【摘要】我國環(huán)境公益訴訟實(shí)踐中，環(huán)保非政府組織通過直接提起環(huán)境公益訴訟、為其他起訴主體提供支持、參與環(huán)境公益訴訟判決執(zhí)行等方式，在多重利益沖突與權(quán)衡的環(huán)境公益訴訟中發(fā)揮了重要作用。文章試從經(jīng)濟(jì)利益與環(huán)境利益、私益與公益理論視角剖析環(huán)保非政府組織參與環(huán)境公益訴訟的不可替代性。

【關(guān)鍵詞】環(huán)保非政府組織　公益訴訟　理論分析

【中圖分類號】D922.68　　 　 　【文獻(xiàn)標(biāo)識碼】A

工業(yè)化進(jìn)程促使中國經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展，日趨嚴(yán)峻的環(huán)境問題對環(huán)境法治建設(shè)提出了更高要求。在現(xiàn)有的法律框架下，僅靠環(huán)保機(jī)關(guān)行政處罰，甚至追究違法者的環(huán)境刑事責(zé)任，都不能從根本上解決環(huán)境修復(fù)等問題。環(huán)境污染現(xiàn)象過于普遍，環(huán)境修復(fù)成本巨大，公共財(cái)政不堪重負(fù)。污染治理成本實(shí)踐中往往轉(zhuǎn)嫁給公共財(cái)政，這是對公共利益的變相掠奪，通過環(huán)境公益訴訟，讓污染者承擔(dān)環(huán)境修復(fù)責(zé)任或者賠償修復(fù)費(fèi)用，不僅可以遏制污染發(fā)生，也可以給生態(tài)環(huán)境改善提供必要資金支持，從而推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)。

公眾是難以具名的不特定的多數(shù)社會成員，因此，擁有共同價(jià)值觀的人們組成社會組織或參與符合自己價(jià)值觀的社會組織進(jìn)而參與公益訴訟，則成為可行方案。社會公益性的價(jià)值觀使環(huán)保非政府組織成為重要的社會力量，可以填補(bǔ)公民個(gè)人、國家機(jī)關(guān)等主體不愿或不能涉足區(qū)域的空白。本文從環(huán)境問題治理、經(jīng)濟(jì)利益與環(huán)境利益、私益與公益視角分析環(huán)保非政府組織參與環(huán)境公益訴訟的不可替代性。

環(huán)保非政府組織參與環(huán)境問題治理

復(fù)雜的現(xiàn)代社會，一個(gè)行為可能致使不特定數(shù)量的人得到利益或遭受不利，如果將其結(jié)果作為傳統(tǒng)的訴訟案件僅考慮兩個(gè)當(dāng)事人利益，顯得不完備。風(fēng)險(xiǎn)社會中應(yīng)以環(huán)境法制以應(yīng)對環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)為預(yù)期。當(dāng)前的環(huán)境行政缺乏整體視野與思路，在規(guī)制理念、規(guī)制制度、規(guī)制機(jī)構(gòu)和規(guī)制過程這四個(gè)方面存在著斷裂。斷裂的弊端可以通過統(tǒng)合環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)行政規(guī)制工具的方式尋求解決，統(tǒng)合的可能進(jìn)路有確定環(huán)境行政規(guī)制中的價(jià)值排序與優(yōu)先順位、充分的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)信息交流以及規(guī)制中市場手段的適用等①。在環(huán)境治理上，存在政府失靈現(xiàn)象。公權(quán)力異化的最大問題是地區(qū)利益集團(tuán)的形成，具體表現(xiàn)為地方政府公共權(quán)力和生產(chǎn)企業(yè)的政經(jīng)合謀所產(chǎn)生的利益集團(tuán)。在集團(tuán)利益驅(qū)動下，生態(tài)環(huán)境資源成為謀取私有化利益的工具。

哈貝馬斯提出了“公共領(lǐng)域”理論，認(rèn)為現(xiàn)代西方的市民社會是隨著資本主義市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展而形成的一種獨(dú)立政治力量的“私人自治領(lǐng)域”。它本身又有兩個(gè)領(lǐng)域，即私人領(lǐng)域和公共領(lǐng)域，其中私人領(lǐng)域指市場經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)，公共領(lǐng)域則指由私人構(gòu)成的、不受官方干預(yù)的私人共同體，包括團(tuán)體、俱樂部、黨派、沙龍、通訊、交通、出版、新聞、雜志等非官方組織或機(jī)構(gòu)②?；?ldquo;公共領(lǐng)域”的理論，社會上廣泛存在的正式和非正式的、內(nèi)在聯(lián)系的、自我組織的社團(tuán)應(yīng)當(dāng)在公共話題中承擔(dān)積極角色，而公民個(gè)人和非政府組織（NGO）通過提起公益訴訟保護(hù)社會公共利益正是這一理論在法律領(lǐng)域的體現(xiàn)。③

在西方國家，從20世紀(jì)90年代以來，在環(huán)境治理問題的市場失靈和政府失靈與日益增長的環(huán)境權(quán)益實(shí)現(xiàn)需求之間緊張的張力驅(qū)動下，非政府社會組織逐漸興起并成為環(huán)境問題治理的第三方力量。西方發(fā)達(dá)國家經(jīng)濟(jì)發(fā)展迅速，同時(shí)也帶來了很多社會問題和生態(tài)環(huán)境問題，促使很多人在尋找解決對策時(shí)，將目光轉(zhuǎn)向了公民社會，很多專家學(xué)者認(rèn)為，非官方但是扎根于社會的民間組織，在處理問題的時(shí)候，比官方組織更加靈活和有效④。然而，我國社會中市民社會較多元化，但是卻沒有一個(gè)可以超然于政治系統(tǒng)之外。由于我國歷來缺乏社會自治的系統(tǒng)，現(xiàn)有的團(tuán)體身份、法律地位和功能都與西方國家的社會團(tuán)體有所不同，團(tuán)體性質(zhì)（屬于社會自治組織、民間組織或準(zhǔn)行政機(jī)構(gòu)）、組成方式、團(tuán)體成員與團(tuán)體之間的關(guān)系等均需要慎重規(guī)范。我國是傳統(tǒng)中央集權(quán)國家，國家與社會高度合一。

公共治理的運(yùn)行須以存在發(fā)達(dá)的社會組織、這些社會組織之間存在高度的信任、明確的法律制度保障為前提。奧爾森指出，“對組織進(jìn)行系統(tǒng)研究的邏輯起點(diǎn)是他們的目的”⑤。公共治理的內(nèi)涵主要表現(xiàn)為政府公共組織與公民社會之間的合作關(guān)系，但是我們不難發(fā)現(xiàn)他們隱含的一個(gè)基本假設(shè)前提—公民社會必須具有高密度的社會資本⑥。社會組織在公共治理中扮演了重要的角色，強(qiáng)化社會組織在環(huán)境治理中的主體地位，維護(hù)公眾的環(huán)境權(quán)利，推動環(huán)境治理從“他治”到“自治”的轉(zhuǎn)變，是必經(jīng)之路。

以經(jīng)濟(jì)利益與環(huán)境利益為視角的分析

經(jīng)濟(jì)利益。羅爾斯提出了一種想象的圖景：處在“原初狀態(tài)”中的人們，在“無知之幕”的遮蓋下討論著正義諸原則。在幾乎全然不知情的狀態(tài)下，他們被要求全體一致地選出一些一般原則，這些原則將規(guī)定他們作為一個(gè)社會整體生活于世的條件。在這個(gè)過程中，他們會受到理性自利的驅(qū)動：每個(gè)人都尋求那些可以給他或她（不過他們并不知道自己的性別?。┳畲蟮臋C(jī)會來實(shí)現(xiàn)其選擇的良善生活之設(shè)想的原則。由于被隱去了個(gè)體特征，羅爾斯認(rèn)為，原初狀態(tài)中的人們會選擇一種：“最大化最小值”的原則。

一家工廠排放的廢氣弄臟了附近五戶居民晾在戶外的衣服。如果沒有任何補(bǔ)救措施，每戶居民就要遭受75美元的損失，加起來總共375美元。廢氣造成的損失可以通過兩種方式來避免：或者給每戶居民提供一個(gè)電動滾筒式干洗機(jī)，所需成本為每戶50美元；比較高效的解決方案是安裝過濾器，因?yàn)樗恍杌?50美元就能消除總共375美元的損失。如果把享有清潔空氣權(quán)賦予居民或者把排污權(quán)賦予工廠，結(jié)果是否會更高效？如果是前者，工廠有三種選擇：排污并支付375美元的賠償金、安裝150美元的過濾器或者購買總價(jià)250美元的五臺電動干洗機(jī)給居民。工廠自然會安裝過濾器：這是最經(jīng)濟(jì)的解決方案。如果存在排污權(quán)，居民也有三種選擇：忍受375美元的集體損失、花250美元買五臺干洗機(jī)或者花150美元買過濾器給工廠。這樣，居民也會選擇買過濾器。因此不必考慮法律權(quán)利的分配就能實(shí)現(xiàn)一種高效的結(jié)果。這種假設(shè)基于這樣一種觀點(diǎn)，即居民為與工廠磋商而集合起來不會蒙受損失?？扑拱堰@種情況稱為“零交易成本”。然而，現(xiàn)實(shí)生活也許比這個(gè)簡單的例子所說的要復(fù)雜得多。⑦

在此過程中，不可避免地要產(chǎn)生某些成本?？扑苟ɡ碜钪苯拥男问揭苍S可以表述如下：當(dāng)交易成本為零時(shí)，有效率的結(jié)果就會出現(xiàn)，而不管法律規(guī)定如何。

環(huán)境利益。過去，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相對落后，人民的物質(zhì)水平也相對匱乏，大部分人對于環(huán)境資源的訴求不高，而是將經(jīng)濟(jì)利益放在最高位置。但是現(xiàn)階段，在經(jīng)濟(jì)發(fā)展迅速的基礎(chǔ)上，再去回顧我們的環(huán)境資源上，可以發(fā)現(xiàn)環(huán)境資源中一樣也存在著生態(tài)利益和其他性質(zhì)的利益。并且很多學(xué)者指出環(huán)境利益的發(fā)現(xiàn)和享受是一個(gè)逐漸深入動態(tài)平衡，而不是平行產(chǎn)生的。

人權(quán)經(jīng)歷了三代。第一代人權(quán)大多是消極的公民和政治權(quán)利，由17、18世紀(jì)英國政治哲學(xué)家如霍布斯、洛克和密爾發(fā)展形成。第二代人權(quán)主要包括積極的經(jīng)濟(jì)、社會和文化權(quán)利，比如受教育權(quán)、獲取食品或者醫(yī)療服務(wù)的權(quán)利。第三代人權(quán)主要是集體權(quán)利，這在《世界人權(quán)宣言》第二十八條已有所體現(xiàn)，該條宣布“人人有權(quán)享受本宣言所載權(quán)利與自由可得全部實(shí)現(xiàn)之社會及國際秩序”。這些“連帶性”權(quán)利包括社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展權(quán)利，分享地球空間、科技信息并從中受益的權(quán)利以及享受健康環(huán)境、和平和人道主義災(zāi)難救濟(jì)的權(quán)利。

在嚴(yán)重的環(huán)境問題和生態(tài)危機(jī)出現(xiàn)時(shí)，環(huán)境權(quán)理論才被提出。這種被界定為人們在優(yōu)美和舒適的環(huán)境中生存和發(fā)展的權(quán)利在產(chǎn)生之初就被認(rèn)為是“第三代人權(quán)”，它的產(chǎn)生是人們反思以傳統(tǒng)財(cái)產(chǎn)所有權(quán)為核心的權(quán)利體系的結(jié)果。環(huán)境權(quán)的產(chǎn)生根源于市場機(jī)制對于環(huán)境保護(hù)的無功能。環(huán)境利益作為合法利益，其具有人身利益和財(cái)產(chǎn)利益，這些利益中既包含了私益性，也包含了公益性。

小結(jié)。法律不產(chǎn)生利益，不要指望法律產(chǎn)生新的利益。法律只對現(xiàn)存的利益或者進(jìn)行確認(rèn)，或者予以肯定，或者予以否定。也就是說法律是現(xiàn)存利益需求的一種反映，法律不能主動地創(chuàng)造利益。法律只是對現(xiàn)存利益進(jìn)行分析，進(jìn)行利益識別。識別是兩個(gè)層次：正當(dāng)性利益和非正當(dāng)性利益；合法利益和法律未規(guī)定的利益。法律未規(guī)定的利益好多并不是不正當(dāng)利益，只是法律未保護(hù)而已。波斯納發(fā)表的論文《對于法的經(jīng)濟(jì)學(xué)方法》指出：司法過程中，參與者的行為可以效用最大化，法律程序和法律制度都要受到經(jīng)濟(jì)效益的影響，經(jīng)濟(jì)分析的方法對于法制改革和法的研究是有著重要意義的等。環(huán)境司法救濟(jì)是經(jīng)濟(jì)利益和環(huán)境權(quán)益的平衡問題，必然觸及地方企業(yè)經(jīng)濟(jì)利益和地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展，這是對權(quán)益博弈更加撲朔迷離。

目前，經(jīng)濟(jì)發(fā)展激勵(lì)和環(huán)境治理政治壓力構(gòu)成了地方政府的雙重激勵(lì)機(jī)制，這導(dǎo)致地方政府公共權(quán)力的運(yùn)行機(jī)制發(fā)生了重大變化，基本上形成了三方利益博弈的格局：社會（個(gè)人）環(huán)境利益、企業(yè)經(jīng)濟(jì)利益和政府政治利益。在利益實(shí)現(xiàn)方面，利益的組織性程度是權(quán)益實(shí)現(xiàn)關(guān)鍵。在這個(gè)基本利益博弈的場域中，不同的社會主體利益實(shí)現(xiàn)的組織能力極不對稱：社會和個(gè)人是未經(jīng)組織的潛在利益集團(tuán)，而企業(yè)和政府都是高度組織的利益集團(tuán)。在缺乏必要的公共權(quán)力監(jiān)控機(jī)制和地方經(jīng)濟(jì)利益的驅(qū)動下，公共權(quán)力和地方企業(yè)經(jīng)濟(jì)的結(jié)盟似乎就是再自然不過的邏輯結(jié)果。

以私益與公益為視角的分析

私益。環(huán)境權(quán)包含了公權(quán)和私權(quán)，所以傳統(tǒng)私權(quán)救濟(jì)和私益保障為主的侵權(quán)救濟(jì)機(jī)制無法對環(huán)境權(quán)益侵害的所有類型加以涵蓋。私權(quán)被侵害，權(quán)利人可以獲得法律救濟(jì)，途徑主要是依靠傳統(tǒng)侵權(quán)救濟(jì)機(jī)制來實(shí)現(xiàn)，而體現(xiàn)環(huán)境公益屬性的環(huán)境權(quán)利則超過了傳統(tǒng)侵權(quán)救濟(jì)機(jī)制的范圍。

在傳統(tǒng)的私權(quán)理論和制度體系下，權(quán)利設(shè)計(jì)是以保障和實(shí)現(xiàn)個(gè)體權(quán)利為中心，個(gè)體基于趨利避害的本性都極力維護(hù)自身的利益，防止自身權(quán)利受到侵害，并盡量依仗其權(quán)利攫取更多的利益。在這種利益攫取的過程中，由于環(huán)境公益的共享性導(dǎo)致權(quán)利和義務(wù)存在嚴(yán)重的不對稱性，致使個(gè)體忽視環(huán)境公益，在實(shí)現(xiàn)個(gè)人私益過程中導(dǎo)致了環(huán)境公益的損害。

本質(zhì)上，私權(quán)源于個(gè)人的尊嚴(yán)、安全和自我實(shí)現(xiàn)的內(nèi)在需要。權(quán)利具有有限理性、機(jī)會主義等人性本質(zhì)，擴(kuò)張是權(quán)利的本性。而權(quán)力，不管是從霍布斯的叢林法則出發(fā)，還是從洛克的自然狀態(tài)出發(fā)，都源于權(quán)利—公共權(quán)力是社會個(gè)體權(quán)利的集體性讓渡?？梢姡矙?quán)力為權(quán)利的存在而存在，權(quán)力只有建立在權(quán)利基礎(chǔ)上才具有正當(dāng)性和合法性，權(quán)力和權(quán)利之間有一條相對清晰的邊界，即權(quán)利之間如果能夠自我協(xié)調(diào)和自治，那么，權(quán)力不得干預(yù)。但是，權(quán)力和權(quán)利之間總是存在非對稱性。這種非對稱性是權(quán)力越界入侵權(quán)利自治疆域的重要原因，因此，權(quán)利和權(quán)力之間總存在某種結(jié)構(gòu)張力，這種張力使得權(quán)力的制衡和規(guī)制成為社會良性運(yùn)行需要解決的問題，也是公共治理理論誕生的邏輯起點(diǎn)⑧。沒有公共利益，個(gè)人權(quán)利無法實(shí)現(xiàn)其既定目標(biāo)。

公益。公益首先是相對于私益而言的，從對立層面看，通常來講典型的私益必然不屬于公益，如一旦屬于一個(gè)人的財(cái)產(chǎn)所有權(quán)，當(dāng)然不可能是公益。而且，在位階上，公益要高于私益，在公益與私益發(fā)生沖突時(shí)，公益優(yōu)先是現(xiàn)代民主國家的一項(xiàng)基本原則。當(dāng)然公益優(yōu)先的前提是合理界定公益的范圍。從統(tǒng)一的層面分析，是指在一些特定情況下，私益可以轉(zhuǎn)化為公益，如因一個(gè)人的人身、財(cái)產(chǎn)權(quán)受到侵害而進(jìn)行求償屬于私益，但是如果某個(gè)區(qū)域，成千上萬的不特定的社會成員因受到環(huán)境污染而主張權(quán)利，那便是公益，同樣的利益內(nèi)容，僅僅是因?yàn)闄?quán)利人人數(shù)的多寡也可以使純粹的私益轉(zhuǎn)化為公益。

呂忠梅教授認(rèn)為：作為環(huán)境侵害的不利后果，環(huán)境侵害包含了“對人的損害”和“對環(huán)境的損害”，前者是對人身、財(cái)產(chǎn)造成的私益損害結(jié)果，一般可以通過傳統(tǒng)的民事侵權(quán)責(zé)任進(jìn)行應(yīng)對，是為“損害賠償”；后者則是對公益造成的不利后果，不僅在民事實(shí)體法上無法獲得保障，即使通過現(xiàn)行的民事訴訟和行政訴訟的途徑亦無法得到彌補(bǔ)。

小結(jié)。社會秩序依靠系統(tǒng)化社會規(guī)范體系來實(shí)現(xiàn)。社會開始有了利益集團(tuán)之間的分化。2002年，朱镕基在中國政府報(bào)告中使用了弱勢群體，并且公開表明了中國出現(xiàn)了強(qiáng)勢群體和弱勢群體，這是一種階層的分化。一旦，利益群體和階層分化出現(xiàn)，就會出現(xiàn)不同的利益訴求，所以我們可以了解到，中國人的價(jià)值取向開始多元化⑨。綜觀我國現(xiàn)行的法律體系，最為明顯的問題就是對不同利益訴求無法進(jìn)行融合，也無法調(diào)整目前的分散情況。如訴訟得不償失，訴訟會成為訴累，法院對環(huán)境糾紛的裁判，無疑將影響當(dāng)事人對訴訟的預(yù)期，尤其對受害人而言。一個(gè)環(huán)境公益訴訟判決與救濟(jì)是否成功，取決于侵權(quán)行為人感受到加害行為的成本增加，使其認(rèn)識到必須作出合理的回應(yīng)即因違法成本高而主動放棄實(shí)施污染行為，否則會因環(huán)境公益訴訟程序的啟動，導(dǎo)致責(zé)任追究等利益衡量上的不經(jīng)濟(jì)。

當(dāng)這個(gè)社會變得更加多元化，各種不同的利益訴求和價(jià)值觀都開始公開表達(dá)時(shí)，我們不應(yīng)該、也不能夠只強(qiáng)調(diào)某一種特定的價(jià)值。制度的改變是可以通過移植和重新設(shè)計(jì)來進(jìn)行的，但價(jià)值觀的改變卻不得不采取洗腦或者靈魂深處爆發(fā)革命那樣的方式。因此，體制轉(zhuǎn)型的著眼點(diǎn)或者重心應(yīng)該從價(jià)值觀轉(zhuǎn)到制度框架上來。我們要著重發(fā)現(xiàn)和建構(gòu)一個(gè)可以轉(zhuǎn)移的、可以進(jìn)行技術(shù)處理、可以實(shí)現(xiàn)預(yù)期目標(biāo)或功能的制度框架。只有確立了這樣的制度框架，在某個(gè)道德共同體中被排斥的價(jià)值才有可能彰顯，才有可能在說服力的競爭中逐步壯大并對原本相異的社會產(chǎn)生影響。

（作者為三江學(xué)院法律與知識產(chǎn)權(quán)學(xué)院副教授；本文系江蘇高校哲學(xué)社會科學(xué)研究一般項(xiàng)目“環(huán)保非政府組織參與環(huán)境司法研究”階段性成果，項(xiàng)目編號：2014SJD230）

【注釋】

①劉超：“環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)行政規(guī)制的斷裂與統(tǒng)合”，《法學(xué)評論》，2013年第3期。

②趙梅：《美國公民社會的構(gòu)建》，北京：中國社會科學(xué)出版社，2010年，第8頁。

③徐卉：《通向社會正義之路》，北京：法律出版社，2009年，第68~69頁。

④郭道暉：“公民權(quán)與公民社會”，《法學(xué)研究》，2006年第1期。

⑤［美］曼瑟爾·奧爾森：《集體行動的邏輯》，陳郁等譯，格致出版社、上海三聯(lián)書店、上海人民出版社，1995年，第5頁。

⑥李惠斌：“什么是社會資本”，載李惠斌、楊雪冬主編：《社會資本與社會發(fā)展》，北京：社會科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2000年，第12頁。

⑦［英］雷蒙德·瓦克斯：《法哲學(xué)：價(jià)值與事實(shí)》，譚宇生譯，南京：譯林出版社，2013年，第68頁。

⑧呂忠梅等：《侵害與救濟(jì)》，北京：法律出版社，2012年，第233頁。

⑨季衛(wèi)東：《大變局下的中國法治》，北京大學(xué)出版社，2013年，第89頁。

責(zé)編 /許國榮（實(shí)習(xí)）