新時期區(qū)域治理與協(xié)調發(fā)展新機制

改革開放以來，中國十分注重區(qū)域協(xié)調發(fā)展中的地方政府協(xié)調與合作。1979年提出“揚長避短、發(fā)揮優(yōu)勢、保護競爭、促進聯(lián)合”十六字方針，成為指導我國區(qū)域格局構成的重要政策。此后，1986年的《國務院關于進一步推動橫向經濟聯(lián)合若干問題的規(guī)定》，1999年的《關于進一步推進經濟技術協(xié)作工作的若干意見》，以及2015年的《國家發(fā)展改革委關于進一步加強區(qū)域合作工作的指導意見》，都逐步加強了區(qū)域協(xié)調發(fā)展中的地方政府間協(xié)作。

近年來，我國長三角、珠三角、京津冀等區(qū)域呈現(xiàn)出蓬勃發(fā)展的態(tài)勢，并成為區(qū)域性經濟主體參與到全球競爭當中。尤其是十八大以來，區(qū)域協(xié)調發(fā)展被擺在更加重要的位置，京津冀協(xié)同發(fā)展、長江經濟帶、粵港澳大灣區(qū)和長三角一體化等區(qū)域協(xié)調發(fā)展先后被上升為新時期國家發(fā)展的重要戰(zhàn)略。2018年11月，《中共中央國務院關于建立更加有效的區(qū)域協(xié)調發(fā)展新機制的意見》（以下簡稱《意見》）發(fā)布，這是新時代中國構建區(qū)域協(xié)調發(fā)展格局的綱領性文件，指導未來較長時期區(qū)域協(xié)調發(fā)展的基礎性政策，《意見》明確指出：“到本世紀中葉，建立與全面建成社會主義現(xiàn)代化強國相適應的區(qū)域協(xié)調發(fā)展新機制，區(qū)域協(xié)調發(fā)展新機制在完善區(qū)域治理體系、提升區(qū)域治理能力、實現(xiàn)全體人民共同富裕等方面更加有效，為把我國建成社會主義現(xiàn)代化強國提供有力保障。”可以看出，區(qū)域協(xié)調發(fā)展新機制不僅是區(qū)域發(fā)展的推動力，更是實現(xiàn)本世紀中葉全面建成社會主義現(xiàn)代化強國的重要保障條件。

《意見》提出了關于區(qū)域協(xié)調發(fā)展新的十六字方針，即“統(tǒng)籌有力、競爭有序、綠色協(xié)調、共贏共享”，在治理結構上相對于1979年的文件而言特別強調了兩點：一是突出了央地的功能分層，指出中央和地方在區(qū)域協(xié)調發(fā)展中都要起到相應的重要功能，明確了中央政府的統(tǒng)籌功能，并進行了一系列的戰(zhàn)略規(guī)劃，同時也明確了地方政府的實施主體責任，尤其是在區(qū)域合作、區(qū)域互助和區(qū)際利益補償方面的作用；二是突出了利益格局，強調了協(xié)調發(fā)展要共贏共享，不能簡單的單邊輸入或輸出，對于參與協(xié)調發(fā)展的各地方政府既要有外在激勵又要有內在動力，構建完整的收益體系來充分調動地方政府推動本地區(qū)協(xié)調發(fā)展的主動性和積極性。

《意見》指出，要通過區(qū)域協(xié)調發(fā)展新機制來完善區(qū)域治理體系、提升區(qū)域治理能力。過去地方政府比較重視經濟發(fā)展，強調單個地方政府的錦標賽競爭和封閉式創(chuàng)新。隨著近年來京津冀、長三角等國家區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略的實施，地方政府需要突破行政邊界，在更為復雜的區(qū)域環(huán)境中實現(xiàn)發(fā)展任務。因而，區(qū)域治理體系和治理能力的建設被提升到了更為重要和緊迫的位置。在新機制實施的背景下，結合功能分層和利益格局，如何科學地認識區(qū)域治理體系與能力尤為重要。本文試圖對區(qū)域治理機制中的地方政府行為，以及治理體系、治理能力與結構進行理論層面的解釋。

協(xié)調發(fā)展中區(qū)域治理的理論解釋

區(qū)域治理的一般性認識

區(qū)域協(xié)調發(fā)展新機制中提出了一系列治理機制，為理解新時代區(qū)域協(xié)調發(fā)展提供了一個制度性框架。在實現(xiàn)區(qū)域協(xié)調發(fā)展中，搭建完善的區(qū)域治理體系、培育有效的治理能力是各級政府需要解決的重大現(xiàn)實問題。那么，如何理解協(xié)調發(fā)展中的區(qū)域治理，就成為了需要深入探討的重要理論命題。近年來，區(qū)域治理一直是中國治理理論研究的重點，尤其是20世紀90年代以來，區(qū)域治理問題引起了來自多個學科的學者關注，對其研究逐漸深入，形成了對區(qū)域治理的基本認識。

首先，以“政治錦標賽”為核心的制度安排，成為區(qū)域發(fā)展的動力系統(tǒng)。改革開放以來，中國經濟社會發(fā)展的成就與中央政府制定的一系列地方管理制度密不可分，其中以區(qū)域發(fā)展為目標的地方政府間的“政治錦標賽”制度發(fā)揮了關鍵性作用。“政治錦標賽”通過發(fā)展目標逐級發(fā)包，促使地方政府為實現(xiàn)某個目標而開展橫向競爭，地方政府競相獲取有利于實現(xiàn)某一目標的資源、條件，從而極大地發(fā)揮出地方政府的創(chuàng)新積極性，有力地激活了地方發(fā)展動力，成為支撐我國區(qū)域經濟社會發(fā)展的重要模式。

其次，我國地方政府治理形態(tài)正在從行政區(qū)行政、區(qū)域行政向區(qū)域治理轉變（張緊跟，2009），實現(xiàn)可持續(xù)的區(qū)域治理機制是區(qū)域發(fā)展和社會進步的普遍訴求。由于社會公共問題往往涉及多個地區(qū)，而傳統(tǒng)碎片化的行政區(qū)管理模式很難有效應對跨區(qū)域事務，地方政府之間的協(xié)調合作顯得越發(fā)重要（張緊跟，2013；楊龍，2015）。比如，《重點區(qū)域大氣污染防治“十二五”規(guī)劃》要求在京津冀、長三角、珠三角等重點城市群建立“區(qū)域大氣污染聯(lián)防聯(lián)控機制”，2013年啟動由六省區(qū)七部委協(xié)作聯(lián)動的京津冀及周邊地區(qū)大氣污染防治協(xié)作機制。地方政府也積極展開協(xié)作，如2008年長三角蘇浙滬三省市簽署的《長江三角洲地區(qū)環(huán)境保護合作協(xié)議（2009—2010年）》。

最后，區(qū)域治理呈現(xiàn)出“多主體參與、多層次支撐、多領域合作以及多合作區(qū)重疊”的特點（鎖利銘等，2013）。目前國內以“合作”為主要功能的區(qū)域，呈現(xiàn)出合作區(qū)之間的差異性，以及合作區(qū)內部的異質性。首先，在主導者方面，既有以國家戰(zhàn)略為指導出現(xiàn)的京津冀、長三角，也有省級層面主導的泛珠三角，還有以城市為單位的各類城市群。其次，治理主體方面，出現(xiàn)了多層級地方政府共同參與的情況，比如長三角既有省級政府之間的協(xié)調，也有城市之間的協(xié)調；既有平行地方政府之間的協(xié)調合作，也有不同級地方政府之間的合作；既有跨省域的城市群還有省內的城市群。

制度性集體行動框架下區(qū)域治理的內在機理

綜合目前的研究，本文認為區(qū)域治理包括兩個層次：一個是對單個地方政府而言的治理行為，在涉及到多個行政區(qū)的目標時，地方政府出于理性選擇，采取的競爭、交易、援助、協(xié)調與合作等一系列行動，包括選擇與誰發(fā)生連接，在什么領域，采用何種機制稱之為“區(qū)域治理行為”。由于治理行為必須發(fā)生在兩個行政主體以上，另一個層次便是“區(qū)域治理體系”。它是指在一系列地方政府治理行為的基礎上，構成的中央與地方政府以及地方政府之間的交互關系，以及呈現(xiàn)出的各種制度安排、網絡形態(tài)以及互動機制。例如區(qū)域委員會、聯(lián)席會、雙邊協(xié)議等，它們共同構成了區(qū)域治理體系。

從國際上看，對區(qū)域治理行為的研究包括了區(qū)域主義、競爭主義、合并主義、新區(qū)域主義等理論與學派，這些理論側重在政治與制度層面的宏觀分析，但難以揭示地方政府作為區(qū)域治理行為主體時的各種行為邏輯。2005年左右興起的制度性集體行動理論框架（Institutional collective action，ICA），從奧爾森的個人層面集體行動理論出發(fā)，整合了科斯的交易成本理論、威廉姆森的治理機制模型以及網絡分析方法等，從個體理性選擇的角度出發(fā)，揭示出地方政府在區(qū)域治理中的行為邏輯以及由此結成的區(qū)域層面的整體治理結構，為我們理解區(qū)域治理行為提供了借鑒框架。

首先，區(qū)域治理行為的動力因素。ICA理論認為地方政府作為理性選擇主體，必須對區(qū)域治理行為所獲得的收益與成本進行衡量，只有當收益超過成本的時候這一行為才會發(fā)生。與以往理論更加關注行動者在某一具體合作行為中所獲得的項目收益不同，ICA框架區(qū)分了集體性收益和選擇性收益。集體性收益（Collective Benefit）是參與方通過區(qū)域治理項目共同獲得的收益，包括規(guī)模經濟、內部性的外部化等，這是對于所有參與方因參與此次區(qū)域治理行為所獲得的共同好處，比如區(qū)域大氣污染治理，通過統(tǒng)一標準或聯(lián)合執(zhí)法等，各區(qū)域的大氣污染情況均獲得改善。但除此之外，ICA還提出了另一種針對每一個行動者的差異性收益，即選擇性收益（Selective Benefit）。選擇性收益是針對某個特定地方政府而言的，包括聲譽、信任、地位、社會資本等（Feiock et al.，2013），比如通過與發(fā)達地區(qū)或級別更高的地方政府在某個項目上的合作，會獲得更多被認識了解的機會，從而改變自己原有的政治地位等。這種收益相對于前一種來說更加隱蔽，難以被發(fā)現(xiàn)，但又是不能被忽略的。

其次，區(qū)域治理行為的約束條件。地方政府的治理行為即使有了激勵性的收益因素存在，仍然很難自動完成，因為區(qū)域治理行為將面臨交易成本和風險的約束，這兩個因素將使得地方政府在進行區(qū)域治理行為決策與執(zhí)行時受到影響。其中，交易成本是指地方政府在治理行為發(fā)生過程中，需要克服或承擔信息收集、協(xié)商談判、項目實施以及成效監(jiān)督等成本，這些成本是治理行為的伴生物，必須加以認識與計算。交易成本的高低受到不同治理領域的特征、不同行政區(qū)之間經濟社會特征差異、上級政府的制度設計以及原有的合作基礎等因素的影響，這些因素具有確定性，可以在治理行為決策時加以識別和預測。此外，另一個因素是可能導致治理行為失敗的交易風險，包括由于參與治理行為的政府之間對共同收益的認識不同或治理基礎條件差異而導致的主體之間不協(xié)調問題，也包括在區(qū)域治理過程中某個參與方的反悔或背叛，不遵守承諾，還包括在獲得收益后分配方案不公導致的風險（Feiock，2009）。相對于交易成本而言，這些因素的發(fā)生更來自于治理行為者自身的問題，識別和控制的難度更大。

再次，區(qū)域治理體系的主要構成。區(qū)域治理體系主要包含治理結構和治理工具，前者是參與者的構成問題，后者是所采取的具體措施問題。根據ICA的框架，參與者的主體結構可分為三類，第一類是縱向行政主體，比如中央、省、市三級政府都參與的；第二類是平行行政主體，比如同等或接近級別的城市之間形成的城市群；第三類是跨職能行政主體，主要是不同職能部門之間的協(xié)作。進而，再從他們形成的網絡結構來看可分為兩類：雙邊行為，即兩個行政主體之間的合作、援助或競爭行為；多邊行為是指三個以上的行政主體達成的協(xié)議、溝通的平臺等。雙邊的結構往往建立的交易成本較低，但執(zhí)行的風險較高；與之相反，多邊結構建立的交易成本往往較高，而執(zhí)行的風險較低。從治理工具手段來看，可分為以約束性為核心特征的正式治理結構，如簽署的契約等，還有以靈活性為特征的對話、溝通、交流等。

新機制需要完善區(qū)域治理的動力與能力

可以看出，區(qū)域治理體系的基礎是地方政府的區(qū)域治理行為，區(qū)域治理體系的形成需要區(qū)域治理行為產生激勵性因素，同時也需要有克服各種約束性因素的能力。因此，區(qū)域治理體系的良好運轉需要解決動力與能力問題。在這次《意見》中，基本原則的部分就強調了增強地方政府的主動性和積極性，這是對地方政府從事區(qū)域治理行為是理性行為觀點的認同，但是如何提升地方政府動力與能力則是需要從理論上加以探討。

第一，基于制度性集體行動框架，地方政府在區(qū)域協(xié)調發(fā)展中的動力來自于提升其協(xié)調發(fā)展中采取區(qū)域治理行為的收益，降低實施區(qū)域治理行為的阻礙。首先，從收益來看，區(qū)域治理行為往往過于注重集體性收益，而忽略選擇性收益。集體性收益來自于各個行政區(qū)地方政府從實施合作項目中獲得的對本地區(qū)經濟社會發(fā)展有利的收獲，這些內容是否被放置在績效評估更重要的位置上，對其產生的動力有較大影響。同時，選擇性收益在現(xiàn)實合作中，往往不被寫入合作協(xié)議或者評估體系，比如在雙邊合作中，由于兩個地區(qū)的交往加深，雙方地區(qū)民眾對區(qū)域一體化的認同感加深，雙方的市場交往和人際往來增多，從而帶來隱性收益；在多邊合作中，尤其對于較為落后的地方政府而言，可以獲得更多其他地方政府的了解，增強地方影響力等選擇性收益。這些收益會對地方政府參與區(qū)域協(xié)調發(fā)展提供較大的內生動力，中央政府或者上級政府應該加以認可。其次，許多制約區(qū)域協(xié)調發(fā)展的因素未被充分考慮。結合理論分析我們看到，在區(qū)域協(xié)調發(fā)展中，地方政府之間采取區(qū)域治理行為遇到的交易成本和風險，會出現(xiàn)在地方政府的意識本身，比如帶來可能違約行為，更多的出現(xiàn)在外部因素上，包括不同的領域會產生不同種類和不同大小的交易成本，也包括由于外生制度安排不足，使得行動各方的在合作項目中談判和監(jiān)督成本過高以及風險過大，還包括由于平臺搭建不夠，使得各方在信息獲得、數據分享上不夠充分，造成信息成本過高。這些內外因素的存在，都會導致地方政府在區(qū)域治理行為上動力不足，對于提升地方政府的主動性和積極性而言，需要構建其協(xié)調發(fā)展的動力機制。

第二，地方政府參與協(xié)調發(fā)展，不僅要解決動力機制問題，還要提升其區(qū)域治理能力。對地方政府而言，區(qū)域治理能力也是來自于其實現(xiàn)制度性集體行動的關鍵因素，其能力的構成主要有三個方面，一是識別收益的能力；二是降低成本和風險的能力；三是機制選擇的能力。識別收益的能力是指地方政府在區(qū)域協(xié)調發(fā)展中，能夠將其所在的行政區(qū)納入大區(qū)域協(xié)調發(fā)展之中，克服本地意識和短期偏好，有效的評估在協(xié)調發(fā)展中獲得的長期收益。降低成本和風險的能力，對于地方政府而言是指能夠明確地了解潛在的交易成本和風險，并能敏銳識別產生它們的外部因素，加以有效化解。在地方政府區(qū)域治理能力中，最重要的是機制選擇能力，由于區(qū)域治理行為具有多樣性的特征，針對不同對象、不同領域要能夠選擇不同的機制與之匹配。地方政府要能夠靈活針對領域特征以及合作對象特征采取不同機制，比如針對大氣污染的治理，是采用府際協(xié)議方式，還是采用信息分享的論壇？針對與本地區(qū)有過良好合作記錄的行政區(qū)，是采用多邊機制還是雙邊機制？這些都是構成地方政府區(qū)域治理能力的重要方面。

結論與建議

結論

首先，“統(tǒng)籌有力、競爭有序、綠色協(xié)調、共贏共享”的區(qū)域協(xié)調發(fā)展新機制比以往更加注重中央政府的統(tǒng)籌功能與能力，也比以往更加明確地方政府在區(qū)域協(xié)調中的主體責任地位，同時也充分尊重并認可了區(qū)域間協(xié)調發(fā)展中地方的利益，從而更好地從激勵的角度去促進地方政府之間自主、自愿、自發(fā)的協(xié)調合作。

其次，基于制度性集體行動理論框架，本文提出理解區(qū)域協(xié)調發(fā)展新機制下的區(qū)域治理體系，具體包括地方政府的區(qū)域治理行為、能力與結構；也提出了地方政府的理性選擇行為受到集體性收益與選擇性收益的雙重激勵，同時也受到交易成本與風險的制約。而對交易成本和風險類阻礙因素的破解是區(qū)域治理體系的核心所在，也是地方政府區(qū)域治理能力的重要體現(xiàn)。

建議

一是要創(chuàng)新績效考核方式，在改進績效評價的邊界碎片化的基礎上逐漸擴展考核評價的邊界，并建立分領域的不同考核評價邊界，而不是所有指標的評價針對所有的行政邊界，從而使行政區(qū)之間在有序競爭格局上實現(xiàn)協(xié)調發(fā)展。二是要創(chuàng)新信息數據共享平臺，通過建立跨區(qū)域跨層級的“數據價值型組織”（鎖利銘、馮小東，2018），來促進各相關地方政府的數據共享，減少交易成本。三是鼓勵更多的主體加入到區(qū)域治理體系中來，區(qū)域協(xié)調發(fā)展與跨區(qū)域公共事務的治理不是由政府部門全面完成，而是需要引入與第三方專業(yè)機構的合作機制，通過專業(yè)化分工，降低在公共事務層面由行政邊界和行政層級產生的溝通成本。四是要優(yōu)化地方政府區(qū)域治理能力的培育與提升，針對不同的地區(qū)，認識其所需的不同區(qū)域治理能力，促進區(qū)域之間的經驗共享和干部流動，差異化地改進地方政府的區(qū)域治理能力。五是提供強有力的信用保障，強化對地方政府之間簽署協(xié)議的監(jiān)督追責機制，有效防范協(xié)調發(fā)展中可能的風險。

【本文作者為南開大學教授、中國政府與政策聯(lián)合研究中心研究員】

責編： 李 懿 / 蔡圣楠