【摘要】創(chuàng)新鄉(xiāng)村治理模式、提高鄉(xiāng)村治理能力是解決當(dāng)前鄉(xiāng)村社會(huì)發(fā)展問(wèn)題的重要途徑，也是實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要組成部分。鄉(xiāng)村治理必須以政府權(quán)力和鄉(xiāng)村自治權(quán)的有效銜接為基礎(chǔ)，以鄉(xiāng)村法律制度建設(shè)為著手點(diǎn)，致力于提升鄉(xiāng)村法治化水平，構(gòu)建多元化的治理模式。
【關(guān)鍵詞】鄉(xiāng)村治理 自治 法治 【中圖分類(lèi)號(hào)】F321 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A
我國(guó)鄉(xiāng)村治理的基本模式是政府指導(dǎo)下的村民基層自治，但從實(shí)踐來(lái)看，鄉(xiāng)村治理實(shí)際上是兼有行政管理、德治和自治的多元化治理模式。一方面，人民政府，特別是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在一定程度上直接參與鄉(xiāng)村的治理，村民委員會(huì)實(shí)際上體現(xiàn)著“基層行政單位”的作用。另一方面，我國(guó)鄉(xiāng)村大多都是世代沿襲下來(lái)的自然村，鄉(xiāng)村日常事務(wù)管理中具有明顯的家族主義傾向，社會(huì)倫理諸如道德和禮儀也發(fā)揮著重要作用。因此，實(shí)際上的鄉(xiāng)村治理是由多元權(quán)力構(gòu)成的綜合治理體系。
創(chuàng)新鄉(xiāng)村治理模式是破解鄉(xiāng)村治理難題，推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的必然要求
當(dāng)前我國(guó)鄉(xiāng)村治理面臨諸多困境。一是鄉(xiāng)村治理主體的權(quán)責(zé)不明晰。鄉(xiāng)村組織屬于基層群眾自治，人民政府也不可避免地參與鄉(xiāng)村的治理過(guò)程，兩者共同推動(dòng)鄉(xiāng)村的發(fā)展。根據(jù)《村民委員會(huì)組織法》第五條，基層人民政府對(duì)村民委員會(huì)進(jìn)行指導(dǎo)、支持和幫助，而不是領(lǐng)導(dǎo)和管理。不可否認(rèn)的是，在鄉(xiāng)村事務(wù)的管理中容易出現(xiàn)治理主體權(quán)責(zé)的重疊或缺失，基層人民政府可能在自然資源分配、土地承包經(jīng)營(yíng)、成果分配等涉及群眾重大利益的事務(wù)上直接干涉，對(duì)村民的利益造成損害，嚴(yán)重者可能產(chǎn)生社會(huì)矛盾，影響社會(huì)和諧穩(wěn)定。
二是法治水平相對(duì)落后。首先，鄉(xiāng)村法律體系不夠健全。我國(guó)鄉(xiāng)村治理的綱要性法律文件是《村民委員會(huì)組織法》，其它法律諸如《農(nóng)村醫(yī)療救助基金管理試行辦法》《中華人民共和國(guó)土地承包法》等法律法規(guī)對(duì)鄉(xiāng)村治理都有所涉及，但整體上沒(méi)有形成系統(tǒng)的鄉(xiāng)村法律體系。根據(jù)《村民委員會(huì)組織法》，對(duì)于鄉(xiāng)村具體村務(wù)管理、經(jīng)濟(jì)文化建設(shè)、國(guó)家政策落實(shí)和社會(huì)糾紛的協(xié)調(diào)處理等事務(wù)，由村民大會(huì)訂立村規(guī)民約來(lái)規(guī)制，但是村規(guī)民約本身不是法律，又缺乏程序和內(nèi)容的合法性審查，其在制定和執(zhí)行過(guò)程容易與現(xiàn)有法律法規(guī)相抵觸。其次，執(zhí)法和司法機(jī)制不健全。由于自然條件限制，鄉(xiāng)村的行政和法律人才供給嚴(yán)重不足，法治化進(jìn)程難以推進(jìn)。人們法律意識(shí)淡薄，在自身權(quán)益遭到侵害以后難以及時(shí)通過(guò)司法途徑得以解決，轉(zhuǎn)而通過(guò)家族求助或私力救濟(jì)，極易產(chǎn)生社會(huì)矛盾，影響社會(huì)和諧穩(wěn)定。
三是民主化程度不夠高。村民自治的核心在于民主選舉、民主決策、民主管理和民主監(jiān)督。村民委員會(huì)是村民權(quán)力的實(shí)施主體?？陀^上，群眾參與村務(wù)管理和表達(dá)意愿的機(jī)制不夠健全，制度設(shè)計(jì)和基礎(chǔ)保障依然落后。人口流動(dòng)和經(jīng)濟(jì)化、鄉(xiāng)村城市化、文化多元化使得村民在選舉、決策、管理和監(jiān)督等權(quán)利的行使上面臨著諸多的困難。
創(chuàng)新鄉(xiāng)村治理模式不僅僅是解決鄉(xiāng)村發(fā)展問(wèn)題的迫切需求，也是國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的必然要求。在全面深化改革和全面依法治國(guó)的時(shí)代主題下，鄉(xiāng)村作為群眾基礎(chǔ)最為廣泛的基層自治區(qū)域，其治理能力的提高是整個(gè)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的當(dāng)然組成部分。鄉(xiāng)村民主政治的建設(shè)關(guān)系到廣大人民的切身利益，關(guān)系到基層社會(huì)的穩(wěn)定和諧，關(guān)系到黨在基層的執(zhí)政地位。以公平、正義、理性為內(nèi)涵的法治是我國(guó)鄉(xiāng)村治理的基本路徑，也是鄉(xiāng)村各項(xiàng)事務(wù)管理規(guī)范化和科學(xué)化運(yùn)行的體現(xiàn)。
在當(dāng)前的鄉(xiāng)村社會(huì)存在著政府與村民組織、集體與個(gè)人、整體與局部利益的博弈。相對(duì)于政策而言，法律對(duì)于利益的平衡和規(guī)制具有更大的穩(wěn)定性，通過(guò)法律界定政府行政權(quán)和村民自治權(quán)，規(guī)范鄉(xiāng)村內(nèi)部成員在經(jīng)濟(jì)建設(shè)、社會(huì)公共服務(wù)中的權(quán)利義務(wù)，同時(shí)在群眾利益遭受損害時(shí)可以得到及時(shí)救濟(jì)。
構(gòu)建一個(gè)法治框架下的多元鄉(xiāng)村治理模式
第一，加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)，實(shí)現(xiàn)政府行政權(quán)和鄉(xiāng)村自治權(quán)的有效銜接。一方面，要減少?lài)?guó)家權(quán)力對(duì)農(nóng)村社會(huì)權(quán)力的直接干預(yù)，加強(qiáng)鄉(xiāng)村的自我服務(wù)、自我教育和自我管理能力。另一方面，要實(shí)現(xiàn)政府行政權(quán)和鄉(xiāng)村自治權(quán)的有效銜接，以確保基層組織自主、獨(dú)立行使自治權(quán)的同時(shí)保證公平、公正和合法，這也是國(guó)家權(quán)力在社會(huì)管理和公共服務(wù)上的客觀要求。
第二，構(gòu)建完善的鄉(xiāng)村法律制度。健全鄉(xiāng)村法律體系，形成相互協(xié)調(diào)補(bǔ)充、層次分明的法律規(guī)范體系。首先，加強(qiáng)鄉(xiāng)村治理的民主選舉、行政管理、社會(huì)保障等重點(diǎn)領(lǐng)域立法，制定《村民委員會(huì)組織法》的實(shí)施細(xì)則。其次，在法律法規(guī)的框架下，根據(jù)本村的經(jīng)濟(jì)水平、文化倫理、風(fēng)俗傳統(tǒng)，制定符合本區(qū)域管理需求的村規(guī)民約，并以此規(guī)范治理主體的治理行為和其它基層組織、村民的社會(huì)行為。構(gòu)建村規(guī)民約的備案審查機(jī)制，《村民委員會(huì)組織法》第二十七條規(guī)定了村民自治章程、村規(guī)民約要報(bào)鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府備案，但沒(méi)有規(guī)定具體審查和和撤銷(xiāo)機(jī)制。因此，要構(gòu)建村規(guī)民約的合法性審查機(jī)制，及時(shí)撤銷(xiāo)違反法律和國(guó)家政策、損害村民切身利益以及非經(jīng)法定程序訂立的村規(guī)民約。再次，要落實(shí)村規(guī)民約與法律法規(guī)的有效銜接。村規(guī)民約是鄉(xiāng)村事務(wù)管理的基本準(zhǔn)則和村民的行為規(guī)范，是建設(shè)基層群眾自治民主化和法治化的重要推動(dòng)力。村規(guī)民約要和法律法規(guī)、國(guó)家政策在相關(guān)的事務(wù)規(guī)定上保持協(xié)調(diào)一致和有效銜接，實(shí)現(xiàn)良性互動(dòng)，才能共同推動(dòng)鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化和法治化。
此外，要培養(yǎng)法律人才、加強(qiáng)法治宣傳。國(guó)家法律法規(guī)的執(zhí)行和遵守，鄉(xiāng)村治理的法律規(guī)范和村規(guī)民約的制定、修改和實(shí)踐必然涉及到法律專(zhuān)業(yè)知識(shí)，其關(guān)鍵在于培養(yǎng)法律專(zhuān)業(yè)人才。要通過(guò)鄉(xiāng)村兩委行政管理人員培訓(xùn)、人才引進(jìn)等途徑，來(lái)提升鄉(xiāng)村治理主體的行政素養(yǎng)和法律素養(yǎng)。開(kāi)展法制宣傳和法制教育活動(dòng)，提高基層組織和群眾的法律意識(shí)和權(quán)利意識(shí)，營(yíng)造良好的法治氛圍。
第三，以法治為中心，構(gòu)建多元化的治理路徑。堅(jiān)持道德、法律、政策在鄉(xiāng)村治理中的有機(jī)結(jié)合。鄉(xiāng)村區(qū)域有著豐富的社會(huì)倫理文化，傳統(tǒng)的宗族社會(huì)的治理模式在利益分配、民主決策、權(quán)利救濟(jì)方面依然發(fā)揮著巨大的作用。這種主要靠道德倫理來(lái)實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村社會(huì)治理的模式本質(zhì)上是傳統(tǒng)文化在社會(huì)生活中體現(xiàn)。但是這種治理模式忽略了事務(wù)本身的性質(zhì)和內(nèi)在的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，而主要通過(guò)人們依靠道德自覺(jué)履行社會(huì)義務(wù)。在鄉(xiāng)村社會(huì)發(fā)生著深刻變革的今天，傳統(tǒng)倫理能否繼續(xù)發(fā)揮其在鄉(xiāng)村社會(huì)中的治理作用取決于兩點(diǎn)：一是這種傳統(tǒng)倫理文化是否能夠適應(yīng)現(xiàn)代社會(huì)高效、公平和公正的管理需求；二是這種倫理文化是否違背國(guó)家法律法規(guī)、政策以及公序良俗，是否有利于保障廣大群眾的切身利益。要汲取傳統(tǒng)文化中的先進(jìn)的社會(huì)治理資源，不斷的創(chuàng)新和提升，推動(dòng)鄉(xiāng)村治理的創(chuàng)新性發(fā)展。
法治以權(quán)利義務(wù)為中心，具有強(qiáng)制性和穩(wěn)定性，但是社會(huì)利益的復(fù)雜性導(dǎo)致社會(huì)關(guān)系的復(fù)雜性，法律在一定程度上會(huì)出現(xiàn)滯后性。國(guó)家對(duì)于鄉(xiāng)村扶貧救災(zāi)、社會(huì)保障、基礎(chǔ)建設(shè)、資源分配等事務(wù)的實(shí)施必然要通過(guò)村委會(huì)等鄉(xiāng)村組織貫徹實(shí)施，這些事務(wù)并不能完全依靠政府或村委會(huì)單方面來(lái)解決。在這一層面上，法律不能全面涵蓋社會(huì)治理和自治的各個(gè)方面，這就要求在法治框架下要充分發(fā)揮政策的靈活性和時(shí)效性，實(shí)現(xiàn)政府行政權(quán)和鄉(xiāng)村自治權(quán)的良性互動(dòng)。這樣一來(lái)，創(chuàng)新社會(huì)鄉(xiāng)村治理的法治路徑實(shí)質(zhì)上是一個(gè)在法治框架下的多元化治理模式，其核心在于法治，而根本在于民主。
（作者分別為山西大同大學(xué)政法學(xué)院講師；山西大同大學(xué)政法學(xué)院教授）
【參考文獻(xiàn)】
①韋少雄：《當(dāng)前鄉(xiāng)村治理法治化研究范式的檢視及轉(zhuǎn)型研究》，《云南行政學(xué)院學(xué)報(bào)》，2016年第5期。
責(zé)編/孫娜 美編/楊玲玲
