【摘要】意見(jiàn)箱是一些政府部門(mén)和服務(wù)機(jī)構(gòu)征詢公眾意見(jiàn)建議的重要方式之一，但在實(shí)踐中卻遇到了諸多難題。這些難題很大程度上與政府信任密切相關(guān)。要解決這些難題，就需要優(yōu)化意見(jiàn)箱制度設(shè)置，提升政府公共政策績(jī)效，彌合差序政府信任所帶來(lái)的可能負(fù)面效應(yīng)，共同促進(jìn)意見(jiàn)箱制度更好地發(fā)揮作用。

【關(guān)鍵詞】政府信任 意見(jiàn)箱 政策績(jī)效 【中圖分類號(hào)】C913 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A

設(shè)立意見(jiàn)箱原本是一些政府部門(mén)和服務(wù)機(jī)構(gòu)征詢公眾意見(jiàn)建議的重要方式，但據(jù)調(diào)查發(fā)現(xiàn)，有的實(shí)體意見(jiàn)箱實(shí)際上已變成擺設(shè)，甚至淪為“垃圾箱”，一些網(wǎng)上意見(jiàn)箱更是反映渠道不暢，導(dǎo)致民意收集受阻，進(jìn)而陷入惡性循環(huán)，不利于基層民主治理，極易引發(fā)社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)。實(shí)際上，無(wú)論是實(shí)體意見(jiàn)箱，還是網(wǎng)絡(luò)意見(jiàn)箱，都應(yīng)該是政府與群眾有效溝通的渠道，但由于現(xiàn)實(shí)因素的影響，卻沒(méi)有達(dá)到應(yīng)有的效果。

意見(jiàn)箱作為一個(gè)連接國(guó)家、政府與群眾的重要媒介，能夠充分反映群眾對(duì)政府信任的程度

從現(xiàn)實(shí)中看，意見(jiàn)箱制度在我國(guó)的政府治理中具有重要地位，各級(jí)政府和職能部門(mén)基本都設(shè)有相關(guān)的意見(jiàn)箱。從意見(jiàn)箱的發(fā)展演變過(guò)程來(lái)看，意見(jiàn)箱具有較悠久的歷史。從古代社會(huì)的諫鼓、謗木、恒表、銅匭、望柱、申明亭等傳統(tǒng)形式，一直發(fā)展到當(dāng)代以實(shí)體和網(wǎng)絡(luò)為主要表現(xiàn)形式的意見(jiàn)箱，其形式隨著時(shí)代的變遷越來(lái)越多樣化。但無(wú)論意見(jiàn)箱的形式如何演變，其應(yīng)該承擔(dān)的溝通群眾、反映民意、聯(lián)系社會(huì)的功能一直沒(méi)有改變。而除了常見(jiàn)的實(shí)體意見(jiàn)之外，最為常見(jiàn)則是以互聯(lián)網(wǎng)形式呈現(xiàn)的意見(jiàn)箱，諸如“市長(zhǎng)信箱”“部門(mén)信箱”等，這些多種形式的意見(jiàn)箱已經(jīng)成為人民群眾反映現(xiàn)實(shí)問(wèn)題、進(jìn)行有序政治參與的重要渠道之一。多種形式的意見(jiàn)箱，既有利于政府便捷地搜集群眾意見(jiàn)，也方便了群眾能夠反映現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。

雖然意見(jiàn)箱具有重要作用與功能，但實(shí)踐中也存在諸多問(wèn)題。如一些地方對(duì)意見(jiàn)箱缺少日常管理維護(hù)，使用率非常低下。而有的部門(mén)為了應(yīng)付上級(jí)安排，有意或者無(wú)意地把意見(jiàn)箱安排到群眾接觸不到的地方，諸如此前已經(jīng)被媒體曝出的兩米高的意見(jiàn)箱、攝像頭底下裝意見(jiàn)箱等，這些都體現(xiàn)出某些政府部門(mén)對(duì)意見(jiàn)箱的態(tài)度，導(dǎo)致原有的實(shí)體意見(jiàn)箱沒(méi)有能夠真正發(fā)揮其應(yīng)有的作用。隨著近幾年互聯(lián)網(wǎng)的迅猛發(fā)展，各地紛紛建立了網(wǎng)絡(luò)意見(jiàn)箱，能夠方便群眾快捷地反映意見(jiàn)，但同時(shí)由于相關(guān)部門(mén)意見(jiàn)箱里的意見(jiàn)反饋不及時(shí)，導(dǎo)致一些群眾產(chǎn)生了提意見(jiàn)“提了也白提”的想法，極大挫傷了群眾參與其中的積極性。

其實(shí)，要理解當(dāng)前意見(jiàn)箱存在的問(wèn)題，就需要理解其背后承載的理論邏輯。意見(jiàn)箱作為政府把握民意的一種重要方式，之所以其實(shí)際效果距離原有本質(zhì)功能有較大差距，很大程度上就是因?yàn)橐恍┤罕妼?duì)意見(jiàn)箱及其背后的政府信任度降低，導(dǎo)致不能真正發(fā)揮作用。從一般意義上來(lái)看，政府信任是指群眾在與政府部門(mén)互動(dòng)過(guò)程中，希望政府能夠依照公民期望來(lái)進(jìn)行公共管理與提供公共服務(wù)的過(guò)程，是公民在期望和認(rèn)知之間對(duì)政府運(yùn)行的總體性評(píng)價(jià)，反映了公民對(duì)于政府實(shí)際行為正當(dāng)性的心理認(rèn)同。中國(guó)政府治理之所以能夠不斷取得經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展成就，形成較高的政府治理績(jī)效，就離不開(kāi)來(lái)自于公民對(duì)政府的持續(xù)而廣泛的信任，可以說(shuō)有效的國(guó)家治理與政府治理離不開(kāi)穩(wěn)定且高水平的政府信任。意見(jiàn)箱作為一個(gè)連接國(guó)家、政府與群眾的重要媒介，能夠充分反映群眾對(duì)政府信任的程度。如果群眾對(duì)于政府信任程度高，那么意見(jiàn)箱使用頻率就可能高，就能有效發(fā)揮作用，反之則起到負(fù)面效應(yīng)。因此，要理解當(dāng)前意見(jiàn)箱制度中存在的問(wèn)題，政府信任為我們提供了一個(gè)比較具有解釋力的理論維度。

意見(jiàn)箱為何存在“沒(méi)意見(jiàn)”“不愿提”“不想提”“不敢提”等問(wèn)題

如果對(duì)當(dāng)前意見(jiàn)箱中存在的問(wèn)題進(jìn)行歸納，基本上可以總結(jié)為“沒(méi)意見(jiàn)”“不愿提”“不想提”“不敢提”等諸多難題。雖然學(xué)界對(duì)此問(wèn)題有多個(gè)角度的解釋，但如果我們從政府信任的角度研究，就會(huì)發(fā)現(xiàn)其中原因主要體現(xiàn)在以下三個(gè)方面。

第一，意見(jiàn)箱自身管理問(wèn)題耗費(fèi)了信任資源。政府信任是群眾與政府部門(mén)在長(zhǎng)期互動(dòng)中，對(duì)對(duì)方的行動(dòng)目的和預(yù)期效果的檢驗(yàn)而形成的，并根據(jù)不同的檢驗(yàn)效果而形成了不同內(nèi)容的政府信任的資源。作為政府面對(duì)群眾的一個(gè)重要窗口，意見(jiàn)箱自身管理是否完善直接關(guān)系到政府信任資源是否能夠有效供給。從現(xiàn)有一些地方的調(diào)研情況來(lái)看，有些實(shí)體意見(jiàn)箱往往疏于管理或長(zhǎng)期無(wú)人管理，甚至有的顯得銹跡斑斑，不僅損害了政府形象，而且將其原本應(yīng)該發(fā)揮的功能消失殆盡。不僅如此，有些網(wǎng)絡(luò)意見(jiàn)箱則形成了相對(duì)復(fù)雜的使用與管理程序，諸如群眾在使用網(wǎng)絡(luò)意見(jiàn)箱時(shí)，經(jīng)常被要求填寫(xiě)姓名、身份證、通訊地址等個(gè)人信息，這樣不僅容易產(chǎn)生信息安全的隱患，而且也可能使群眾產(chǎn)生害怕因反映問(wèn)題而遭到打擊報(bào)復(fù)的顧慮，從而為了自身安全而不敢使用。而有的網(wǎng)絡(luò)意見(jiàn)箱管理流程不合理，回復(fù)缺少實(shí)質(zhì)性內(nèi)容，甚至出現(xiàn)了千篇一律的統(tǒng)一回復(fù)等情形?；蛘呋貜?fù)周期過(guò)長(zhǎng)，從受理到辦結(jié)需要較長(zhǎng)時(shí)間，這些都使得群眾容易產(chǎn)生意見(jiàn)箱流于形式的感覺(jué)，不僅不會(huì)促進(jìn)新的政府信任資源產(chǎn)生，而且也會(huì)損耗現(xiàn)有的政府信任資源，影響意見(jiàn)箱制度作用充分發(fā)揮。

第二，依賴于政策績(jī)效的政府信任影響了意見(jiàn)箱作用發(fā)揮。作為一項(xiàng)重要的制度，意見(jiàn)箱往往與其所在部門(mén)的政策績(jī)效緊密相關(guān)。從具體功能來(lái)看，意見(jiàn)箱搜集的問(wèn)題往往與某一項(xiàng)具體公共政策相關(guān)，經(jīng)常是特定公共政策行為出現(xiàn)問(wèn)題以后的后果反映，而這些公共政策往往與群眾的日常生活密切相關(guān)，大多集中于城市管理、社會(huì)保障、教育醫(yī)療等民生領(lǐng)域。實(shí)踐證明，一項(xiàng)具有公平正義導(dǎo)向并且透明的公共政策能夠充分調(diào)動(dòng)群眾的積極性，在此過(guò)程中群眾可以感受到公共政策的公開(kāi)性和真實(shí)性，那么群眾對(duì)政府的信任度就會(huì)得到提升，在這種背景下群眾使用意見(jiàn)箱的頻率就會(huì)上升，意見(jiàn)箱的功能就能充分發(fā)揮。如果政府部門(mén)及其人員出現(xiàn)不正當(dāng)行政行為，如不作為、腐敗行為等，就會(huì)引發(fā)對(duì)政府不信任，再加上一些地方政務(wù)信息不夠透明，甚至存在有意隱瞞關(guān)鍵性信息的行為，就容易引發(fā)群眾的猜忌，引發(fā)群眾對(duì)于政府不信任，導(dǎo)致群眾對(duì)政府的原有期望和實(shí)際認(rèn)知之間就會(huì)形成較大的落差，于是意見(jiàn)箱成為一種擺設(shè)也就理所應(yīng)當(dāng)。

第三，政府信任的差序格局影響了意見(jiàn)箱作用發(fā)揮。從現(xiàn)有研究來(lái)看，我國(guó)的政府信任往往形成了一定的差序格局，即群眾往往對(duì)中央政府比較信任，而對(duì)地方政府則呈現(xiàn)出較不信任態(tài)度，并且政府層級(jí)越低群眾對(duì)其信任度越低。這種政府信任的差序格局對(duì)于意見(jiàn)箱的功能充分發(fā)揮也有重要影響，人們?cè)诿鎸?duì)意見(jiàn)箱時(shí)，往往基于對(duì)基層政府的不信任，擔(dān)心自己提出的意見(jiàn)不能引起重視，就可能產(chǎn)生了“多一事不如少一事”心態(tài)，基層政府或者部門(mén)的意見(jiàn)箱使用頻率也就會(huì)不斷下降。由于對(duì)上一級(jí)政府呈現(xiàn)出較高的信任度，就有可能通過(guò)上一級(jí)政府的意見(jiàn)箱來(lái)反映實(shí)際問(wèn)題，但如同前面所言，有些地方的意見(jiàn)箱管理制度并不是太完善，一些政府工作人員對(duì)意見(jiàn)箱來(lái)信處理可能不及時(shí)、不認(rèn)真，甚至是有選擇地處理，那么就會(huì)嚴(yán)重影響到群眾使用意見(jiàn)箱的積極性，導(dǎo)致意見(jiàn)箱功能不能得以體現(xiàn)。

如何最大限度發(fā)揮意見(jiàn)箱的功效

隨著中國(guó)特色社會(huì)主義進(jìn)入新時(shí)代，人民群眾對(duì)于美好生活需要日益廣泛，不僅對(duì)物質(zhì)文化生活提出了更高要求，而且在民主、法治、公平、正義、安全、環(huán)境等方面的要求也日益增長(zhǎng)，而后者正是當(dāng)前社會(huì)關(guān)注的熱點(diǎn)，也是目前各種問(wèn)題相對(duì)集中的領(lǐng)域。通過(guò)提升政府信任程度，充分發(fā)揮意見(jiàn)箱的效能，將群眾在日常實(shí)際生活中所面臨的問(wèn)題有效而合理進(jìn)行解決，實(shí)際上就是適應(yīng)新時(shí)代對(duì)于國(guó)家治理和政府治理的新要求。我們可以通過(guò)以下三個(gè)途徑，來(lái)最大限度發(fā)揮意見(jiàn)箱的效能。

首先，通過(guò)優(yōu)化意見(jiàn)箱制度設(shè)置來(lái)提升政府信任。良好的制度是提升政府信任的重要基礎(chǔ)，對(duì)于意見(jiàn)箱來(lái)說(shuō)更是如此。在制度優(yōu)化過(guò)程中，政府對(duì)群眾需求的回應(yīng)程度既是意見(jiàn)箱制度能夠發(fā)揮作用的關(guān)鍵，也是提升政府信任程度的基礎(chǔ)性措施。因此我們需要根據(jù)不同類型的問(wèn)題，在對(duì)意見(jiàn)箱實(shí)施更為精細(xì)化管理的基礎(chǔ)上，更加快捷地對(duì)群眾的各種需求進(jìn)行回應(yīng)。對(duì)于實(shí)體意見(jiàn)箱而言，要根據(jù)實(shí)際情況合理設(shè)置，方便群眾提交相關(guān)意見(jiàn)，同時(shí)也要加強(qiáng)意見(jiàn)箱的日常管理，避免意見(jiàn)箱管理程序的簡(jiǎn)單化或繁瑣化，定期對(duì)意見(jiàn)箱收集內(nèi)容進(jìn)行分類登記和整理歸納，明確規(guī)定信件處理的流程和責(zé)任，及時(shí)進(jìn)行制度化反饋。對(duì)于網(wǎng)絡(luò)意見(jiàn)箱而言，如果遇到處置周期較長(zhǎng)的網(wǎng)民訴求，應(yīng)當(dāng)采取分步驟回應(yīng)的策略，定期與網(wǎng)民進(jìn)行溝通，建立雙向溝通機(jī)制，使其感受到他們意見(jiàn)被充分重視。針對(duì)一些常見(jiàn)的網(wǎng)絡(luò)意見(jiàn)箱復(fù)雜訴求，則應(yīng)該建立起有效的處置環(huán)節(jié)劃分方案，明確每個(gè)環(huán)節(jié)應(yīng)做到的具體工作內(nèi)容，對(duì)不同議題進(jìn)行區(qū)別劃分并進(jìn)行適當(dāng)?shù)姆至?，?shí)現(xiàn)線上意見(jiàn)箱與線下問(wèn)題反饋的有效對(duì)接，從而達(dá)到快捷有效處理相關(guān)問(wèn)題效果。在這個(gè)過(guò)程中，應(yīng)在網(wǎng)絡(luò)意見(jiàn)箱平臺(tái)上及時(shí)公布各步驟的處置結(jié)果，讓網(wǎng)民看到相關(guān)部門(mén)確實(shí)正在處置其訴求，提升對(duì)相關(guān)部門(mén)的政府信任度。同時(shí)也要加強(qiáng)對(duì)網(wǎng)絡(luò)意見(jiàn)箱在線用戶數(shù)據(jù)的深度挖掘，以便政府更加準(zhǔn)確有效地回應(yīng)社會(huì)民意。

其次，以增強(qiáng)與意見(jiàn)箱相關(guān)的政策績(jī)效來(lái)提升政府信任。一般而言，政府不信任表現(xiàn)形式呈現(xiàn)出多樣化，既有正式制度層面的，也有非正式制度層面的，但是無(wú)論是哪個(gè)層面都與政府實(shí)際政策績(jī)效相關(guān)。如果政府能夠進(jìn)進(jìn)一步提升其治理績(jī)效，更多地為所在區(qū)域的群眾帶來(lái)實(shí)際的社會(huì)福利和民生優(yōu)惠，那么他們就會(huì)被群眾進(jìn)一步信任，雙方就會(huì)在穩(wěn)定的互動(dòng)關(guān)系中相互增強(qiáng)信任度。在這種背景下，意見(jiàn)箱就會(huì)扮演一個(gè)積極的角色，不僅可以修復(fù)已經(jīng)或者正在流失的政府信任，而且能夠幫助政府更好完善其各項(xiàng)工作，其功能就會(huì)被最大程度地激發(fā)出來(lái)。所以，我們應(yīng)該加快建設(shè)人民滿意的服務(wù)型政府，想群眾之所想，急群眾之所急，解群眾之所憂，在服務(wù)中實(shí)施管理，在管理中實(shí)施服務(wù)，提高政府的公信力和執(zhí)行力。各項(xiàng)公共政策出臺(tái)之前，要廣泛聽(tīng)取群眾意見(jiàn)，最大程度實(shí)現(xiàn)政務(wù)信息公開(kāi)，鼓勵(lì)群眾通過(guò)各種適當(dāng)形式參與公共決策過(guò)程，提高公共政策接受程度。加快建設(shè)法治政府，對(duì)公共權(quán)力過(guò)程進(jìn)行監(jiān)督，讓權(quán)力在陽(yáng)光下運(yùn)行，建立政府與群眾的良性互動(dòng)機(jī)制，從而提升政府的實(shí)際政策績(jī)效，真正讓群眾感覺(jué)到意見(jiàn)箱可以成為與政府進(jìn)行有效溝通的渠道。

最后，彌合政府信任差序格局負(fù)面效應(yīng)。政治不信任具有比較強(qiáng)烈的示范效應(yīng)，而現(xiàn)實(shí)當(dāng)中政府信任差序格局所產(chǎn)生的負(fù)面效應(yīng)，不僅容易使得不同區(qū)域、不同層級(jí)、不同類型的意見(jiàn)箱發(fā)揮的功效有較大差異，而且也容易惡化干群關(guān)系，引發(fā)基層社會(huì)矛盾和沖突。所以我們要采取措施來(lái)彌合以上的負(fù)面效應(yīng)，從而發(fā)揮意見(jiàn)箱應(yīng)有的功能。要針對(duì)不同地域的實(shí)際情況，加大對(duì)基層社會(huì)和偏遠(yuǎn)地區(qū)的公共服務(wù)供給力度，增強(qiáng)群眾對(duì)于基層政府的信任感，保證人民群眾在日常政治生活中有廣泛持續(xù)深入?yún)⑴c的權(quán)利，使他們能夠真正可以“敢用”基層政府設(shè)立的意見(jiàn)箱。在此基礎(chǔ)上，要建立意見(jiàn)箱使用的激勵(lì)機(jī)制，對(duì)群眾提出的有價(jià)值建議和意見(jiàn)適當(dāng)給予表?yè)P(yáng)和獎(jiǎng)勵(lì)，采取措施保護(hù)來(lái)信群眾的個(gè)人隱私權(quán)，避免泄露群眾的信息，營(yíng)造團(tuán)結(jié)健康的意見(jiàn)箱使用氛圍。根據(jù)不同區(qū)域的實(shí)際情況，可以考慮建立意見(jiàn)箱使用的動(dòng)態(tài)評(píng)估機(jī)制，適當(dāng)情況下引進(jìn)第三方評(píng)估，采用外部評(píng)價(jià)與內(nèi)部評(píng)價(jià)相結(jié)合的方式，對(duì)于能夠充分發(fā)揮意見(jiàn)箱功能的部門(mén)進(jìn)行獎(jiǎng)勵(lì)，對(duì)于一些不重視該項(xiàng)制度的部門(mén)進(jìn)行督促，最大限度激發(fā)不同的區(qū)域政府對(duì)意見(jiàn)箱重視程度，從而減少由于差序政府信任存在而可能帶來(lái)的負(fù)面效應(yīng)。

政府信任的角度為我們更好理解意見(jiàn)箱問(wèn)題提供一個(gè)有效視角。當(dāng)然，要最終全面地解決意見(jiàn)箱問(wèn)題，僅僅靠提升政府信任還是不夠的。再造意見(jiàn)箱應(yīng)有的功能，需要結(jié)合當(dāng)前社會(huì)轉(zhuǎn)型和國(guó)家治理等多方面情況來(lái)共同推進(jìn)。所以，徹底解決意見(jiàn)箱問(wèn)題實(shí)際上是一個(gè)系統(tǒng)性工程，需要整合各方面因素，需要社會(huì)各界共同努力。

（作者為華東政法大學(xué)政治學(xué)與公共管理學(xué)院副院長(zhǎng)、教授）

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責(zé)編/賈娜 美編/楊玲玲 史航（見(jiàn)習(xí)）

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