黨的十九大報告指出，要“推進(jìn)誠信建設(shè)和志愿服務(wù)制度化，強(qiáng)化社會責(zé)任意識、規(guī)則意識”。規(guī)則是制度的一種，一般指人類反復(fù)使用而共享的價值體系，由規(guī)則、規(guī)范和策略構(gòu)成。無論是正式制度還是非正式制度，都是對個體行為的約束，使組織成為有統(tǒng)一意志和準(zhǔn)則的行動整體，運行更加有序化和高效率。如果制度不能以理論預(yù)期的方式發(fā)揮作用，就會降低其功能，造成制度失效。若失效制度未被及時糾正，則可能會不斷偏離組織的明文規(guī)范而成為組織慣例，從而造成失效制度的組織化。如果社會都以違背明文規(guī)則為約定俗成的“規(guī)則”，不僅會降低社會治理的有效性，也會損害政府的公信力。

制度作為針對組織任務(wù)而形成、確立的理想化設(shè)計，其約束性會隨著組織層級的降低而遞減，原因不外乎三方面。首先，個人的規(guī)則涵養(yǎng)影響遵從。制度的遵從是以個體認(rèn)知為基礎(chǔ)的，個體的規(guī)則涵養(yǎng)影響著規(guī)則遵從。制度對個體行為的規(guī)范并非簡單的單向強(qiáng)制性作用，而是個體與制度規(guī)范基于一定情境的互動結(jié)果。個體自身的認(rèn)知特征、性格特征等都會影響其對規(guī)則的解釋和選擇。雖然個體的心理內(nèi)容多種多樣，但可以化約為情感價值和理性工具的二維心理系統(tǒng)。從其作用和功能上看，情感價值系統(tǒng)反映出個體的信仰、價值觀和意識形態(tài)等情感價值特性；而理性工具系統(tǒng)則反映出個體對“成本—收益”進(jìn)行計算的理性特征。

其次，文化及社會轉(zhuǎn)型影響規(guī)則遵從。從文化傳統(tǒng)看，中國社會是倫理社會。中國獨特的地理位置、氣候條件，形成了中國農(nóng)耕社會形態(tài)。農(nóng)耕文明對家庭及其相關(guān)群體有天然的依賴，形成了以家庭倫理為核心的早期文明。道德的約束是基于自我道德省察作用的精神約束，較為低層與全面，加之熟人社會的外在約束，有巨大的約束力。而在現(xiàn)代化社會中，社會結(jié)構(gòu)調(diào)整和社會流動加快，基于道德的規(guī)則遵守越來越弱。

再次，社會組織運作的現(xiàn)實規(guī)則也影響著規(guī)則遵從。在中國社會，人們遇到事情，第一反應(yīng)往往是“找熟人”。為什么“找熟人”能夠起作用，這與一些社會組織的現(xiàn)實運作規(guī)則相關(guān)。雖然政府的各種工作規(guī)則不斷強(qiáng)調(diào)民主、提倡民主集中制，但實際運作中卻存在著“以領(lǐng)導(dǎo)為中心”的現(xiàn)實規(guī)則，表現(xiàn)為公共組織的決策、資源分配、獎懲方面存在著一把手說了算的現(xiàn)象。公共組織中的這一現(xiàn)象，對于社會生活的規(guī)則遵從，有較大的負(fù)面作用，使不少人認(rèn)為，有熟人就可以不遵守規(guī)則。

規(guī)則遵從不是個體性的，而是社會性的，規(guī)則遵從的培養(yǎng)需要從以下兩方面加強(qiáng)。其一，喚醒規(guī)則意識。當(dāng)下中國社會已不是傳統(tǒng)的農(nóng)耕社會，而是現(xiàn)代化的商業(yè)社會，商業(yè)社會是靠大量規(guī)則建立起來的效率社會，根本上以規(guī)則意識為基礎(chǔ)。正如美國組織決策研究專家馬奇認(rèn)為的，個體對規(guī)則的遵從往往以身份意識覺醒為條件。社會治理須喚醒公眾遵守規(guī)則的責(zé)任意識。

其二，以公共組織制度遵從機(jī)制帶動社會規(guī)則遵從。制度失效的原因是多方面的，主要原因是制度的獎懲機(jī)制沒有真正發(fā)揮作用。制度往往通過獎懲、領(lǐng)導(dǎo)控制、習(xí)俗慣例等作用方式來實現(xiàn)。只有對遵守規(guī)則者獎勵，對違規(guī)者懲罰，才能形成良好的規(guī)則遵從預(yù)期，才能發(fā)揮制度的規(guī)范性作用?，F(xiàn)代人處于組織化生存狀態(tài)，個體對制度的遵從往往通過組織化來實現(xiàn)。從制度養(yǎng)成看，各種組織尤其是各種公共組織應(yīng)盡可能按照制度規(guī)則辦事而不“變通”，從而改變整個社會內(nèi)在或外在的制度“變通”期待。

由此引發(fā)了一個更根本的公共管理任務(wù)，即消除或改變各級各類組織“以領(lǐng)導(dǎo)為中心”的現(xiàn)實規(guī)則。公共組織中這一現(xiàn)實規(guī)則的存在和作用，是因為領(lǐng)導(dǎo)人在決策、分配資源、干部晉升等方面有較大的權(quán)力。要消除這一現(xiàn)象，就要對領(lǐng)導(dǎo)的權(quán)力進(jìn)行分解。如決策不僅要有程序化的公正、公開，還要有實質(zhì)化的民主，否則就形成了“假民主”的印象，沒有人再相信規(guī)則或制度。如資源分配和干部晉升，是否可以建立第三方評估機(jī)制，使制度而不是領(lǐng)導(dǎo)“說了算”。如此，既有利于組織的制度化運行，也有利于社會規(guī)則遵從意識和行為的培養(yǎng)。

（作者為中山大學(xué)政治與公共事務(wù)管理學(xué)院教授；中山大學(xué)政治與公共事務(wù)管理學(xué)院博士研究生劉白對本文亦有貢獻(xiàn)）

責(zé)編/賈娜    美編/于珊

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