黨的十九大報(bào)告指出：“注重培養(yǎng)專業(yè)能力、專業(yè)精神，增強(qiáng)干部隊(duì)伍適應(yīng)新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義發(fā)展要求的能力。”“大力發(fā)現(xiàn)儲(chǔ)備年輕干部，注重在基層一線和困難艱苦的地方培養(yǎng)鍛煉年輕干部，源源不斷選拔使用經(jīng)過實(shí)踐考驗(yàn)的優(yōu)秀年輕干部。”因此，加強(qiáng)和改進(jìn)干部培訓(xùn)，加大培養(yǎng)選拔優(yōu)秀年輕干部的力度，已經(jīng)成為建設(shè)高素質(zhì)執(zhí)政骨干隊(duì)伍的重中之重。

新時(shí)代新階段，要大力建設(shè)高素質(zhì)的執(zhí)政骨干隊(duì)伍，不斷提高黨的領(lǐng)導(dǎo)水平和執(zhí)政水平以及拒腐防變和抵御風(fēng)險(xiǎn)的能力，就必須進(jìn)一步深化干部人事制度改革。作為干部人事制度改革的主要方式，掛職鍛煉在優(yōu)化干部隊(duì)伍結(jié)構(gòu)、培養(yǎng)選拔優(yōu)秀年輕干部的過程中發(fā)揮著不可忽視的重要作用。

掛職制度正作為一項(xiàng)“準(zhǔn)制度”在實(shí)施

官員掛職，在中國(guó)源遠(yuǎn)流長(zhǎng)。改革開放以來，干部掛職被賦予了新的時(shí)代內(nèi)涵。雖然迄今為止干部掛職制度還沒有完全定型，但是從中央到地方，各級(jí)黨政機(jī)關(guān)和各類社會(huì)組織，已經(jīng)把它作為一項(xiàng)重要的慣例性任務(wù)、一項(xiàng)“準(zhǔn)制度”在實(shí)施。

掛職的形式逐漸多樣化，包括上掛、下掛、平掛、外掛等多種形式。此前有研究指出，當(dāng)前干部掛職形式的發(fā)展變化大致呈現(xiàn)五個(gè)特點(diǎn)：第一，從單向掛職到雙向掛職，即上級(jí)機(jī)關(guān)和基層單位互派干部掛職；第二，從一年期掛職到兩年期掛職，期限在延長(zhǎng)；第三，從單一掛職到掛職和任職結(jié)合，形式多樣化，中央組織部從2008年開始，每年選派一批年富力強(qiáng)、精力充沛、德才兼優(yōu)的中央機(jī)關(guān)司局級(jí)干部到地方直接任職，讓他們?nèi)硇耐度氲降胤礁母锱c發(fā)展中，這種“沒有退路、釜底抽薪”的辦法，對(duì)于激勵(lì)干部成長(zhǎng)、干部奮進(jìn)起到了很好的正向效應(yīng)；第四，從單一的黨政干部上下掛職到黨政干部、國(guó)有企業(yè)、事業(yè)單位干部相互掛職，有力推動(dòng)了各類干部橫向交流；第五，虛實(shí)結(jié)合，據(jù)了解，各地對(duì)掛職干部的職務(wù)安排，既有虛職也有實(shí)職，其中，下掛干部實(shí)職居多，上掛干部虛職居多，值得一提的是，近年來這種掛職形式還發(fā)展到國(guó)際互掛，也稱為外掛。

干部掛職鍛煉產(chǎn)生的官場(chǎng)正效應(yīng)

干部掛職是一項(xiàng)很好的制度安排，應(yīng)堅(jiān)定不移地推行下去。干部掛職鍛煉，已經(jīng)在官場(chǎng)上激起了不小的浪花，在干部隊(duì)伍中產(chǎn)生了巨大的正向效應(yīng)，得到了越來越多的人的積極響應(yīng)。數(shù)以萬計(jì)掛職鍛煉的干部，融入所在掛職單位的建設(shè)、改革與發(fā)展的過程之中，經(jīng)受了鍛煉和考驗(yàn)，綜合素質(zhì)得到了全面提升。從整體上看，經(jīng)過掛職鍛煉的干部，職務(wù)得到晉升的占有相當(dāng)大的比例。

具體說來，干部掛職帶來的官場(chǎng)正效應(yīng)主要體現(xiàn)在四個(gè)方面：

促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)建設(shè)和文化發(fā)展。掛職干部一般學(xué)歷高，有特長(zhǎng)，思想先進(jìn)，接受現(xiàn)代文明的程度高，能給所掛職地域帶來新思想和文明的火種。例如，恩施州掛職副州長(zhǎng)程水源，是武漢輕工大學(xué)二級(jí)教授，著名的硒專家，他到恩施掛職后，大力發(fā)展硒產(chǎn)業(yè)，并成立了硒資源保護(hù)開發(fā)局等機(jī)構(gòu)，使恩施的硒產(chǎn)業(yè)發(fā)展迅猛，恩施的硒品牌聞名于世，被稱為“硒州長(zhǎng)”。另外，借扶貧攻堅(jiān)的東風(fēng)，一批掛職干部來到恩施，帶來了文明的春風(fēng)。來自武漢大學(xué)、中國(guó)人民大學(xué)、中南民族大學(xué)以及浙江杭州的領(lǐng)導(dǎo)干部等不同類型的掛職干部，以及他們所在單位的思想幫扶、智力扶貧、教育幫扶、文化幫扶、醫(yī)療幫扶等舉措，給恩施帶來了可喜的變化。2018年，僅恩施市政府，就有6名來自北京、武漢、杭州等地區(qū)的掛職副市長(zhǎng)，大家齊心協(xié)力、各盡所能，大力促進(jìn)了恩施市經(jīng)濟(jì)和文化的發(fā)展。

增長(zhǎng)干部閱歷，拓寬眼界。閱歷就是財(cái)富，見多自然識(shí)廣。領(lǐng)導(dǎo)經(jīng)驗(yàn)來自領(lǐng)導(dǎo)實(shí)踐。機(jī)關(guān)干部需要補(bǔ)充基層領(lǐng)導(dǎo)經(jīng)驗(yàn)，基層干部需要補(bǔ)充機(jī)關(guān)工作經(jīng)驗(yàn)。一方面，機(jī)關(guān)干部到基層掛職鍛煉，貼近百姓，了解民情，聽懂了群眾聲音，學(xué)會(huì)了群眾語言，對(duì)于補(bǔ)齊機(jī)關(guān)中“三門”干部的短板意義重大、勢(shì)在必行，有助于接好地氣；另一方面，基層干部到機(jī)關(guān)掛職鍛煉，便于了解宏觀布局、頂層設(shè)計(jì)和戰(zhàn)略謀劃，更好地理解和落實(shí)高層的路線方針政策，有助于接好天線。

促進(jìn)交流，增進(jìn)理解。機(jī)關(guān)干部到基層掛職、到企業(yè)事業(yè)單位掛職，基層干部到機(jī)關(guān)掛職，企業(yè)事業(yè)單位干部到機(jī)關(guān)掛職，經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)到落后地區(qū)掛職，經(jīng)濟(jì)落后地區(qū)到發(fā)達(dá)地區(qū)掛職、學(xué)習(xí)培訓(xùn)等，可以促進(jìn)不同地區(qū)、不同機(jī)構(gòu)干部的橫向交流，豐富經(jīng)驗(yàn)，增進(jìn)理解，有助于啟迪心智、活躍思想、換位思考，有助于形成合力，有助于協(xié)調(diào)推進(jìn)“四個(gè)全面”戰(zhàn)略部局順利實(shí)施。

提升能力，復(fù)合素質(zhì)。宏觀政策需要微觀驗(yàn)證，微觀問題需要宏觀思考?，F(xiàn)代領(lǐng)導(dǎo)干部既需要有宏觀決策能力，又需要有微觀執(zhí)行能力。通過相互掛職鍛煉，有助于干部綜合能力的提升。武漢大學(xué)赴恩施掛職副市長(zhǎng)劉超表示，“掛職可以使掛職干部增長(zhǎng)實(shí)際工作的經(jīng)驗(yàn)，增長(zhǎng)才干，經(jīng)受實(shí)際工作的磨練和鍛煉；有時(shí)掛職也可以使接收掛職干部的單位和地區(qū)，得到一些技術(shù)、項(xiàng)目、觀念和信息方面的支持和幫助”。

干部掛職鍛煉可能滋生的官場(chǎng)負(fù)效應(yīng)

由于制度缺失和管理粗放，目前干部掛職工作機(jī)制中還存在著不少亟待解決的問題，這些問題已經(jīng)在官場(chǎng)上造成了一定的負(fù)面效應(yīng)。此前有研究發(fā)現(xiàn)，當(dāng)前干部掛職工作機(jī)制中存在的問題主要表現(xiàn)在三個(gè)方面：

首先，從掛職干部派出單位看，存在的主要問題是選人上的糾結(jié)。糾結(jié)的核心是選派什么樣的干部去掛職？大致出現(xiàn)兩種情形：第一種情形是，選派優(yōu)秀的干部去掛職——痛心。按照政策要求，參加掛職鍛煉的干部必須年富力強(qiáng)、德才兼優(yōu)，通常這些人都是單位里的骨干。把這樣的干部派出去掛職，對(duì)派出單位短期內(nèi)的工作無疑是一種損失，特別是那些人員少、工作量大的單位，選派干部掛職難下決心。此外，選派干部去掛職，不僅影響到工作，還要負(fù)擔(dān)工資福利待遇，里外雙重?fù)p失。因此，一些派出單位對(duì)選派干部掛職積極性不高，缺少內(nèi)在動(dòng)力。有些派出單位要求掛職干部兼顧原來的工作，根據(jù)有關(guān)調(diào)研分析，掛職期間與原單位工作完全脫鉤的大約只占一半左右。這種“一心掛兩頭”的做法難以保證掛職鍛煉效果。第二種情形是，選派“異己分子”去掛職——不安心。有一些單位，在選派掛職干部程序方面不規(guī)范、不透明、不公開，在選派掛職干部上不能嚴(yán)格執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)條件，借選派之機(jī)排除“異己”，暗箱操作，將選派干部掛職變成權(quán)力角逐的工具和平衡關(guān)系的砝碼，把平時(shí)不太聽話的、不好領(lǐng)導(dǎo)的、無所作為的干部派出去掛職。這樣做不僅違背了掛職鍛煉的初衷，更直接影響到掛職鍛煉的成效。

其次，從掛職干部接收單位看，主要問題是使用安排上的顧慮。顧慮的焦點(diǎn)是掛職干部來了怎么辦？并不是所有單位對(duì)掛職干部都是滿腔熱忱地歡迎。主要有三個(gè)方面的顧慮：一是對(duì)職位安排上的顧慮。干部掛職一般不超過兩年，出于對(duì)掛職人員不熟悉情況和短期行為的擔(dān)心，接收單位一般不愿意也不敢安排其主管或分管重要的實(shí)質(zhì)性工作，大多安排一些輔助性的虛職，但是不分管實(shí)質(zhì)性的工作，掛職干部就得不到實(shí)質(zhì)性的鍛煉。特別是在一些沿海地區(qū)，前來掛職鍛煉的干部人數(shù)眾多。有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)在職領(lǐng)導(dǎo)加上掛職領(lǐng)導(dǎo)多達(dá)十幾至二十余個(gè)，這種“僧多粥少”的現(xiàn)象，導(dǎo)致接收單位很難合理地給掛職人員安排工作；有的接收掛職干部單位，對(duì)掛職干部安排使用不重視，可有可無，形同虛設(shè)，挫傷了掛職干部的積極性和主動(dòng)性；有的接收掛職干部的單位認(rèn)為，掛職的“空降”干部，背景不詳，來路不明，生怕得罪，在工作上既不便也不敢給什么硬任務(wù)，使掛職干部徒有掛職的空名，無事可做；有些地方把掛職干部當(dāng)作與上級(jí)單位或發(fā)達(dá)地區(qū)拉關(guān)系、跑項(xiàng)目的聯(lián)絡(luò)員，并不承擔(dān)與其職位相應(yīng)的管理工作。二是對(duì)費(fèi)用方面的顧慮。盡管掛職人員的工資獎(jiǎng)金由原單位承擔(dān)，但接收單位仍要為掛職人員提供相應(yīng)的辦公場(chǎng)所和經(jīng)費(fèi)，這些費(fèi)用累計(jì)起來也是一筆不小的支出。對(duì)于經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)來說無疑是一項(xiàng)沉重的負(fù)擔(dān)。三是對(duì)掛職鍛煉后果的顧慮。如果掛職人員的工作確有成效，接收單位負(fù)擔(dān)上述費(fèi)用還是值得的，但如果掛職人員無所作為甚至導(dǎo)致工作上失職失誤，反倒會(huì)給掛職單位造成不應(yīng)有的負(fù)面效應(yīng)。

最后，從掛職干部自身看，存在的主要問題是對(duì)掛職認(rèn)識(shí)上的偏差。有些掛職人員把掛職鍛煉看作一個(gè)過場(chǎng)，將自己視作當(dāng)?shù)氐?ldquo;短暫過客”，認(rèn)為掛職期間工作只需應(yīng)付一下就可以。有的掛職干部認(rèn)為掛職是來鍍金的，做不做事不重要，做多少事也不重要，重要的是與當(dāng)?shù)仡I(lǐng)導(dǎo)搞好關(guān)系，掛職結(jié)束能有一個(gè)好的鑒定，不影響晉升提拔即可。在這種思想影響下，他們往往“身在曹營(yíng)心在漢”，滿足于敷衍、被動(dòng)地開展工作而非主動(dòng)承擔(dān)相應(yīng)的職責(zé)；還有些掛職人員主要是下派掛職的干部，將自己置身于掛職單位之上，借助原單位的強(qiáng)勢(shì)地位，無端干涉接收單位的工作，有的甚至以權(quán)謀私貪污腐敗。這兩種極端認(rèn)識(shí)都偏離了掛職人員應(yīng)有的角色定位，造成了負(fù)面效果。

創(chuàng)新掛職制度的途徑和建議

掛職鍛煉制度在加強(qiáng)公務(wù)員經(jīng)驗(yàn)交流，促進(jìn)年輕干部健康成長(zhǎng)和提升公務(wù)員綜合素質(zhì)中有著重要地位和作用。當(dāng)前黨的建設(shè)面臨“四大考驗(yàn)”，存在“四大危險(xiǎn)”，這要求我們?cè)邳h管人才的前提下，必須堅(jiān)持科學(xué)發(fā)展，以人為本，加強(qiáng)制度建設(shè)，完善機(jī)制體制，營(yíng)造良好的掛職環(huán)境，從而更好更快地促進(jìn)掛職干部健康成長(zhǎng)。

制定符合中國(guó)國(guó)情、具有“中國(guó)特色”的科學(xué)合理的掛職鍛煉制度

當(dāng)下首當(dāng)其沖、最為緊迫的事情是抓緊制定和完善有關(guān)干部掛職鍛煉的制度法規(guī)，對(duì)掛職干部的人員選定、角色定位、崗位職責(zé)、工作指導(dǎo)、跟蹤監(jiān)督、工作考核、掛用結(jié)合等做出科學(xué)明晰的規(guī)定。用制度去規(guī)范干部掛職工作，用制度去規(guī)范掛職干部行為，用制度去促成干部掛職績(jī)效的提升。

另外，提高崗前培訓(xùn)的針對(duì)性，掛職實(shí)施單位要著力從思想政治意識(shí)、工作方法、當(dāng)?shù)匚幕确矫婕哟笈嘤?xùn)力度，整合教育資源，探索建立動(dòng)態(tài)管理的教育培訓(xùn)師資庫，研究建立跨省、跨地區(qū)的資源共享保障體系，探索利用社會(huì)培訓(xùn)資源服務(wù)掛職干部教育培養(yǎng)的有效辦法和途徑。

以人為本，促進(jìn)掛職干部的全面發(fā)展

要堅(jiān)持以人為本，理解掛職干部、尊重掛職干部、關(guān)心掛職干部，把滿足掛職干部的全面需求和促進(jìn)掛職干部的全面發(fā)展作為實(shí)施單位、派出單位和接收單位三者進(jìn)行掛職工作的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)。

其一，對(duì)掛職鍛煉工作注入人文關(guān)懷，不能一味要經(jīng)濟(jì)效益，要突出“人味”。因此，實(shí)施單位要根據(jù)實(shí)際制定的掛職鍛煉實(shí)施細(xì)則，加強(qiáng)后備干部創(chuàng)新保障體系建設(shè)。派出單位要積極支持和配合整個(gè)掛職工作，讓掛職干部與派出單位具體工作脫鉤，不再為掛職干部安排本單位的業(yè)務(wù)，并妥善處理外出掛職干部留下工作的銜接和人員的調(diào)配問題。

其二，時(shí)刻關(guān)注掛職干部的生活、學(xué)習(xí)和工作情況，避免出現(xiàn)“工作上兩邊忙，管理上兩邊松，生活上兩不管”的現(xiàn)象。

其三，特別應(yīng)注意的是，對(duì)掛職干部的考核指標(biāo)不易過細(xì)、考核頻率不易過高，一般以一年一考核為宜，這樣才能使掛職干部放下包袱，輕松上陣，充分發(fā)揮其主觀能動(dòng)性和創(chuàng)造力。

其四，接收單位要對(duì)掛職干部進(jìn)行業(yè)務(wù)幫助、指導(dǎo)和管理，對(duì)掛職干部要放心、放開、放手，對(duì)其在工作中可能出現(xiàn)的問題、失誤予以適當(dāng)寬容，并能及時(shí)對(duì)其進(jìn)行糾正，使失誤降到最低，使掛職鍛煉工作真正取得實(shí)效，掛職干部真正得到鍛煉。

完善健全制度，實(shí)施單位、派出單位、接收單位和掛職人員之間權(quán)責(zé)要明確

《國(guó)家公務(wù)員法》第六十六條指出，“根據(jù)培養(yǎng)鍛煉公務(wù)員的需要，可以選派公務(wù)員到下級(jí)機(jī)關(guān)或者上級(jí)機(jī)關(guān)、其他地區(qū)機(jī)關(guān)以及國(guó)有企業(yè)事業(yè)單位掛職鍛煉”。這雖為掛職的實(shí)施提供了基本依據(jù)，但僅僅只是作為公務(wù)員交流的形式之一被簡(jiǎn)單提及，缺乏具體操作規(guī)定，對(duì)掛職的具體實(shí)施并沒有做出詳細(xì)的規(guī)范。

一是要健全管理體制和銜接機(jī)制，出臺(tái)相關(guān)制度文件，逐步使這項(xiàng)工作科學(xué)化、規(guī)范化、制度化、程序化。要建立一套科學(xué)合理、行之有效的激勵(lì)機(jī)制，全面落實(shí)有關(guān)掛職工作政策。同時(shí)各地區(qū)可根據(jù)實(shí)際，制定本單位內(nèi)部關(guān)于掛職的實(shí)施辦法，要采用科學(xué)的方法，嚴(yán)格績(jī)效管理，推行民意調(diào)查和實(shí)績(jī)分析，通過日常觀察、掛職鍛煉考察、專項(xiàng)測(cè)評(píng)、定期訪談、年終考評(píng)等方法，全面評(píng)價(jià)實(shí)績(jī)。

二是要充實(shí)考核內(nèi)容，全面考核干部的德、能、勤、績(jī)、廉，既要注重考核工作實(shí)績(jī)，更要注重考核思想政治和道德品質(zhì)。要進(jìn)一步采取可具操作性的措施，預(yù)防和克服考核失真、失實(shí)現(xiàn)象。

三是要注重跟蹤管理，加強(qiáng)與選派干部的交流溝通，隨時(shí)掌握其思想動(dòng)態(tài)，增強(qiáng)管理的有效性。要實(shí)施動(dòng)態(tài)管理，通過建立掛職干部在鍛煉期間的管理檔案，定期將他們的政治思想表現(xiàn)、工作實(shí)績(jī)、組織紀(jì)律等方面的情況記入個(gè)人檔案，作為以后考核和提拔使用的依據(jù)。掛職期滿后，組織部門要聯(lián)合掛職單位、紀(jì)委等部門，對(duì)掛職干部的表現(xiàn)認(rèn)真地進(jìn)行民主評(píng)議、政績(jī)考核及總結(jié)鑒定工作。

四是要落實(shí)管理工作責(zé)任制。一方面，要進(jìn)一步明確派出單位、接收單位和掛職干部等各主體的權(quán)限和責(zé)任，形成掛職干部、派出單位、接收單位“三位一體”的管理格局；另一方面，要落實(shí)工作責(zé)任制，將此項(xiàng)工作列入各單位重要議事日程，把掛職干部培養(yǎng)鍛煉工作情況作為班子考核的一項(xiàng)重要內(nèi)容，確保目標(biāo)和任務(wù)的落實(shí)，強(qiáng)化互動(dòng)監(jiān)督，確保掛職干部歷練出實(shí)效。

【本文作者為武漢大學(xué)赴恩施市掛職副市長(zhǎng)】

責(zé)編：賀勝蘭 / 李 懿