提升，對人才的要求也越來越高。領導干部掌握著“生殺予奪”的大權，經(jīng)常需要做出復雜的決策，具有很強的專業(yè)性和技術性。切實履行好領導崗位的職責，離不開良好的政治素質、專業(yè)知識、意志品質以及處理人際關系的技巧等。推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，必須要提高領導干部的專業(yè)化水平，防止出現(xiàn)外行領導內行等問題。對掛職的干部來說，有的專業(yè)對口，有的專業(yè)不對口，有的干部有一定的管理工作經(jīng)驗，有的則缺乏。如果不能做到專業(yè)對口，職責與能力匹配，隨意將掛職干部安排到領導干部的崗位上，不但無助于達到改進工作的目的，還容易出現(xiàn)瞎指揮和亂作為等弊病。

外來掛職與本地培養(yǎng)

“外來的和尚會念經(jīng)”是許多機關單位經(jīng)常容易犯的毛病。長期以來，由于干部晉升制度不健全，許多地方用人尚存在不正之風，對基層干部的培養(yǎng)和使用存在一些問題，部分地方政府組織也存在人員素質參差不齊、隊伍年齡結構不合理、工作方式方法欠缺等問題。在某種意義上，正是因為對基層干部的培養(yǎng)還不夠，才導致出現(xiàn)對掛職干部的需求問題。掛職干部或許能給接收單位帶來一些新鮮血液，但相關部門及其事業(yè)的發(fā)展最終還是要依靠本地干部。更為嚴重的問題是，基層單位大多領導職數(shù)有限，許多基層干部在基層勤勤懇懇數(shù)十年，可能都得不到被重用和提拔的機會，掛職干部一來就獲得領導崗位，不僅會挫傷基層干部的工作積極性，也會影響他們提高素質和能力的動力。

干部選拔任用制度的演進

中國干部選拔制度源遠流長，起源于隋唐，罷廢于晚清，歷時1300多年，國家通過科舉制度選拔了大量優(yōu)秀的官員。改革開放以來，順應國家經(jīng)濟和社會發(fā)展的形勢，干部選拔任用制度不斷完善，《中華人民共和國公務員法》規(guī)定公務員職務實行選任制和委任制，自上而下指派干部的委任制實際上是干部選拔的主要方式。這種根據(jù)單方面意志自上而下選拔干部的做法，誠然可以更好地體現(xiàn)領導者的用人意志，維護用人上的控制權，但也是導致出現(xiàn)干部掛職制度相關弊?。ㄈ鐠炻毑蝗温毣蚬軖觳还苡玫龋┑母驹颉Ｒ恍┑貐^(qū)選派并不符合實際需要的干部前往掛職，許多干部將掛職當成跳板，也都與此有關。因此，要深入改革和完善干部選拔任用制度，就應該廣泛通過其他多種可能途徑來發(fā)現(xiàn)人才，培養(yǎng)人才，使用人才，其中最關鍵的，就是要“賽馬”而不是“相馬”，讓自下而上的民意成為干部選拔的重要依據(jù)。

總之，掛職是鍛煉和培養(yǎng)干部的重要途徑，但任何制度都不是完美的。掛職既有積極的作用，也存在多方面消極的短板。在推進國家建設的過程中，既要大力建設高素質的人才干部隊伍，也必須要利用多元化的干部選拔任用制度，讓每一種制度都能恰到好處地發(fā)揮其應有的功能。

【本文作者為上海交通大學國際與公共事務學院、中國城市治理研究院教授、博士生導師】

責編：李 懿 / 唐佩佩（見習）