【摘要】黨的十九大報(bào)告提出“加強(qiáng)憲法實(shí)施和監(jiān)督、推進(jìn)合憲性審查工作”的要求，這在黨的文件中第一次提到，對加強(qiáng)憲法實(shí)施和監(jiān)督、維護(hù)憲法權(quán)威具有重大意義。要加強(qiáng)合憲性審查制度和能力建設(shè)，把所有規(guī)范性文件納入備案審查范圍，進(jìn)一步明確規(guī)范性文件合憲性審查范圍，進(jìn)一步健全合憲性審查工作機(jī)制，設(shè)立合憲性審查工作機(jī)構(gòu)。

【關(guān)鍵詞】憲法監(jiān)督  合憲性審查  制度建設(shè) 

【中圖分類號】D911    【文獻(xiàn)標(biāo)識碼】A

我國憲法實(shí)施和監(jiān)督制度有自己的特點(diǎn)

在我國，所謂合憲性審查，是由有關(guān)權(quán)力機(jī)關(guān)依據(jù)憲法和相關(guān)法律的規(guī)定，對于可能存在違反憲法規(guī)定的法律法規(guī)、規(guī)范性文件以及國家機(jī)關(guān)履行憲法職責(zé)的行為進(jìn)行審查，并對發(fā)現(xiàn)違反憲法的問題予以糾正，以維護(hù)憲法的權(quán)威。

憲法監(jiān)督的對象，在不同國家有不同的情形，主要有國家機(jī)關(guān)的職務(wù)行為和文件行為、國家公職人員。在有的國家，政黨組織也是監(jiān)督的對象。憲法監(jiān)督的內(nèi)容主要有：法律、法規(guī)的合憲性；國家機(jī)關(guān)權(quán)限爭議；特定公職人員違憲事件；選舉爭議；政黨違憲案；受理憲法訴愿等。

從各國實(shí)踐看，對憲法實(shí)施的監(jiān)督主要有事先審查和事后審查兩種。前者又稱預(yù)防性審查，指法律、法規(guī)在實(shí)施前由有關(guān)機(jī)關(guān)對其是否違憲進(jìn)行的審查，通常適用于法律、法規(guī)制定過程中，如法國；后者指法律、法規(guī)實(shí)施后，由有關(guān)機(jī)關(guān)對其是否合憲進(jìn)行的審查。事后審查可分為附帶審查、起訴審查、備案審查和提請審查等。

我國憲法實(shí)施和監(jiān)督制度有自己的特點(diǎn)。根據(jù)1982年憲法規(guī)定，一切組織和個(gè)人，都必須以憲法為根本的活動準(zhǔn)則，并且負(fù)有維護(hù)憲法尊嚴(yán)、保證憲法實(shí)施的職責(zé)。因此，在我國，一切國家機(jī)關(guān)、組織和個(gè)人，既是遵守憲法的主體，也是憲法保障的主體。

但監(jiān)督憲法實(shí)施的主體只能是全國人大及其常委會。根據(jù)憲法，全國人大有權(quán)撤銷全國人大常委會制定的不適當(dāng)?shù)姆桑袡?quán)罷免國家領(lǐng)導(dǎo)人；全國人大常委會有權(quán)撤銷與憲法相抵觸的行政法規(guī)、地方性法規(guī)和自治條例、單行條例，有權(quán)監(jiān)督“一府兩院”的工作。

全國人大及其常委會實(shí)施憲法監(jiān)督的對象，主要是文件行為和職務(wù)行為。其中對規(guī)范性文件的憲法監(jiān)督方式，一是主動審查。根據(jù)《立法法》，有關(guān)的專門委員會和常委會工作機(jī)構(gòu)可對報(bào)送備案的規(guī)范性文件進(jìn)行主動審查，主要是圍繞常委會工作要點(diǎn)和立法工作情況，有重點(diǎn)地對地方性法規(guī)、行政法規(guī)等開展主動審查，如對關(guān)于農(nóng)民負(fù)擔(dān)的規(guī)定等進(jìn)行的審查。二是被動審查，如對報(bào)請備案的地方性法規(guī)、行政法規(guī)、自治條例和單行條例進(jìn)行審查。三是異議審查。國務(wù)院、中央軍委、最高人民法院、最高人民檢察院和各省級人大常委會認(rèn)為行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例同憲法或法律相抵觸的，可向全國人大常委會書面提出進(jìn)行審查的要求，由常委會工作機(jī)構(gòu)分送有關(guān)的專門委員會進(jìn)行審查、提出意見；其他國家機(jī)關(guān)和社會團(tuán)體、企業(yè)事業(yè)組織以及公民認(rèn)為行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例同憲法或法律相抵觸的，可向全國人大常委會書面提出進(jìn)行審查的建議，由常委會工作機(jī)構(gòu)進(jìn)行研究，必要時(shí)，送有關(guān)的專門委員會進(jìn)行審查、提出意見。四是提請審查，如全國人大專門委員會審查全國人大常委會交付審查的事項(xiàng)等。

我國憲法監(jiān)督制度，體現(xiàn)了全國人大是最高國家權(quán)力機(jī)關(guān)、代表人民統(tǒng)一行使國家權(quán)力的制度設(shè)計(jì)，符合我國國情，并且在維護(hù)憲法尊嚴(yán)、保障憲法實(shí)施中具有重要作用。

加強(qiáng)憲法實(shí)施和監(jiān)督，推進(jìn)合憲性審查工作

黨的十八大以來，中央不斷對推進(jìn)合憲性審查工作作出重要決策部署。2012年12月4日，習(xí)近平在首都各界紀(jì)念現(xiàn)行憲法頒布實(shí)施30周年大會發(fā)表重要講話，強(qiáng)調(diào)憲法在法治國家建設(shè)中的重大意義，指出堅(jiān)持依法治國首先要堅(jiān)持依憲治國，堅(jiān)持依法執(zhí)政首先要堅(jiān)持依憲執(zhí)政。

近五年來，我國法治建設(shè)邁出重大步伐，權(quán)力運(yùn)行制約和監(jiān)督體系建設(shè)有效實(shí)施，但全面依法治國任務(wù)依然繁重。十九大提出，加強(qiáng)憲法實(shí)施和監(jiān)督、推進(jìn)合憲性審查工作。這對推動合憲性審查工作不斷深入發(fā)展提出了要求。

加強(qiáng)憲法實(shí)施和監(jiān)督、推進(jìn)合憲性審查工作，要加強(qiáng)備案審查制度和能力建設(shè)，要把所有規(guī)范性文件納入備案審查范圍。行政法規(guī)要報(bào)全國人大常委會備案；省級人大及其常委會制定的地方性法規(guī)，要報(bào)全國人大常委會和國務(wù)院備案；設(shè)區(qū)的市級人大及其常委會制定的地方性法規(guī)，要由省級人大常委會報(bào)全國人大常委會和國務(wù)院備案；自治州、自治縣的人大制定的自治條例和單行條例，要由省級人大常委會報(bào)全國人大常委會和國務(wù)院備案；經(jīng)濟(jì)特區(qū)法規(guī)要報(bào)送全國人大或其常委會備案；最高人民法院、最高人民檢察院作出的審判、檢察工作中具體應(yīng)用法律的解釋，要報(bào)全國人大常委會備案。

加強(qiáng)憲法實(shí)施和監(jiān)督、推進(jìn)合憲性審查工作，要依法撤銷和糾正違憲違法的規(guī)范性文件。全國人大要改變或撤銷常委會制定的不適當(dāng)?shù)姆?、常委會批?zhǔn)的違背憲法的自治條例和單行條例；全國人大常委會要撤銷同憲法和法律相抵觸的行政法規(guī)，撤銷同憲法、法律和行政法規(guī)相抵觸的地方性法規(guī)，撤銷省級人大常委會批準(zhǔn)的違背憲法的自治條例和單行條例。

加強(qiáng)憲法實(shí)施和監(jiān)督、推進(jìn)合憲性審查工作，要禁止地方制發(fā)帶有立法性質(zhì)的文件，防止地方超越法定權(quán)限制定規(guī)范性文件，限制公民、組織的合法權(quán)利或增加公民、組織的義務(wù)，防止下位法違反上位法規(guī)定的情況發(fā)生。  

合憲性審查工作發(fā)展仍需進(jìn)一步解決存在的問題

一是合憲性審查中，對規(guī)范性文件的范圍需要進(jìn)一步厘清。納入全國人大常委會備案審查范圍的規(guī)范性文件，除立法法規(guī)定的行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例、經(jīng)濟(jì)特區(qū)法規(guī)以及“兩高”制定的司法解釋之外，有的法律還規(guī)定有一些規(guī)范性文件，如國務(wù)院的決定和命令、省級人大及其常委會的決議和決定等，全國人大或者全國人大常委會有權(quán)改變或撤銷，但是否納入備案審查范圍不夠明確。

二是合憲性審查的工作程序需要健全。目前，《立法法》和《監(jiān)督法》的規(guī)定比較原則，主動審查的程序、審查建議的辦理程序，法律規(guī)定不明確。十屆全國人大常委會委員長會議修訂通過的《行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例、經(jīng)濟(jì)特區(qū)法規(guī)備案審查工作程序》和《司法解釋備案審查工作程序》，屬于內(nèi)部文件，效力層級不高，也沒有公開。2015年對《立法法》修改后，增加了有關(guān)主動審查、反饋以及公開等方面的規(guī)定，但還缺乏具體的程序性規(guī)定。

三是合憲性審查工作機(jī)制有待進(jìn)一步健全。審查研究過程中，公眾參與程度不高，不同系統(tǒng)間備案審查工作的協(xié)調(diào)聯(lián)動還有待加強(qiáng)。在過去的工作中，對公民、組織提出的審查建議有的沒有反饋或返回不及時(shí)。

四是合憲性審查工作機(jī)構(gòu)職責(zé)和權(quán)威有待強(qiáng)化。在全國人大常委會內(nèi)部，法制工作委員會與專門委員會和常委會辦事機(jī)構(gòu)的有關(guān)工作職責(zé)，需進(jìn)一步厘清；目前備案審查機(jī)構(gòu)的設(shè)置層級需要提升，以增強(qiáng)合憲性審查的權(quán)威性。

貫徹十九大提出“加強(qiáng)憲法實(shí)施和監(jiān)督、推進(jìn)合憲性審查工作”的精神，有必要加強(qiáng)制度建設(shè)和能力建設(shè)，研究修改相關(guān)法律法規(guī)和工作程序，進(jìn)一步完善合憲性審查制度和工作機(jī)制。

（作者為國家行政學(xué)院法學(xué)部教授、博導(dǎo)）

【注：本文系2017年國家行政學(xué)院委托重大課題“推進(jìn)合憲性審查工作”（課題編號：2017zdwt008）的成果之一】

【參考文獻(xiàn)】

①《推進(jìn)合憲性審查 完善憲法監(jiān)督制度》，中國共產(chǎn)黨新聞網(wǎng)，2017年10月24日。

責(zé)編/潘麗莉    美編/楊玲玲