國(guó)家治理模式的三種類型

當(dāng)代中國(guó)，黨的領(lǐng)導(dǎo)是國(guó)家治理現(xiàn)代化的一個(gè)重大議題。把“領(lǐng)導(dǎo)”理解為“命令”和“支配”，不符合國(guó)家治理現(xiàn)代化的要求。如果把“領(lǐng)導(dǎo)”理解為“影響別人行為的行為”，研究國(guó)家治理現(xiàn)代化就有了正確的依據(jù)。

國(guó)家治理模式一般以治理手段為主要?jiǎng)澐謽?biāo)志，具體可以劃分為三種基本類型：第一，政策主導(dǎo)的治理。這是一種比較容易變遷、具有較大主觀性的治理模式。這種治理主要掌握在精英手中，從某種意義上來(lái)說(shuō)，這種治理屬于人治。第二，法治主導(dǎo)的治理。該模式具有較高的穩(wěn)定性和較大的一致性。在這種治理類型下，無(wú)論什么人都必須按照法律的規(guī)則和程序來(lái)行事，大家都是統(tǒng)一的，沒(méi)有特殊性。第三，民主主導(dǎo)的治理。該模式凸顯對(duì)大多數(shù)人意志的尊重，兼有法治的內(nèi)涵，是治理模式的最高境界。這三種治理是遞進(jìn)的關(guān)系。一般來(lái)說(shuō)，先有政策治理，經(jīng)過(guò)發(fā)展，上升到法治，再由法治發(fā)展到民主治理。沒(méi)有法治的過(guò)程，是達(dá)不到民主治理過(guò)程的。

法治很重要。法治本體意義在于對(duì)公平和正義的保障，是社會(huì)穩(wěn)定、有機(jī)運(yùn)轉(zhuǎn)、公平正義的最后一道防線。法治的工具價(jià)值在于培育了公民對(duì)程序制度遵守的意識(shí)。在此之后，進(jìn)入民主治理的階段才算成熟。西方社會(huì)經(jīng)過(guò)了自由化才達(dá)到了民主化，而這一過(guò)程便是法制化的過(guò)程。從某種意義上來(lái)說(shuō)，西方的民主化都經(jīng)過(guò)了自由化階段。中國(guó)的國(guó)家治理模式正在由政策治理向法治邁進(jìn)，如何培育中國(guó)公民對(duì)程序、制度和法律法規(guī)的遵守是一個(gè)很重要的問(wèn)題。

中國(guó)共產(chǎn)黨執(zhí)政后的相當(dāng)長(zhǎng)時(shí)間里，對(duì)于國(guó)家的治理更多倚重的是政策導(dǎo)向。選擇政策導(dǎo)向的國(guó)家治理模式有其歷史必然性，也有其現(xiàn)實(shí)合理性。首先，鴉片戰(zhàn)爭(zhēng)以來(lái)的歷史發(fā)展進(jìn)程證明了中國(guó)共產(chǎn)黨具有先進(jìn)性，它對(duì)中國(guó)革命的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)威以取得勝利的結(jié)果確立起來(lái)，它制定的路線方針政策得到廣泛認(rèn)同。其次，中國(guó)共產(chǎn)黨的宗旨、群眾路線、目標(biāo)追求等契合人民群眾的根本利益，路線方針政策的制定依據(jù)和價(jià)值取向?yàn)樯鐣?huì)所信任。從這兩點(diǎn)看，社會(huì)主義建設(shè)取得發(fā)展就是黨的路線方針政策的必然結(jié)果。然而，以政策導(dǎo)向的治理模式隱含著不可避免的風(fēng)險(xiǎn)，即一旦黨的路線方針政策偏離正確的軌道，必然導(dǎo)致國(guó)家和社會(huì)遭遇損失和破壞。十年“文化大革命”的遭遇就是證明。

中國(guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)和執(zhí)政地位，決定了其路線方針政策對(duì)整個(gè)國(guó)家的影響力。然而，國(guó)家治理必須遵循國(guó)家在發(fā)展和建設(shè)方面所具有的內(nèi)在規(guī)律。推進(jìn)國(guó)家治理現(xiàn)代化需要厘清政黨執(zhí)政與國(guó)家治理的關(guān)系。國(guó)家是以人民為主體的綜合體，政黨是以某種意識(shí)形態(tài)為紐帶的群體組織。中國(guó)共產(chǎn)黨代表最廣大人民群眾的根本利益，但是應(yīng)該注意，這只是從利益代表性上將政黨與國(guó)家聯(lián)系在一起，并不意味著政黨與國(guó)家可以完全等同。新時(shí)期黨中央對(duì)這個(gè)問(wèn)題的認(rèn)識(shí)是清醒的，這其中有兩個(gè)最直接的論點(diǎn)：一是強(qiáng)調(diào)黨的意志要通過(guò)人民代表大會(huì)上升為國(guó)家意志；二是黨的一切活動(dòng)都要在法律框架下進(jìn)行。此外，確定人民代表大會(huì)是國(guó)家最高權(quán)力機(jī)關(guān)，提出依法執(zhí)政的治國(guó)方略，都表現(xiàn)了黨執(zhí)政行為不能逾越國(guó)家和法律這一事實(shí)。由此而言，為推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力走向現(xiàn)代化，以執(zhí)政黨的路線方針政策為導(dǎo)向的治理，必須向法治主導(dǎo)和民主主導(dǎo)的治理模式轉(zhuǎn)變。

法治主導(dǎo)治理模式是國(guó)家治理現(xiàn)代化的必然選擇

自1978年實(shí)施改革開(kāi)放以來(lái)，法制建設(shè)的加強(qiáng)推動(dòng)了中國(guó)社會(huì)的法治化進(jìn)程。2011年3月10日，十一屆全國(guó)人大四次會(huì)議宣布，一個(gè)立足中國(guó)國(guó)情和實(shí)際、適應(yīng)改革開(kāi)放和社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)需要、集中體現(xiàn)黨和人民意志的，以憲法為統(tǒng)帥，以憲法相關(guān)法、民法商法等多個(gè)法律部門的法律為主干，由法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)等多個(gè)層次的法律規(guī)范構(gòu)成的中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系已經(jīng)形成。黨的十八屆三中全會(huì)提出“推進(jìn)法治中國(guó)建設(shè)”，要求“必須堅(jiān)持依法治國(guó)、依法執(zhí)政、依法行政共同推進(jìn)，堅(jiān)持法治國(guó)家、法治政府、法治社會(huì)一體建設(shè)”。這三個(gè)“依法”和三個(gè)“法治”的思想，是中國(guó)特色社會(huì)主義建設(shè)中執(zhí)政黨治國(guó)理政實(shí)踐探索的提煉，對(duì)推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力走向現(xiàn)代化至關(guān)重要。它表明，國(guó)家治理過(guò)程將納入法治化的過(guò)程，堅(jiān)持以法治為主導(dǎo)的國(guó)家治理模式將是中國(guó)國(guó)家治理模式的現(xiàn)代化選擇。

需要注意的是，前述關(guān)于國(guó)家治理模式的類型劃分并不是絕對(duì)的，而是相對(duì)的。法治主導(dǎo)與民主主導(dǎo)雖然在表現(xiàn)形式上有區(qū)別，但是在運(yùn)作關(guān)系上并非截然對(duì)立。現(xiàn)代意義上的社會(huì)實(shí)踐，法治與民主總是粘連在一起。法治保障民主，民主維持法治；民主要求法治，法治體現(xiàn)民主。在治理國(guó)家的過(guò)程中，依法執(zhí)政離不開(kāi)民主執(zhí)政，依法治國(guó)離不開(kāi)民主管理，法治建設(shè)中民主建設(shè)不能缺位。中國(guó)共產(chǎn)黨始終以民主作為核心價(jià)值訴求，黨內(nèi)民主是黨的生命，人民民主是社會(huì)主義的本質(zhì)屬性，法治主導(dǎo)的國(guó)家治理模式選擇，必須融入發(fā)揚(yáng)民主的價(jià)值訴求，使國(guó)家治理現(xiàn)代化充分體現(xiàn)人類文明的優(yōu)秀成果和世界發(fā)展潮流的新元素。

（作者系華東政法大學(xué)政治學(xué)與公共管理學(xué)院院長(zhǎng)、教授）