【摘要】當(dāng)前，我國重啟“撤縣設(shè)市”工作，順應(yīng)時代發(fā)展的客觀要求，具有重要的戰(zhàn)略意義。新時代“撤縣設(shè)市”需關(guān)注城市質(zhì)量與城市數(shù)量、均衡分布與聚集分布、產(chǎn)業(yè)發(fā)展與城市建設(shè)、城市發(fā)展與鄉(xiāng)村振興四個問題。

【關(guān)鍵詞】新時代 “撤縣設(shè)市” 鄉(xiāng)村振興 【中圖分類號】F291.1 【文獻(xiàn)標(biāo)識碼】A

“撤縣設(shè)市”的凍結(jié)與重啟

“撤縣設(shè)市”曾經(jīng)在我國國民經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展中發(fā)揮了重要作用。改革開放前，我國對建制市的設(shè)置十分慎重，囿于糧食短缺和非農(nóng)就業(yè)崗位不足的限制，我國除了重要行政中心和工礦基地設(shè)立城市建制外，新增城市數(shù)量較少，新增縣級市也較為稀少。隨著改革開放的不斷發(fā)展，我國于1983年開啟了“撤縣設(shè)市”工作，當(dāng)年新增縣級市40個，縣級市總數(shù)量達(dá)到141個。以國務(wù)院批準(zhǔn)民政部《關(guān)于調(diào)整設(shè)市標(biāo)準(zhǔn)和市領(lǐng)導(dǎo)縣條件的報(bào)告》（1986年）和《關(guān)于調(diào)整設(shè)市標(biāo)準(zhǔn)的報(bào)告》（1993年）為依據(jù)，我國“撤縣設(shè)市”進(jìn)入井噴期。1995年底縣級市數(shù)量達(dá)到427個，1996年又新設(shè)立縣級市26個。

“撤縣設(shè)市”順應(yīng)了當(dāng)時經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的需要，為非農(nóng)產(chǎn)業(yè)和農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的空間聚集提供了有效載體，促進(jìn)了經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展，推進(jìn)了城鎮(zhèn)化進(jìn)程，為我國現(xiàn)代化發(fā)展奠定了基本的空間格局。

凍結(jié)“撤縣設(shè)市”是不得已而為之的有效調(diào)控手段。“撤縣設(shè)市”盡管對我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展發(fā)揮了積極作用，但在實(shí)踐中呈現(xiàn)出來的負(fù)面效應(yīng)也日益顯現(xiàn)：一是為了實(shí)現(xiàn)“撤縣設(shè)市”的目的，一些地區(qū)甚至不惜弄虛作假，導(dǎo)致惡性競爭出現(xiàn)。盡管國家有明確的“撤縣設(shè)市”標(biāo)準(zhǔn)，但由于巨大的獲利預(yù)期，一些地區(qū)不惜數(shù)據(jù)造假，嚴(yán)重干擾了正常的“撤縣設(shè)市”工作。二是一些地區(qū)開啟“撤縣設(shè)市”工作后，將主要工作放在圈占土地上，肆意侵占耕地，威脅了我國的糧食安全。三是一些地區(qū)大搞基本建設(shè)，固定資產(chǎn)投資面臨失控風(fēng)險(xiǎn)。四是“撤縣設(shè)市”的政策邊際效應(yīng)趨于下降，達(dá)不到標(biāo)準(zhǔn)卻以各種名義申請“撤縣設(shè)市”的地區(qū)越來越多。

鑒于“撤縣設(shè)市”在實(shí)踐中呈現(xiàn)出來的負(fù)面效應(yīng)，我國于1997年全面凍結(jié)“撤縣設(shè)市”工作，直至2016年才予以解凍。在這20年時間中，為了促進(jìn)中西部民族邊疆地區(qū)的發(fā)展，我國有限度地批準(zhǔn)了少數(shù)“縣改市”，比如新疆維吾爾自治區(qū)圖木舒克市、阿拉爾市、五家渠市、阿拉山口市、鐵門關(guān)市、雙河市，云南省蒙自市、文山市、香格里拉市，青海省玉樹市，廣西壯族自治區(qū)靖西市，四川省康定市、馬爾康市，等等。這些新設(shè)縣級市數(shù)量很少，基本屬于政策支持性質(zhì)，不影響凍結(jié)“撤縣設(shè)市”的大局。事實(shí)上，盡管這種“急剎車式”的凍結(jié)調(diào)控政策是一種不得已而為之的方式，但在客觀上卻起到了制止“撤縣設(shè)市”亂象的作用，其政策功效應(yīng)該予以肯定。

當(dāng)前重啟“撤縣設(shè)市”工作順應(yīng)時代發(fā)展的客觀要求。凍結(jié)“撤縣設(shè)市”20年來，我國經(jīng)濟(jì)社會飛速發(fā)展，以不變價(jià)衡量地區(qū)生產(chǎn)總值，2016年比1997年凈增加了17倍；城鎮(zhèn)化率由1997年的31.91%提高到2016年的57.35%，凈增加25.44個百分點(diǎn)；城鎮(zhèn)人口由1997年的39449萬人增加到2016年的79298萬人，凈增加39849萬人。與此不相適應(yīng)的是我國縣級市數(shù)量不僅沒有增加，反而大幅度減少。根據(jù)國家統(tǒng)計(jì)局?jǐn)?shù)據(jù)顯示，1998年我國有縣級市437個，到2016年卻只有360個，凈減少了77個。這種不正常的現(xiàn)象說明我國“撤縣設(shè)市”工作必須要根據(jù)形勢發(fā)展要求作出相應(yīng)的變革，以更好地為經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展和新型城鎮(zhèn)化建設(shè)保駕護(hù)航。

“十三五”規(guī)劃綱要明確提出，要“以提升質(zhì)量、增加數(shù)量為方向，加快發(fā)展中小城市”。2016年，國務(wù)院印發(fā)的《關(guān)于深入推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的若干意見》指出，要“培育發(fā)展一批中小城市。完善設(shè)市標(biāo)準(zhǔn)和市轄區(qū)設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)，規(guī)范審核審批程序，加快啟動相關(guān)工作，將具備條件的縣和特大鎮(zhèn)有序設(shè)置為市”。2017年，國務(wù)院《政府工作報(bào)告》進(jìn)一步指出，要“支持中小城市和特色小城鎮(zhèn)發(fā)展，推動一批具備條件的縣和特大鎮(zhèn)有序設(shè)市，發(fā)揮城市群輻射帶動作用”。2018年，國家發(fā)改委印發(fā)的《關(guān)于實(shí)施2018年推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)重點(diǎn)任務(wù)的通知》指出，要“穩(wěn)妥有序增設(shè)一批中小城市，繼續(xù)開展撤縣設(shè)市、撤地設(shè)市，推動城市群及國家新型城鎮(zhèn)化綜合試點(diǎn)地區(qū)范圍內(nèi)符合條件的縣和非縣級政府駐地特大鎮(zhèn)率先設(shè)市”。一系列政策的公布，說明我國凍結(jié)20年的“撤縣設(shè)市”工作已經(jīng)得到全面解禁。2017年，我國有6個縣進(jìn)行了“撤縣設(shè)市”。截至9月底，2018年我國已有12個縣進(jìn)行了“撤縣設(shè)市”。新時代，我國“撤縣設(shè)市”工作正在穩(wěn)步有序推進(jìn)。

新時代重啟“撤縣設(shè)市”的戰(zhàn)略意義

新時代，以習(xí)近平同志為核心的黨中央高瞻遠(yuǎn)矚，緊緊抓住時代脈搏，提出了一系列中國特色社會主義建設(shè)新理念、新思想、新戰(zhàn)略，對新時代重啟“撤縣設(shè)市”具有戰(zhàn)略指導(dǎo)意義。

第一，為解決凍結(jié)“撤縣設(shè)市”帶來的后遺癥，必須重啟“撤縣設(shè)市”。20年的凍結(jié)雖然解決了當(dāng)時突出的矛盾和問題，但是也遺留下來了一些后遺癥。一是設(shè)市城市數(shù)量太少。截至2016年底，設(shè)市城市只有657個，其中縣級市只有360個，對比世界上的主要人口大國，我國設(shè)市城市數(shù)量明顯偏少。二是設(shè)市城市發(fā)展規(guī)模兩級分化。一極是通過“撤市設(shè)區(qū)”“撤縣設(shè)區(qū)”規(guī)模不斷膨脹的大城市、特大城市和超大城市；另一極是由于凍結(jié)“撤縣設(shè)市”數(shù)量不增反減的縣級市。三是設(shè)市地區(qū)分布失衡。因經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平差距較大，凍結(jié)“撤縣設(shè)市”前，我國批準(zhǔn)的縣級市主要集中在東部發(fā)達(dá)地區(qū)，后來中西部地區(qū)快速發(fā)展，但卻錯過了“撤縣設(shè)市”的時間窗口。盡管凍結(jié)“撤縣設(shè)市”后，我國照顧性質(zhì)地批準(zhǔn)了少部分中西部地區(qū)新設(shè)的縣級市，但仍然難以扭轉(zhuǎn)設(shè)市地區(qū)分布失衡問題。因此，要解決凍結(jié)“撤縣設(shè)市”帶來的后遺癥，必須重啟“撤縣設(shè)市”，補(bǔ)足上述城市發(fā)展的三個短板。

第二，新時代推進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展，需要重啟“撤縣設(shè)市”。黨的十九大報(bào)告提出，要“建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機(jī)制和政策體系，加快推進(jìn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化”，這是黨對城鄉(xiāng)發(fā)展關(guān)系認(rèn)識的全面升華。新時代，應(yīng)以“城鄉(xiāng)融合發(fā)展”作為重啟“撤縣設(shè)市”的綱領(lǐng)性指導(dǎo)。眾所周知，縣域經(jīng)濟(jì)是我國地域經(jīng)濟(jì)的基本單元，縣級市是城鄉(xiāng)要素交流最頻繁的地區(qū)，也是城市輻射農(nóng)村、農(nóng)村接受城市文明的主要場所?？h級市是城鄉(xiāng)融合發(fā)展的前沿陣地，更是鄉(xiāng)村振興的主要依托。發(fā)展好縣級市，鄉(xiāng)村振興就有了希望，城鄉(xiāng)融合發(fā)展就有了基礎(chǔ)，農(nóng)民就地城鎮(zhèn)化就有了去處。因此，新時代推進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展，需要重啟“撤縣設(shè)市”，補(bǔ)足縣級市數(shù)量不足和發(fā)展程度不高等短板。

第三，新時代實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)化高質(zhì)量發(fā)展，需要重啟“撤縣設(shè)市”。改革開放40年來，我國城鎮(zhèn)化快速發(fā)展。1979年，我國城鎮(zhèn)化率只有18.96%，到了2017年，我國城鎮(zhèn)化率達(dá)到58.52%，提高了39.56個百分點(diǎn)，堪稱快速城鎮(zhèn)化的典范。但不可否認(rèn)，我國城鎮(zhèn)化存在質(zhì)量不高等問題。一是基礎(chǔ)設(shè)施質(zhì)量不高。大城市雖然基礎(chǔ)設(shè)施等級較高，但是人均占有率較低，正常運(yùn)轉(zhuǎn)壓力大、抗風(fēng)險(xiǎn)能力低；中小城市基礎(chǔ)設(shè)施的人均占有率雖然較高，但是等級較低，不足以支撐中小城市的高質(zhì)量發(fā)展。二是基本公共服務(wù)均等化程度不高。大城市雖然聚集了優(yōu)質(zhì)的教育、醫(yī)療、文化等公共服務(wù)資源，但是服務(wù)人口眾多，真正享受到優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)的人口占比并不高；中小城市雖然人均占有基本公共服務(wù)資源較多，但是這些資源的質(zhì)量普遍不高。三是農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化待遇不高。大量已經(jīng)在城市穩(wěn)定居住和就業(yè)的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口沒有取得所在城市的戶籍，享受不到與當(dāng)?shù)貞艏丝谄降鹊氖忻窕?。重?ldquo;撤縣設(shè)市”，給予符合條件的縣以“城市待遇”，可以促進(jìn)新設(shè)縣級市提高其基礎(chǔ)設(shè)施與基本公共服務(wù)的質(zhì)量，并為農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化提供一個更為便捷、宜居、舒適的場所，有利于推進(jìn)我國城鎮(zhèn)化的高質(zhì)量發(fā)展。

第四，新時代完善城鎮(zhèn)體系結(jié)構(gòu)布局，需要重啟“撤縣設(shè)市”。長期以來，我國城鎮(zhèn)體系結(jié)構(gòu)存在兩大失衡現(xiàn)象，一是結(jié)構(gòu)失衡，大城市相對膨脹，中小城市發(fā)展緩慢，呈現(xiàn)出兩極分化趨勢；二是布局失衡，城市主要分布在東部發(fā)達(dá)地區(qū)，中西部地區(qū)的城市發(fā)展緩慢。這兩個失衡現(xiàn)象導(dǎo)致的后果是：東部發(fā)達(dá)地區(qū)大城市病日益嚴(yán)重，人口承載不堪重負(fù)，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化困難重重；中西部地區(qū)的中小城市人口流失，對農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口缺乏吸引力，鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實(shí)施的難度加大。要完善城鎮(zhèn)體系結(jié)構(gòu)，必須在“中小城市”這一薄弱環(huán)節(jié)上發(fā)力，通過重啟“撤縣設(shè)市”，增加中小城市數(shù)量，提高中小城市發(fā)展質(zhì)量，切實(shí)把縣級市打造成為與大城市基礎(chǔ)設(shè)施和基本公共服務(wù)基本均等化的城市，打造成為對農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口有吸引力的城市。就此而言，新時代重啟“撤縣設(shè)市”，對農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口就地實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)化、逐步緩解東部發(fā)達(dá)地區(qū)大城市病、切實(shí)解決城鎮(zhèn)化發(fā)展不平衡、不充分、不協(xié)調(diào)、不全面等問題，具有重要戰(zhàn)略意義。

新時代重啟“撤縣設(shè)市”需要關(guān)注的問題

城市質(zhì)量與城市數(shù)量。新時代的“撤縣設(shè)市”，既要增加縣級市的數(shù)量，更要提高縣級市的質(zhì)量；不能簡單算數(shù)量帳，更要算質(zhì)量帳，要切實(shí)提高縣級市的基礎(chǔ)設(shè)施和基本公共服務(wù)質(zhì)量。不僅要人住得下，還要住得穩(wěn)、活得好。為此，一要嚴(yán)把審批準(zhǔn)入關(guān)。這個“關(guān)”要經(jīng)過科學(xué)的研究以及周密的論證，對有可能具備設(shè)市條件的縣進(jìn)行科學(xué)預(yù)測和排序。二要強(qiáng)化過程控制關(guān)。“撤縣設(shè)市”的目的不是把“縣的名號”換成“市的名號”，而是通過“撤縣設(shè)市”強(qiáng)化城市功能，切實(shí)提高城市基礎(chǔ)設(shè)施與基本公共服務(wù)質(zhì)量，推動鄉(xiāng)村振興和美麗鄉(xiāng)村建設(shè)。因此，“撤縣設(shè)市”不能只把審批準(zhǔn)入關(guān)，還要強(qiáng)化過程控制關(guān)。對通過“撤縣設(shè)市”批準(zhǔn)設(shè)立的縣級市進(jìn)行發(fā)展過程跟蹤以及效果評估。沒有達(dá)到預(yù)期效果的應(yīng)該給予其“警告”“亮黃牌”，甚至“亮紅牌”，直至摘除縣級市的名號。要構(gòu)建一個“撤縣設(shè)市”定期評估機(jī)制，形成有進(jìn)有出的競爭淘汰制度。三要筑牢紅線監(jiān)管關(guān)。吸取以往“撤縣設(shè)市”疏于紅線監(jiān)管的教訓(xùn)，我們要加強(qiáng)對生態(tài)保護(hù)紅線、耕地保護(hù)紅線、文物保護(hù)紅線、城市增長邊界等的監(jiān)管，對城市建設(shè)構(gòu)成強(qiáng)有力的約束，堅(jiān)決避免“撤縣設(shè)市”出現(xiàn)負(fù)面效應(yīng)。

均衡分布與聚集分布。對“撤縣設(shè)市”審批來說，縣級市的均衡分布與聚集分布是無論如何也繞不開的抉擇問題。如果強(qiáng)調(diào)均衡分布，可能會把那些尚不具備設(shè)市條件的“縣”審批為“市”，最終只是增加了縣級市的數(shù)量，但是沒有起到縣級市的作用。而降格審批縣級市，其標(biāo)準(zhǔn)如何把握是個難題，操作不好可能使得“撤縣設(shè)市”審批標(biāo)準(zhǔn)名存實(shí)亡，導(dǎo)致社會混亂。如果強(qiáng)調(diào)聚集分布，只按設(shè)定的縣級市標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行審批，那么新設(shè)立的縣級市可能會繼續(xù)集中在東部發(fā)達(dá)地區(qū)和城市群地區(qū)，縣級市地區(qū)分布失衡的現(xiàn)象可能會進(jìn)一步加劇。為此，最好的選擇是二者兼顧，既不搞絕對的均衡分布，也不搞絕對的聚集分布，在堅(jiān)持嚴(yán)格審批標(biāo)準(zhǔn)的前提下，適度考慮均衡分布。同時，破格審批的“撤縣設(shè)市”要有公開透明的操作，設(shè)立破格標(biāo)準(zhǔn)，嚴(yán)格審批程序，公開審批結(jié)果，接受社會監(jiān)督。

產(chǎn)業(yè)發(fā)展與城市建設(shè)。正常的城市發(fā)展應(yīng)該是產(chǎn)業(yè)與建設(shè)相輔相成、相得益彰。產(chǎn)業(yè)聚集是城市發(fā)展的根本，城市建設(shè)是城市發(fā)展的支撐，人口聚集是城市發(fā)展的標(biāo)志。一些城市熱衷于城市建設(shè)，注重城市形象的“高大上”，追求賣地賣房，但是城市產(chǎn)業(yè)和人口聚集的能力較弱，偏離了“撤縣設(shè)市”的初衷。為了扭轉(zhuǎn)這種局面，應(yīng)該對“撤縣設(shè)市”提出明確的要求，既要城市建設(shè)，更要產(chǎn)業(yè)發(fā)展。衡量產(chǎn)業(yè)發(fā)展，要看是否能夠?yàn)檗r(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口就地城鎮(zhèn)化提供就業(yè)機(jī)會，是否能夠拉動農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展，進(jìn)而促進(jìn)鄉(xiāng)村振興。

城市發(fā)展與鄉(xiāng)村振興。城市發(fā)展與鄉(xiāng)村振興不是互相矛盾、互相排斥的關(guān)系，而是互相支撐、共同繁榮的關(guān)系。犧牲鄉(xiāng)村發(fā)展，城市發(fā)展就會成為“無源之水”；沒有城市發(fā)展，鄉(xiāng)村振興就會失去依托。新時代“撤縣設(shè)市”不應(yīng)該只強(qiáng)調(diào)城市發(fā)展，而忽略鄉(xiāng)村振興，絕不應(yīng)該以城鄉(xiāng)分割的陳舊歷史觀片面搞城市發(fā)展，犧牲鄉(xiāng)村利益、農(nóng)民利益以及農(nóng)業(yè)利益，而是要樹立城鄉(xiāng)平等的發(fā)展觀，努力構(gòu)建城鄉(xiāng)要素雙向流動、平等交換的體制機(jī)制。我們要通過“撤縣設(shè)市”，促進(jìn)城鄉(xiāng)共同發(fā)展、共同繁榮，讓城鄉(xiāng)居民都有獲得感、幸福感。

（作者為中國社會科學(xué)院城市發(fā)展與環(huán)境研究所研究員、博導(dǎo)）

【參考文獻(xiàn)】

①《民政部：撤縣設(shè)市要“防止一哄而上”》，《新京報(bào)》，2017年5月28日。

②《重啟“撤縣設(shè)市”，助力新型城鎮(zhèn)化》，《人民日報(bào)（海外版）》，2018年9月17日。

③《逐“市”而行 撤縣設(shè)市開啟新一輪爭奪戰(zhàn)》，《中國經(jīng)濟(jì)時報(bào)》，2018年9月21日。

責(zé)編/孫渴 美編/宋揚(yáng)

聲明：本文為人民論壇雜志社原創(chuàng)內(nèi)容，任何單位或個人轉(zhuǎn)載請回復(fù)本微信號獲得授權(quán)，轉(zhuǎn)載時務(wù)必標(biāo)明來源及作者，否則追究法律責(zé)任。