【摘要】 發(fā)生在公共部門的“無效工作”具有隱蔽性、嚴重性，危害巨大。消除或減少公共部門“無效工作”，重在事前防范，從實現(xiàn)經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃的管理精細化法治化，重視行政管理核心團隊的穩(wěn)定性和工作的連續(xù)性，加強公務人員職業(yè)生涯管理，科學合理設置工作崗位，優(yōu)化日常工作、活動、管理流程等方面下功夫。
【關(guān)鍵詞】“無效工作” 公共部門 治理現(xiàn)代化 【中圖分類號】C936 【文獻標識碼】A
在公共治理領域，決策者和執(zhí)行者的違紀違法、失策失職行為，會給國家和社會造成無可挽回的損失。其中，“無效工作”是一個隱形的但十分重要的方面。盡管還沒有對特定對象取得實證研究數(shù)據(jù)，但主導和參與公共部門作業(yè)的人員，確實在不少事務上存在無視既定規(guī)劃、“新官不理舊政”、朝令夕改、作而無為等問題；還有不少人忙忙碌碌上班，日復一日，年復一年，但似乎“往事不堪回首”，在經(jīng)歷過的幾年、幾十年的職業(yè)生涯中并沒有取得多少可圈可點的成績。
發(fā)生在公共部門的“無效工作”具有隱蔽性、嚴重性，危害巨大
一般而言，私營企業(yè)部門精于成本—收益核算，發(fā)現(xiàn)和糾正所謂“無效工作”應該不在話下，但發(fā)生在公共部門的“無效工作”卻具有隱蔽性、嚴重性，危害性更大。“無效工作”用來界定發(fā)生在公共部門的、消耗公共財政完成的低效率、無效率甚至負效率的工作。比如，消耗公共財政建造不必要的工程項目，然后將其變成垃圾禍害環(huán)境，或者摧毀公共資源等，自然系統(tǒng)的“熵”會顯著增加。
公共部門的“無效工作”行為，于有意或無意間發(fā)生，主要原因既有決策者和執(zhí)行者的違規(guī)違紀以及認識能力和行動能力不足問題，也有公共項目的規(guī)劃與實施、財政支出監(jiān)管、工作崗位設置問題，尤其是工作人員行為的激勵與約束問題。但根本上是管理制度問題，即因制度漏洞而形成“無效工作”陷阱。
消除或減少公共部門“無效工作”，重在事前防范，及時發(fā)現(xiàn)和填平制度漏洞造成的陷阱，防患于未然，達到事半功倍的治理效果。
實現(xiàn)經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃管理的精細化法治化，重視行政管理核心團隊的穩(wěn)定性和工作的連續(xù)性
對重要的公共部門規(guī)劃實行精細化和法治化管理，有助于減少因政績工程、領導項目倉促上馬、變動造成的人力、物力等資源浪費，防止產(chǎn)生“無效工作”。比如，一個地區(qū)的國民經(jīng)濟和社會發(fā)展“五年規(guī)劃”以及相關(guān)的部門規(guī)劃，包括人才規(guī)劃等，制定時應該精心謀劃、充分調(diào)研，廣泛聽取上級主管部門和社會各界的意見與建議，一旦經(jīng)過同級黨委常委會同意、人民代表大會批準，就應該獲得“地方法規(guī)”一樣的強制性，嚴格遵照落實。像“規(guī)劃，規(guī)劃，辦公室搞搞，墻上掛掛”的說法和行為，一旦發(fā)現(xiàn)，應該作為違規(guī)違紀查處。各類規(guī)劃，特別是政府的“五年規(guī)劃”，可以根據(jù)內(nèi)部和外部條件的變化適當調(diào)整，但必須經(jīng)過黨委同意和人大常委會批準。地方黨政新任領導干部，不可以在未經(jīng)批準的情況下，改變既定規(guī)劃任務和主要目標。變動規(guī)劃的影響由局部波及總體，可能發(fā)生批量的連續(xù)性不良反應。
一個地方主要行政領導干部的調(diào)動，如果考慮不周、措施不當，很容易造成工作反復或停頓；出于政治目和政黨利益的行為，往往會造成經(jīng)濟和社會資源的嚴重浪費，損害納稅人利益。一個省級、市級或縣級政府的領導和執(zhí)行團隊，保持任職的相對穩(wěn)定，有助于持續(xù)達成既定規(guī)劃目標。干部熟悉工作、有效組織、扎實推進，有計劃按步驟施行，可以大大減少不確定性，使完成工作任務的速度和質(zhì)量得到保證。組織部門出于干部培養(yǎng)和結(jié)構(gòu)優(yōu)化等方面的考慮需要變動任職干部時，充分保證基于地區(qū)經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃確定的各項工作不受影響十分必要。新干部到任，熟悉情況需要時間。應該通過制度安排防止“新官上任三把火”等急于求成、急功近利情況的發(fā)生。對干部的政績評價指標，應該包括是否保持了既定目標的持續(xù)發(fā)展和穩(wěn)步實現(xiàn)。
加強公務人員職業(yè)生涯管理，科學、合理設置工作崗位
公共部門針對工作人員職業(yè)生涯管理的認識和實踐，遠遠落后于私營企業(yè)部門。有不少人在同一個級別同一個崗位任職，持續(xù)10年、15年甚至更長時間。比如，隨著大學教師的晉升越來越難，許多高校的評價體系中“唯論文、唯職稱、唯學歷、唯獎項”情況嚴重，亟待清理改進。更為重要的問題是，對公共部門工作人員的管理僅僅關(guān)注到本人，基本未考慮其個人和家庭生活方面；長時間從事同樣的工作、晉升空間不足和生活條件不予考慮，都屬于職業(yè)生涯管理問題，都與一個人是否有激情、有效率、高績效工作高度相關(guān)。人的知識、技能和能力，即人力資本，以人為載體、由人來運作，如果激勵不足、情緒低落、身心疲憊，無論名義上擁有多強的人力資本，也不可能在實際上獲得高質(zhì)量的甚至正常水平的利用。名義上有用的人才，但實際上價值發(fā)揮不出來，勢必出現(xiàn)個人和組織的“無效工作”，事倍功半。通過加強公務人員職業(yè)生涯管理，有助于解決相關(guān)問題。具體做法可以借鑒優(yōu)秀企業(yè)的經(jīng)驗，比如掌握不同年齡、資歷和經(jīng)驗的核心工作人員的需求和期望，充分交流和協(xié)商，規(guī)劃多渠道、多層級的職務晉升和事業(yè)發(fā)展路線；從豐富化和挑戰(zhàn)性角度設計工作內(nèi)容；定期或不定期輪換工作崗位；依托工會組織，建立工作人員本人和直系親屬緊急事務、醫(yī)療保健、入托入學、升學就業(yè)等方面的服務與協(xié)助機制。有的企業(yè)把員工應得的部分獎金和福利，直接發(fā)到其父母手里，激勵效應十分顯著，公共部門可以借鑒。
在公共部門，特別是一些地方或基層公共部門，由于歷史和現(xiàn)實原因，對工作崗位的設計往往缺少嚴格的“工作分析”環(huán)節(jié)，相比企業(yè)有明顯差距。這樣在工作崗位的權(quán)力配置、任務安排、任職資格、需求人數(shù)等方面就會有較大誤差，科學性和合理性嚴重不足。而且，由于公共財政支出和“權(quán)力尋租”等原因，特別容易出現(xiàn)人浮于事的“多余人”現(xiàn)象或者“吃空餉”現(xiàn)象。與此同時，在市場秩序管理，電梯、游樂設施等特種設備監(jiān)管，食品藥品監(jiān)督，以及新興產(chǎn)業(yè)產(chǎn)品與服務標準制定等領域，隨著經(jīng)濟社會的快速發(fā)展對人員需求的變化，原有崗位設置和工作任務需要重新分析、評估與調(diào)整。戰(zhàn)略人力資源管理研究和實踐表明，公共部門有必要根據(jù)發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃和任務目標的變動，科學分析、有效設計，適時調(diào)整編制和崗位設置。
優(yōu)化日常工作、活動、管理流程
在項目審批等各類準許審查以及日常的運行管理中，“無效工作”大量存在，而因為工作流程設計不合理所導致的公共資源浪費情況依然比較嚴重，亟待機制優(yōu)化和制度創(chuàng)新。一位教授應邀主持一項政府部門很重視的關(guān)于行政工作“系統(tǒng)性”問題的研究課題，設計的研究路線是“概念梳理—模型構(gòu)建—應用落地”，但在課題開展過程中有關(guān)領導要求分別負責這三部分內(nèi)容的課題組同時進行，并在重要會議上匯報。試想，概念還在梳理，理論模型尚未構(gòu)建并取得共識，如何談落地？整個過程沒有邏輯性、缺乏系統(tǒng)性，結(jié)果是矛盾和沖突不斷，最后取得的成果很不理想。諸如此類的問題還有很多，不勝枚舉。主要原因可能是，行政審查、批準和監(jiān)督程序過多、效率不高。實現(xiàn)公共部門的治理現(xiàn)代化，我們還有很大的提升空間，需要不斷創(chuàng)新和優(yōu)化工作流程設計和運行管理規(guī)則。
總之，新時代公共治理現(xiàn)代化要取得新進展，實現(xiàn)新目標，各級各類公共部門在投入公共財政資源之前，有必要提升管理和服務水平，填平“無效工作”陷阱，把公共產(chǎn)品與服務的質(zhì)量和數(shù)量提高到一個新的更高的水平。
（作者為北京師范大學政府管理學院教授、博導，北京師范大學戰(zhàn)略人才研究中心主任）
【參考文獻】
①《習近平談治國理政》，北京：外文出版社，2014年。
責編/張忠華 美編/于珊
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