作者： 周葉中 武漢大學(xué)副校長、教授

習(xí)近平在黨的十九大報(bào)告中指出，“必須堅(jiān)持和完善中國特色社會(huì)主義制度，不斷推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”，并強(qiáng)調(diào)中國特色社會(huì)主義制度最大的政治優(yōu)勢就是中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)。新時(shí)代國家治理現(xiàn)代化能否實(shí)現(xiàn)，歸根結(jié)底還是取決于能否鞏固和發(fā)揚(yáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)這個(gè)最大政治優(yōu)勢，關(guān)鍵在于加快形成覆蓋黨的領(lǐng)導(dǎo)和黨的建設(shè)各方面的黨內(nèi)法規(guī)制度體系，加強(qiáng)和改善黨對(duì)國家政權(quán)機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)。在這個(gè)意義上可以說，國家治理現(xiàn)代化的本質(zhì)是國家治理法治化，國家治理法治化的重要環(huán)節(jié)是黨的治理規(guī)范化，黨的治理規(guī)范化的關(guān)鍵則是黨內(nèi)法規(guī)體系化，三者環(huán)環(huán)相扣、層層遞進(jìn)、相輔相成。因此，我們必須貫徹習(xí)近平新時(shí)代中國特色社會(huì)主義思想，以推動(dòng)黨內(nèi)法規(guī)體系化為關(guān)鍵，深入推進(jìn)國家治理法治化、現(xiàn)代化，以回應(yīng)新時(shí)代新使命的必然要求。

國家治理現(xiàn)代化的本質(zhì)是國家治理法治化

黨的十九大報(bào)告指出，“全面依法治國是國家治理的一場深刻革命”。將法治與國家治理有機(jī)聯(lián)系起來，深刻闡明了新時(shí)代國家治理中踐行法治的重要意義。習(xí)近平曾指出，國家治理體系是在黨領(lǐng)導(dǎo)下管理國家的制度體系，包括經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會(huì)、生態(tài)文明和黨的建設(shè)等各領(lǐng)域體制機(jī)制、法律法規(guī)安排，也就是一整套緊密相連、相互協(xié)調(diào)的國家制度。要確保這個(gè)體系的有效運(yùn)行，實(shí)現(xiàn)國家治理現(xiàn)代化，就必須實(shí)現(xiàn)國家治理的法治化，充分發(fā)揮法治的積極作用，通過法律規(guī)則和法治價(jià)值的運(yùn)用和弘揚(yáng)，切實(shí)維護(hù)人民的主體地位，滿足人民對(duì)美好生活的向往。具體而言，就是要完善以憲法為核心的中國特色社會(huì)主義法律體系，建設(shè)中國特色社會(huì)主義法治體系，建設(shè)社會(huì)主義法治國家，發(fā)展中國特色社會(huì)主義法治理論，堅(jiān)持依法治國、依法執(zhí)政、依法行政共同推進(jìn)，堅(jiān)持法治國家、法治政府、法治社會(huì)一體建設(shè)，堅(jiān)持依法治國和以德治國相結(jié)合，依法治國和依規(guī)治黨有機(jī)統(tǒng)一。

貫徹習(xí)近平新時(shí)代中國特色社會(huì)主義思想，決定了新時(shí)代的國家治理必須遵循法治發(fā)展的內(nèi)在規(guī)律。黨的十八大以來，習(xí)近平多次就國家治理中的法治問題進(jìn)行過系統(tǒng)而精辟的闡述：強(qiáng)調(diào)“奉法者強(qiáng)則國強(qiáng)，奉法者弱則國弱”，這闡述了法治對(duì)國家建設(shè)的重要意義；要求“政府職能轉(zhuǎn)變到哪一步，法治建設(shè)就要跟進(jìn)到哪一步”，這突出了法治對(duì)政府職能轉(zhuǎn)變的現(xiàn)實(shí)作用；告誡“凡屬重大改革都要于法有據(jù)”，這明確了法治在改革過程中具有的高度權(quán)威性；指示“領(lǐng)導(dǎo)干部要做尊法學(xué)法守法用法的模范”，這抓住了國家治理能力現(xiàn)代化建設(shè)中的關(guān)鍵少數(shù)。習(xí)近平的一系列重要講話，不僅是對(duì)中國特色社會(huì)主義法治體系建設(shè)的具體要求，更是對(duì)法治理論的精辟闡述，其中一個(gè)重要貢獻(xiàn)，就是將法治建設(shè)與國家治理能力現(xiàn)代化有機(jī)統(tǒng)一起來，向世界提供了國家治理與法治建設(shè)相結(jié)合的中國方案。

國家治理法治化，尤其需要遵循法治之內(nèi)核——憲法之治的客觀規(guī)律。國家治理是一個(gè)復(fù)雜的綜合體系，憲法高踞國家法律體系的“金字塔頂”，在國家治理現(xiàn)代化過程中具有基礎(chǔ)、核心地位。具體說來，一是價(jià)值引領(lǐng)，憲法為國家治理現(xiàn)代化提供包括社會(huì)主義核心價(jià)值觀在內(nèi)的價(jià)值引領(lǐng)；二是制度資源，憲法為國家治理體系提供包括國家經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會(huì)、生態(tài)等領(lǐng)域基本制度在內(nèi)的完善的制度體系，構(gòu)成國家治理體系中最重要、最核心的制度形式和制度載體，并為具體的治理制度機(jī)制確立框架、提供指導(dǎo)、奠定依據(jù)；三是合法性基礎(chǔ)，國家治理能力突出表現(xiàn)為制度執(zhí)行能力，憲法作為國家根本大法，作為全體人民意志的集中體現(xiàn)，為國家治理能力建設(shè)提供合法性淵源和有效性支撐。

國家治理法治化的重要環(huán)節(jié)是黨的治理規(guī)范化

習(xí)近平新時(shí)代中國特色社會(huì)主義思想明確了中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)是中國特色社會(huì)主義最本質(zhì)特征和中國特色社會(huì)主義制度最大優(yōu)勢。中國共產(chǎn)黨是中國特色社會(huì)主義事業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)核心，是中國特色社會(huì)主義法治建設(shè)的掌舵人，黨的一舉一動(dòng)都牽扯著國家的神經(jīng)、血脈，都影響著社會(huì)主義各項(xiàng)事業(yè)的建設(shè)與發(fā)展，影響著國家的法治進(jìn)程。中國共產(chǎn)黨只有實(shí)現(xiàn)自身治理的規(guī)范化，確保黨的執(zhí)政活動(dòng)、黨的執(zhí)政權(quán)力接受法律的規(guī)范和約束，國家治理法治化才成為可能。就此意義而言，我國國家治理法治化的重要環(huán)節(jié)，就是中國共產(chǎn)黨治理的規(guī)范化。

習(xí)近平2014年5月參加河南省蘭考縣委常委班子專題民主生活會(huì)時(shí)指出：“我們這么大一個(gè)政黨，靠什么來管好自己的隊(duì)伍？靠什么來戰(zhàn)勝風(fēng)險(xiǎn)挑戰(zhàn)？除了正確理論和路線方針政策外，必須靠嚴(yán)明規(guī)范和紀(jì)律。我們提出那么多要求，要多管齊下、標(biāo)本兼治來落實(shí)，光靠覺悟不夠，必須有剛性約束、強(qiáng)制推動(dòng)，這就是紀(jì)律。”黨的十八大以來，以習(xí)近平同志為核心的黨中央，不僅強(qiáng)調(diào)“把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子”“把黨的紀(jì)律和規(guī)矩挺在前面”，而且明確提出“制度治黨”與“依規(guī)治黨”，從而抓住了管黨治黨的要害，體現(xiàn)了創(chuàng)新性、時(shí)代性和規(guī)范性，并實(shí)施了以依規(guī)治黨為主要方式和特征的全面從嚴(yán)治黨戰(zhàn)略行動(dòng)，旗幟鮮明地力抓黨的建設(shè)和黨的治理。黨的十八屆六中全會(huì)聚焦全面從嚴(yán)治黨并進(jìn)行了一系列的頂層設(shè)計(jì)和戰(zhàn)略部署。黨的十九大報(bào)告更明確將“堅(jiān)持全面從嚴(yán)治黨”設(shè)定為新時(shí)代堅(jiān)持和發(fā)展中國特色社會(huì)主義的基本方略之一。十九大報(bào)告中提出，“勇于自我革命，從嚴(yán)管黨治黨，是我們黨最鮮明的品格”，強(qiáng)調(diào)“必須以黨章為根本遵循，把黨的政治建設(shè)擺在首位，思想建黨和制度治黨同向發(fā)力，統(tǒng)籌推進(jìn)黨的各項(xiàng)建設(shè)”。

推進(jìn)黨的治理的規(guī)范化，堅(jiān)持全面從嚴(yán)治黨，必須以問題為導(dǎo)向，推動(dòng)全面從嚴(yán)治黨向縱深發(fā)展，特別是要警惕十九大報(bào)告提出的黨內(nèi)存在的思想不純、組織不純、作風(fēng)不純等尚未得到根本解決的突出問題，以及黨面臨的“四大危險(xiǎn)”和“四大考驗(yàn)”。根據(jù)十九大報(bào)告提出的新時(shí)代黨的建設(shè)總要求，必須“堅(jiān)持和加強(qiáng)黨的全面領(lǐng)導(dǎo)，堅(jiān)持黨要管黨、全面從嚴(yán)治黨”“全面推進(jìn)黨的政治建設(shè)、思想建設(shè)、組織建設(shè)、作風(fēng)建設(shè)、紀(jì)律建設(shè)，把制度建設(shè)貫穿其中” 。要加強(qiáng)制度建設(shè)，就必須進(jìn)一步貫徹十九大報(bào)告在黨建方面提出的具體要求，特別是要“嚴(yán)格遵守政治紀(jì)律和政治規(guī)矩”“完善和落實(shí)民主集中制的各項(xiàng)制度”“推進(jìn)‘兩學(xué)一做’學(xué)習(xí)教育常態(tài)化制度化”“重點(diǎn)強(qiáng)化政治紀(jì)律和組織紀(jì)律，帶動(dòng)廉潔紀(jì)律、群眾紀(jì)律、工作紀(jì)律、生活紀(jì)律嚴(yán)起來”等等。

黨的治理規(guī)范化的關(guān)鍵是黨內(nèi)法規(guī)制度體系化

黨的十九大報(bào)告指出，十八大以來這五年，“黨的建設(shè)制度改革深入推進(jìn)，黨內(nèi)法規(guī)制度體系不斷完善”。通過我們黨90多年來的建黨治黨探索，尤其是近五年來通過加強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)，推進(jìn)依規(guī)治黨、從嚴(yán)治黨的探索，我們黨已經(jīng)形成規(guī)范化的治理思路，并且認(rèn)識(shí)到，通過黨內(nèi)法規(guī)制度的體系化建設(shè)，完善黨內(nèi)法規(guī)體系是我們黨管黨治黨的關(guān)鍵。黨的十八屆四中全會(huì)提出建設(shè)中國特色社會(huì)主義法治體系，并將“完善的黨內(nèi)法規(guī)體系”納入社會(huì)主義法治體系范疇，拓展了法治中國建設(shè)的深度與廣度。這五年來，我們黨通過一系列黨內(nèi)法規(guī)的制定、修訂、清理與備案，在黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)方面取得了顯著成績。以黨內(nèi)法規(guī)為核心，形成“內(nèi)容科學(xué)、程序嚴(yán)密、配備完善、運(yùn)行有效”的黨內(nèi)法規(guī)體系，成為黨的制度建設(shè)乃至國家法治體系建設(shè)的重要內(nèi)容。

“黨內(nèi)法規(guī)制度體系”是一種參照國家法律的體系化思維，遵循規(guī)范主義建構(gòu)路徑的具體表現(xiàn)形式。它是將體系化方法運(yùn)用到黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的必然結(jié)果，也是黨內(nèi)法規(guī)理論與實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)積累的必然產(chǎn)物，為新時(shí)期中國共產(chǎn)黨管黨治黨與治國理政提供了重要制度抓手。這種體系化的黨內(nèi)法規(guī)，既能夠充分體現(xiàn)黨的意志主張并契合國家法律的基本精神，又能夠?yàn)楦骷?jí)黨的組織工作、活動(dòng)和黨員行為提供基本遵循。黨內(nèi)法規(guī)管根本、管方向、管長遠(yuǎn)，其完備與否在一定程度上甚至折射出黨的發(fā)展成熟與否和執(zhí)政水平的高低，而只有形成完備的黨內(nèi)法規(guī)體系才能行之有矩。通過黨內(nèi)法規(guī)制度的體系化建設(shè)以構(gòu)建完善的黨內(nèi)法規(guī)體系，成為新時(shí)期實(shí)現(xiàn)規(guī)范化管黨治黨的關(guān)鍵。正因如此，黨的十九大報(bào)告明確提出，要“加快形成覆蓋黨的領(lǐng)導(dǎo)和黨的建設(shè)各方面的黨內(nèi)法規(guī)制度體系”。

當(dāng)前，隨著黨內(nèi)法規(guī)制定工作的不斷推進(jìn)，漸進(jìn)式的“小修小補(bǔ)”已難以完成體系化，也無法在預(yù)定的時(shí)間節(jié)點(diǎn)完成既定目標(biāo)任務(wù)。習(xí)近平就完善黨內(nèi)法規(guī)制度提出了指導(dǎo)思想與宏觀目標(biāo)，即“以黨章為根本遵循，本著于法周延、于事有效的原則，制定新的法規(guī)制度，完善已有的法規(guī)制度，廢止不適應(yīng)的法規(guī)制度，健全黨內(nèi)規(guī)則體系”?！蛾P(guān)于加強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的意見》即循此思路闡明了黨內(nèi)法規(guī)制度體系“1+4”的基本構(gòu)成，圍繞黨章這一全黨的根本遵循，在黨章之下分為黨的領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)制度、組織法規(guī)制度、自身建設(shè)法規(guī)制度、監(jiān)督保障法規(guī)制度4大板塊，以“規(guī)范主體、規(guī)范行為、規(guī)范監(jiān)督”相統(tǒng)籌相協(xié)調(diào)為原則，形成了主體、行為、監(jiān)督保障三位一體的制度結(jié)構(gòu)，為整體推進(jìn)黨內(nèi)法規(guī)體系提供了嚴(yán)謹(jǐn)、科學(xué)、有序的頂層制度設(shè)計(jì)。對(duì)此，為了實(shí)現(xiàn)黨內(nèi)法規(guī)制度體系化，不僅需要從宏觀層面遵循科學(xué)合理設(shè)計(jì)的黨內(nèi)法規(guī)制度體系總體框架，而且需要從健全基礎(chǔ)主干性中央黨內(nèi)法規(guī)、完善配套中央黨內(nèi)法規(guī)、健全部門和地方黨內(nèi)法規(guī)、統(tǒng)籌推進(jìn)黨內(nèi)法規(guī)立改廢釋工作等四個(gè)方面予以綜合推進(jìn)。

總之，通過黨內(nèi)法規(guī)制度的體系化構(gòu)建以完善黨內(nèi)法規(guī)制度體系，是在中國特色社會(huì)主義新時(shí)代，推進(jìn)全面從嚴(yán)治黨和管黨治黨規(guī)范化，推進(jìn)全面依法治國和實(shí)現(xiàn)國家治理現(xiàn)代化，完善和發(fā)展中國特色社會(huì)主義制度的關(guān)鍵。通過黨內(nèi)法規(guī)制度體系化推進(jìn)黨的治理規(guī)范化，進(jìn)而推進(jìn)國家治理現(xiàn)代化，不僅意味著我們黨探索出一條實(shí)現(xiàn)國家治理現(xiàn)代化的有效路徑，也意味著中國特色社會(huì)主義道路、理論、制度、文化不斷發(fā)展，為全球合作治理和區(qū)域治理貢獻(xiàn)了中國智慧和中國方案。